我国立法上终身教育的范围探析
冷荣芝 黄长久 向左霞 朱国庆
关键词 终身教育 立法 调整范围
基金项目：中国成人教育协会“十三五”成人教育科研规划重点课题“终身教育立法研究”（课题批准编号：2017-125Z）。
作者简介：冷荣芝，北京市石景山区业余大学，副教授，研究方向：法学/经济法学;黄长久、向左霞、朱国庆，北京市石景山区业余大学。
中图分类号：G520? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.237
上世纪90年代，国外终身教育的理念传入我国。我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》和《中国教育现代化2035》等教育发展战略规划文件把“构建体系完备的终身教育”“建成服务全民终身学习的现代教育体系”作为我国教育事业发展的重要目标之一，并且就战略目标实现的任务和路径做了安排。推动终身教育的发展以提升国民素质和劳动力水平，进而提升国家参与国际经济竞争的能力，成为我国教育发展的重要内容。
在终身教育理念和相关终身教育政策的推动下，我国的终身教育事业获得了快速发展，各地各层面都开展了丰富的终身教育实践活动。在终身教育活动在社会领域成为一类重要社会活动的今天，如何在法律上确认终身教育制度，为终身教育发展奠定制度基础和活动规范，成为我国当前终身教育发展领域面临的重要课题。一、终身教育的涵义及意义
理论上终身教育的范围是非常清晰和确定的，即，终身教育是指贯穿人的一生所进行的学习活动，这种学习不局限于儿童和青少年，也不只限于在教育机构中进行，是从婴儿开始贯穿人一生的教育①。
终身教育的上述涵义说明，人们在人生不同阶段参与的某些教育活动都只是终身学习过程的一部分。终身教育理念之所以被提出并广泛传播，是因为随着工业化程度的加深和科技时代的来临，社会领域的日新月异，人们只有不断地学习、充实和完善自己才能适应工作、生活过程中的各种变化。站在个人发展的层面，通过各种形式完成终身学习成为现代社会人们的必然和必须的选择。
而站在国家角度分析，目前，全球经济和社会发展都已经进入新阶段，在世界经济和竞争格局都发生重大变化的今天，各国的经济发展已经从先前的资源、资本驱动转换为科技创新驱动，人才竞争成为各国经济和社会发展竞争的核心内容。各国只有拥有更多具有创新意识和创新能力人才和更多高素质劳动力，才能在激烈的国际竞争中获得和占据优势。因此，各国都把积累和培养更多高端人才、培养形成大批适应新时代经济发展需求的高素质劳动力当做教育发展的重要目标。而这一教育目标的实现有赖于各国终身教育的发展，于是，包括我国在内的全球主要国家都将发展终身教育、构建终身教育体系作为国家教育发展的重要内容。二、立法上终身教育的范围选择
要在立法上为终身教育活动进行制度设计并设定行为规范，就需要明确终身教育立法要调整的主要社会活动，即终身教育活动的范围。笔者认为，立法上对终身教育范围的选择应当从以下两个方面考虑：
（一）暂且局部立法，仅为特定范围内的终身教育活动立法
作为教育理念和教育发展的思想支持，终身教育当然是包括人的一生所接受的全部教育，这一点理论上并不存在争议。但是，从“终身教育”概念的产生背景和人们对它的认知和理解来看，终身教育又显然与先前已经存在的包括小学教育、中学教育、普通高等教育在内的传统教育形式不同。
目前，我国教育领域不同阶段教育的分工是比较明确的，不同阶段的教育承担和实现的是不同的教育目标。不同阶段教育面对的教育对象、学习需求等不同，对教育行为的规范化程度要求也不同。我国已经通过《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》等法律在各类教育形式中确立了比较成熟的制度。依据这些法律，我国现有的各阶段、各类型教育在基本原则、教育基本制度、教育机构以及监督管理等方面都有不同的制度设计和安排。因此，要以终身教育立法为不同阶段教育确定统一的法律制度，或者在一部统一的终身教育法中为不同階段的教育设置统一的目标或者行为规范可能是不科学的。
因此，我们认为，我国当前阶段在立法上选择终身教育法要规范的教育活动的范围时，可以将终身教育区分为广义终身教育和狭义终身教育。广义终身教育包括人们一生中的各个阶段所受的各种教育;而狭义终身教育，我们想要依据现有的政策和一些地方法规将其限定为“现代国民教育体系”以外的后续教育。如果要为理论上的涵盖所有教育阶段和教育活动的广义终身教育活动立法，需要推翻或者重构我国现有的教育法律体系，这在客观上是比较难实现的，这会大大延缓终身教育立法的进程。而如果国家目前只选择为狭义终身教育领域立法，是在现有教育法律体系中做补充和调整，立法难度和技术要求会大大降低。
在其他各阶段教育相对成熟、稳定且各自承担不同的教育职责短时间内难以打破的法律现状下，在现实中的各种终身教育活动确实与传统教育活动具有不同特征的实践基础上，仅为社会领域针对成人开展的各类终身教育活动确立法律制度和活动规范，立法上暂且局部立法②，我们认为是科学的，是符合我国终身教育发展现状并且和我国当前的立法水平相适应的选择。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》和《中国教育现代化2035》两个国家层面的教育政策文件中，并行列举终身教育、义务教育、职业教育等领域的发展目标和具体任务，而不是在终身教育体系下位层面讨论义务教育等的发展问题。我国已经产生的五部终身教育的地方性法规③，也把终身教育限定为“除现代国民教育体系外”的教育活动。可见，把终身教育发展的切入点确定在现代国民教育体系外的能够为社会公众终身学习需求服务的其他教育活动上，是我国当前国家政策层面和地方立法层面的选择。
日本、美国、法国、韩国等已经颁布的终身教育相关法律中，也并没有在广义终身教育的范围上构建一个庞大而完整的终身教育体系，而是将终身教育放置在某一个教育领域进行深度推进。如韩国在其《终身教育法》中认为终身教育是指“除学校教育以外，有组织的教育活动”④;法国国民议会1971年7月制定并通过的《终身职业教育法》，被认为是世界终身教育立法的里程碑，“确立了继续教育在国民体系中的作用和地位”⑤。1984 年法国《高等教育基本法》明确了高等院校在终身教育发展中的具体任务，也可以反映出法国将终身教育放置在具体领域推进的策略和选择。
美国终身教育法律算是涵盖范围最广、体系建设最完备的终身教育法，其包含的终身教育理念、教育贯穿时间以及教育形式等都最接近理论上的终身教育，为美国公众从出生到死亡参与的包括校内教育和校外各种教育形式的教育都做了原则规定和制度支持。这与美国现有教育体制的单轨制和高度融合的特点相关。在我国各阶段各类型教育承担不同职能、具有不同特征的教育发展现状下，我们短时间内无法出台一部统合所有教育类型、贯穿所有教育阶段的终身教育法。
（二）选择为专门教育活动立法而非为所有具有教育效果的社会活动立法
终身教育立法是要为终身教育活动设定制度和活动规范。而理论上和现实中能够满足社会公众的终身学习需求并产生“教育”效果的社会活动是非常广泛的，即教育包括以学校为典型代表的正规教育，也包括各种校外培训机构、文化传播媒体等进行的非正规教育，还包括人们在家庭生活、社会交往等社会活动中参与的不正规教育。
从教育法的立法理论以及我国目前其他教育法律制度的基本做法来看，我国目前的终身教育立法应当聚焦确定为：终身教育是传统各阶段教育形式以外的其他能够满足公众终身学习需求的教育活动，是基于专门教育目的开展的有组织的教育活动，区别于那些可以为公众提供学习途径但不具有专门教育目的的普通社会活动，如，现实生活中通过互联网完成的大量新闻、信息和知识传播活动、商业组织对其新产品和服务的宣传推广活动等。越来越多的普通社会活动成为社会公众丰富的和重要的学习途径。我们认为，这些活动因为本质上并不是教育活动，所以不应纳入终身教育立法的调整范围，终身教育立法也无法为所有具有“教育”效果的社会活动确立制度和活动规范。
当然，如果国家将来酝酿出台类似终身学习促进法或终身学习体系建设推进法之類的法律时，在其中就新闻媒体、商业组织、图书馆、博物馆等机构在国家终身学习体系建设、服务公众终身学习需求等方面如何发挥作用等作出制度安排和规定的，另当别论。三、结论
综合上述分析，考虑我国终身教育发展现状和立法水平，我国终身教育立法目前可以将调整对象确定为传统各阶段教育以外的其他教育活动，即学前教育、义务教育、高中阶段教育、职业教育、普通高等教育形式以外的其他或者后续教育形式，主要包括成人高等教育、开放教育、成人继续教育、老年教育和社区教育等。将这些作为当前终身教育立法调整的主要教育形式，有利于激活这些领域现有的教育资源，强化它们在国家终身教育发展中的地位，发挥它们在终身教育中的推动和引领作用。
从教育主体上看，终身教育立法规范的提供终身教育服务的机构既包括学校，也包括学校以外的提供相关教育服务的机构，学校和其他教育机构开展终身教育活动、提供终身教育服务的行为均应当纳入终身教育立法的调整范围。仅规范学校和其他教育机构的终身教育行为一方面符合教育立法为教育主体设定行为规范的内在规律和要求，另一方面也能有效避免为各类非教育机构的社会活动设定行为规范的“大而空”的尴尬局面。
最后，我们希望国家目前将终身教育发展的聚焦点集中在传统各阶段教育以外的成人教育领域，以成人教育领域现有资源条件为基础，结合该领域已经开展的终身教育实践经验，进行终身教育法律制度的设计，为终身教育在该领域的快速发展奠定制度基础和提供发展支持。我们认为，即便目前仅选择以各类成人教育作为终身教育的切入点，这仍然会对我国终身教育的整体发展发挥重要推动作用。
注释：
[瑞典]T·胡森，[德]T·N·波斯尔思韦特.教育大百科全书4（成人教育 职业技术教育编）[M]，西南师范大学出版社、海南出版社，2011：67.
将来待我们国家的终身教育发展成熟并且教育法律制度发展成熟之后，国家要不要站在更高的战略高度就全环节的终身教育实现问题进行制度规划和涉及，会不会产生一部涵盖广义上的终身教育活动的法律出现未可知。但是，我们认为我们的研究和观点只能限于现在，即在当前状态下，我们应当为狭义上的终身教育立法，我们课题研究的也仅仅是为狭义上的终身教育立法。
这五部地方性法规分别是，2005年《福建省终身教育促进条例》、2011年《上海市终身教育促进条例》、2012年《太原市终身教育促进条例》、2014年《河北省终身教育促进条例》以及2015年《宁波市终身教育促进条例》。
陈莺.美、法、日、韩四国终身教育立法比较与对我国的启示[J].南京广播电视大学学报，2018（3）.
