环保NGO参与环境公益诉讼的制约因素与实现路径
关键词 环保NGO 环境公益诉讼 新环保法 社会环境利益
作者简介：孙怀瑾，中国石油大学（华东）行政管理专业本科生，研究方向：非政府组织管理、公共管理、行政管理等。
中图分类号：D920.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.165
环境公益诉讼顾名思义，就是指某一国家机关、企业、团队或个体按照法律规定要求，在自己领域的环境受到污染或可能面临着被污染的情况。对侵犯权利的企业或相关负责人提起刑事诉讼，交由法院处理并追究其相关的法律责任。环境公益诉讼旨在保护国家环境利益、社会环境利益以及不特定多数人的环境利益，是维护公共环境利益的重要途径。随着2015年国家新环保法的颁布，符合规定的环保NGO被明确赋予了提起环保公益诉讼的权力，这给环保NGO提供了更加直接的维权方式，使主体可以直接通过司法路径进行维权，这大大增加了环保NGO参与环境治理的方式和深度，使环保NGO与环境治理更加广泛联系。但由于当前我国环境公益诉讼法律法规尚不完善，环保NGO自身的能力也有限，所以環保NGO与环境公益诉讼的结合仍在不断探索阶段。本文对此进行研究，希望可以对此起到一定借鉴作用与实践意义。一、环保NGO与环境公益诉讼相结合的积极意义
（一）环保NGO与环境公益诉讼相互制约
就上文所述的而言，国家环境利益和社会环境利益是环境公共利益的主要组成部分。环保NGO的主要作用是对环境利益进行保护，主要体现在对公民环境权益保护中，同行政机构与环保监察部门相比，环保NGO依据环境公共信托理论。行使由社会及公民给予的环境保护维护权利，更好地解决市场机构和政府行为，在解决环保问题时存在的矛盾以及问题。与此同时，环保NGO是第三方机构，在行使权力的时候与国家政府的权利不同，它更注重对政府权力进行辅助，可以增强政府解决问题的效率，切可以防止政府的权力腐败变质，对环境污染治理的方式起到监督作用，平衡政府和公民环境权益之间的关系，使广大人民群众，其政府更加注重环境权益。从另一角度来看，生态环境与环境公益诉讼作为两个不同的主体，在市场经济中不断进行博弈。环保NGO的介入可以使二者的博弈中加上了第三方主权的监管与保护，可见环保NGO对维护环境公益诉讼的正确性具有十分客观的积极意义。
（二）环保NGO资格的正当性
新环保法规定，检察机关可以对环境侵权行为进行刑事诉讼，但前提是需要其他诉讼者不敢告、不愿告，导致诉讼主体缺少，才可以进行执行这项权利。同样的政府环保部门也只能在其他行政手段难以解决的情况下，使得环境和资源的保护权益受到破坏时，才能通过环境公益诉讼的方式进行维权，导致这种方式具有很大的局限性。其次，环保NGO对于检察机关、政府行政机关、个人诉讼主体等具有更明显优势，因为环保NGO侧重保护环境和生态，起生态法人的作用。环保NGO的主要职责与目的是通过公益诉讼的形式更好地维护生态环境的公益，做到政府无法执行的地方，更好地行使自己的权利。由于在公民提起诉讼时，很容易因为自身对环境公共利益的选择和判断进行主观臆断，只关心对自己关系最为密切的环境利益，部分企业和集团也会因为自身的特定利益影响，在向有关部门提起诉求时，考虑的不够全面，其诉讼达不到充分全面地对环境公共利益进行保护效果。而环保NGO出现可以大大改善这一局面，在其行使权力维护公共利益时，不会受到自己特殊的利益追求的影响，成为真正的公共利益代表。
（三）环保NGO是环境监管的社会力量补充
随着我国经济的发展、利益的形式越来越多元，社会事务也变得纷繁复杂，这时，人们会根据自身的利益对政府、社会保护服务部门提出更高的要求。环境污染作为经济飞速发展下的副产品，也越来越受到广大公民的广泛关注，对环境保护问题提起相关诉讼维护自己利益的事件正在逐年上升。据有关部门统计，2014年全年有关部门共处理环境污染事件相关诉讼问题380余起，其中问题严重的有6起，行为极其恶劣，造成严重社会影响的2起，全国338个地级以上大城市中，只有65个城市空气质量达到环境标准要求，占总数的不到20%。但是我们都知道政府需要管理的事务是极其庞大，很多事件很难处理的面面俱到，有着很多的疏漏，使得环境污染的行为难以得到更好的控制。所以单纯的依靠政府部门对环境问题进行解决与处理很难达到令人满意的效果，力量十分有限，所以，社会力量逐渐成为公共环境治理新的支点。事实证明，只依赖政府部门，对于当下日益严峻的环境污染趋势下，会使得环保问题难以解决。社会对环境治理的能力已经很难有效地满足我们广大公民日益增长的利益需求，并对其进行更好的维护，且随着公民利益的多元化，公民的环境意识和环境保护意识也得到了增强，使得政府在进行环境处理时更加难以进行。这时环境NGO的介入会使环境保护活动更加有层次，深入的进行下去，对政府难以起到的作用进行补充，对环境监管能力的弥补起着关键作用。
（四）环保NGO体系具有专业技术优势
首先，环保NGO自身有着较强的环保意识，且其在环境保护的相关技术和手段都是我国最为前沿的，其在对环境污染问题进行调查时，不会产生由个人利益影响的不正确结论，其得出的结论更为客观，根据先进型的理念对问题解决提出的方案也有着独到的见解更为合理。与个体公民不同，环保NGO有着更大的财力和物力，有着环境保护方面的专家和先进人才作为力量源泉，有着更为专业的知识，他们是连接公民与公益诉讼的桥梁。其次，环保NGO更具信服性，他们的信息来源和环境保护层面更加广泛，在面临问题时能做到及时更好地应对，可以大大弥补政府所难以随时处理的问题，对政府进行辅助。以上两点，都证明了环保NGO可以使公民行使环境监督的权利更加顺利的进行。同时，环保NGO处理的环境公益诉讼案件比其他部门处理的环保案件有更长的周期，监督范围也更广阔等特点。因为，司法部门没有同环保NGO一样庞大的人力和物力资源，时时刻刻对环境问题进行监督，更好地进行生态治理与环境保护。环保NGO恰好可以以其特有的灵活性和专业技术对生态环境治理采取更加有效的解决方式，使得《环境保护法》发挥其最大的作用。
二、当前环保NGO参与环境公益诉讼中存在的主要问题
表1：2016年国内环保NGO提起公益诉讼分布
环保NGO在行使其权力对环境进行保护诉讼时面临诸多困境。据相关部门2016年调查资料显，我国环保NGO在对环境问题进行诉讼时，很多公益诉讼的主观意愿不够强烈，在被调查的对象中，只有不到1/3的企业公司及个体会选择环境公益诉讼这一法律途径来进行自己权利的维护，更有10%左右的环保NGO表示对环境公益诉讼表达否定看法，其余部分环保NGO也有参与过环境公共诉讼的案件经历。而2017年的案件数量还要少于2016年，约30起。从环保NGO参与公益诉讼的案件数量来看，社会组织环境公益诉讼制度尚未完全发挥其应有的威力和作用。
基于对国内公益诉讼环境和环保组织自身能力的考虑，环保NGO参与环境公益诉讼的困境可以归纳为以下几个方面：
（一）环境公益诉讼的法律法规不够完善
我国新的环保法中有很多法律条款存在着不足，很多法律条例强调的仅仅是污染者承担责任，而忽略了生态破坏者的责任。例如没有专门的法规规范流域水污染和区域大气污染的防治问题，很难实现由点源的控制向区域的协调和联动防治转型，使得环境问题的解决办法没有针对性。NGO组织和行政主管部门提起诉讼的边界尚不明晰，在环境公益诉讼制度中，环境公益诉讼主体的资格条件过于严苛。同时，在监管方面，缺乏立法部门授予的强制性手段。在《环境保护法》中，缺少具体措施，例如，没有对环境污染企业，供水部门可强制停止其使用水。很多企业在责令调整期间屡教不改，没有更加严厉的惩罚。使得这些企业心存侥幸，在违法成本低，守法成本高这一问题上没有更好的解决措施，很难让原则性与灵活性有效结合。
（二）环保NGO在实行过程中，诉讼主体意愿不强
在环保法草案修订的时候，就有很多专家学者对环保NGO的诉讼意愿和其执行环境保护的能力可能存在的问题进行了简要的探讨，并提出相关的质疑，但并不否认少数有能力且责任意识强的NGO在诉讼的阵地上发挥出重要作用，可仍然有很多环保组织对这种诉讼形式持反对意见。成为法律诉讼主体的资格过于苛刻、诉讼的成本高昂、缺乏专业诉讼经验及能力的人才，使得环保NGO社会环保组织很难顺利进行法律上的交锋。据笔者分析，之所以环保NGO对环境公益诉讼持反对意见，除因为环保NGO本身的能力不足之外，从司法实践问题当中也不难分析出答案。由于污染者在诉讼前就已经被判处了刑事责任，环保NGO只需要拿着这些污染数据及污染者被判处刑事责任的案件进行起诉，这很大程度上降低了调查证据的难度，法院在基于以前污染的刑事处决案件就可以进行判决。从另一方面，针对于取证难度较大、且处理案件周期较长、社会关注度较少导致事件无人问津的案件，使得环保NGO在诉讼过程中各个环节都存在着诸多困难。据有关政府部门调查统计，同时具有拥有诉讼资格和诉讼意愿的环保NGO数量屈指可数，很多环保NGO坦言对提起环境公益诉讼的主动性不强，使得这项制度设立的初衷面临着无人问津的下场，很难起到遏制环境违法行为及对污染问题的有效监督作用。
（三）诉讼成本高、证据收集难、处理周期长
第一，高昂的诉讼成本使得环境公益诉讼的开展变得异常困难，有关环保联合协会做过很多起公益诉讼的案件，这些案件的共同之处就是每起诉讼的投入成本都非常昂贵。甚至有一些仅就诉讼费而言就需要十几万，且一旦败诉，这些成本就将付之一炬。相关参与环保组织诉讼项目调查的成员认为，公益诉讼的成本高昂，根本原因在于公益诉讼组织没有后备支持的部门，在诉讼时所需要调查的污染数据和那些污染源头证据资料等都需要公益诉讼组织自行收集，这些都需要大量的人力和财力，有些损害环境的证据在鉴定时鉴定费用高达几十万甚至几百万元，使得基层的公益组织“心有余而力不足”。例如，2014年4月在兰州发生的自来水污染事件，几名兰州的普通市民向当地法院对当地自来水公司提起诉讼，但却被法院以不符合公益诉讼法规定的要求驳回诉讼，相关专家表示，类似这种自来水污染环境问题，受害者往往都是由很多群众组成的，这类案件属于敏感危险性系数高的案件，一些地方的法院往往担心由于原告过多会造成不好的社会影响，要求受害者單独起诉，但对于单独个体而言，诉讼成本过于高昂，使得很多受害者只能作罢。
第二，收集证据困难，对于基层的受害市民来讲，收集证据几乎是一项他们不可能完成的任务，由于污染企业拒绝向公民提供企业造成污染的相关数据。除此之外，在原告寻求赔偿的时候，鉴定单位也因企业的种种影响而拒绝给出客观的评估，使得诉讼很难成功。
第三，判决执行困难。从一些基层的环保工作者那里我们了解到，环保公益诉讼案件，即使最终获得了胜诉，按照判决规定的日期来执行也是非常困难的，有的案件一打就是十几年，污染企业甚至可能已经倒闭，受害者可能也已经不在人世，但案件还在继续，判决也在日复一日的拖着，使得很多受害者被迫放弃诉讼，污染企业也得不到应有的惩罚。
（四）环保NGO型人才稀少
在我国环保NGO运行管理组织当中，业务能力强、专业性知识扎实的人员稀缺，并且在环保NGO组织中没有成熟可运行的机制模式。所以，在NGO组织处理环境保护问题时，涉及到一些专业性的前沿问题，缺少专业性知识的人才对其进行分析与解决，更没有相关的环保人士及法律专家进行后备支持。据有关环保部门统计，我国环保NGO专业性人才堪称凤毛麟角，导致环保NGO组织的完善和实力存在着较大的问题。全职的NGO工作人员达到全公司人员的1/4就已是不易，全球有过半的环保NGO组织只有不到10人的专业全职人员，且组织中大多数员工都是实习人员，由于他们并不是此专业的学生，在收集证据和处理案件过程中心有余而力不足，导致很多环保NGO组织没有超强的专业性能力来对环境诉讼进行保护。
三、环保NGO参与环境公益诉讼的实现路径
（一）推进司法体制改革
破解环保NGO长期缺乏诉讼资格的困境，不仅需要对现有的环保法条款进行修改、明确界定，要全面落实司法责任制，更好实现“让审理者裁判，由裁判者负责”。以法律的形式，固定NGO诉讼的主体，如环保局，地方政府都应该成为NGO诉讼的主体。同时，对NGO诉讼的主体人审判，应强化审判组织办案主体责任，法院方，下家鉴定方都应参与其中，必要时成立特别法庭进行审判，要完善专业法官会议和审判委员会制度，发挥典型案例作用，完善类案同判机制，加强审判标准化建设，确保法律适用统一。
（二）建立环境公益诉讼专项基金
就上文所提到的高昂起诉费，使得很多原告不愿继续进行上诉，很多环保NGO就是因为没有巨额的财力承担诉讼费而被拒之门外。所以建立环境公益诉讼专项基金是非常必要的，可以使环保NGO在一定程度上解决上述问题。那么，怎么才能让基金更加稳定而又长期的存在，是当下环保NGO组织迫切需要解决的问题。
第一，环保NGO组织需要得到官方的财政支持，政府有义务也有责任承担这一职责，因为环保NGO开展的一系列工作都是为了生态环境的更好改善，同时也为环保部门进行责任的分担，节省了大量的国家对环境治理资金的投入，政府是最直接的受益人，所以应当投入一些资金到环保NGO中，确保NGO的工作更好地开展。在对发达国家进行调查时，我们了解到发达国家环保组织的基金1/3源自政府的财政支持，为环保NGO参与生态环境的治理提供了更强的后备力量。
第二，可以将污染环境的被告在法律判决当中赔偿的金额按照一定的比例加入到专项基金里。我国很多大型企业因为自己公司的利益而牺牲生态环境换取自己最大的效益，在判决中仅缴纳与收获利益不成正比的罚款金额，使得他们存在侥幸心理，屡教不改。为更好地改变这种“高守法成本，低违法成本”的现象，应加大惩罚制度，让巨额的罚款使污染者望而却步，不敢肆意妄为，同时也能为专项基金带来经济支撑。
第三，就是社会各界的公益捐款，就一些企业和名人来说，对环保NGO的基金支持，不仅能体现其公司及个人的责任意识与环保态度，还能更好地提升其企业的知名度，使其在同行竞争中具有更大的影响力。将这笔资金用到环境公益诉讼基金里可以使公益诉讼制度更加完善，在执行任务过程中更加得心应手，同时也能让更多的人认识环保NGO，并参与到环境保护当中来，为我国的环境保护尽自己的一份力量。
（三）树立正确的诉讼观
目前我国环保NGO的诉讼能力存在着较大差异，一些大型的环保NGO有自己独立的法务部门，可对法律事务进行专门培训，有自己的法务团队，而小型的环保NGO组织只有少数的专职人员，其余大多数员工都是由实习生和志愿者担任，所以并未对其进行正确诉讼观的培养。尤其是在新的《环境保护法》颁布之后，出现了很多形式上符合诉讼条件的案件，但公益诉讼属于专业性极强的诉讼模式，如果仅凭符合上述条件就冒然提起诉讼，是非常冒失的。很多环保NGO组织都刚刚建立，其诉讼能力及相关的案件处理经验不足，冒然起诉的失败会对其造成非常严重的打击，使其在以后的工作中留有阴影。所以，环保NGO首先要树立正确的诉讼观，“量力而行，行政履职和私益救济优先;科学定位兼顾诉讼的各个环节”。在敢于诉讼的前提下，更加清楚的认识到自己的能力范围，不断在实践中吸取经验，找准自己的定位，不办自己能力之外的事。此外，在实践活动当中，对于突发的
环境污染状况，环保NGO应正确行使自己的监督权利，在工作中做到认真严谨，调查相关受害人收集污染数据，在以后的诉讼中，使其发挥关键作用。同时也要做好公益诉讼的宣传工作，使广大公民及受害者能自行对自己的权益进行维护，敢于向污染说不，让更多的小型环保NGO也能通过更多的途径来维护我们生态环境的保护，在此过程中不断积累宝贵的实践经验，树立正确的诉讼观，在以后的诉讼工作时发挥更关键的作用。
（四）强化环保NGO专业能力建设
为使环保NGO的专业能力更加出众，首先，要加强对环保NGO组织的工作人员进行专业能力的全方位培养，使其诉讼能力得到提升。加强对工作人员业务能力的培训要求，对政府部门在该领域的研究成果进行借鉴，不断完善自己的长效培训能力机制，提高环保所致整体工作人员的工作能力水平。其次，要对内部员工进行科学系统化的培训，主要通过实践的方式进行，带领环保组织的人员到污染源头进行考察，并对受害者进行调查研究，使他们能够更好地掌握环保理念，学习有关污染的专业知识。除此之外，组织还要定期对内部员工进行环保意识的知识普及教育，提高员工的专业素养及环保意识。完善组织内部的责任机制，让每一个员工都明确自己的职责所在，且良好的组织管理可以使更多的專业性人才加入到我们的组织中来。
综上所述，环保NGO在环境公益诉讼中面对着很多问题，怎样使其更好地走出困局，真正起到其积极的作用，还需要我们不断的进行完善与探索，我们不仅要对相应的法律法规进行补充和完善，还要对我们的环保理念进行及时更新，本文对环保NGO在环境公益诉讼司法实践中面临的问题进行了简要分析与对策探讨。我们都相信问题都是暂时的，通过我们与社会的不断努力，环保NGO在环境公益诉讼中一定会发挥着越来越关键的作用。
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