高校保卫部门治安管理行为的法律属性探析
关键词 高校 治安管理 行政受案范围
作者简介：徐放，上海交通大学凯原法学院。
中图分类号：D922.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.144
《国家中长期教育改革和发展纲要（2010-2020）》的实施，进一步推动了高等教育法治化的进程。高校管理过程中与师生、以及校外人员之间产生的纠纷如何借助法律途径得到实质性解决是实现高等教育法治化的一大重要议题。同时，厘清校内安保部门履行维护校园治安秩序的法律性质也为高校保卫部门的日常工作提供更加明晰、合法的工作思路。
依据《行政诉讼法》第十二条具体列出了人民法院应当受理的各种行政案件，其中第一款即为对行政处罚不服的。第十二款又做了“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”的补充。在实践中，1999年“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案” （以下部简称为“田永案”）开创了高校成为行政诉讼中被告的先河，从此之后，高校成为被告已为常态。高校虽然不具有行政机关资格，但是当法律赋予它行使一定的行政管理职权时，高校与管理相对人之间就不是平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系，它们之间因管理行为发生的争议不是民事诉讼，而是行政诉讼。尽管《行政诉讼法》第十二条所指的被告是行政机关，但是为了维护管理相对人的合法权益，监督事业单位、社会团体依法行使国家赋予的行政管理职权，将其列为行政诉讼的被告，有利于化解是社会矛盾，维护社会稳定，因此高校可以成为被诉行政主体 。由此，可以从判例推定出高校行使诸如开除学籍、不授予学位等管理行为的性质是行政行为。那么高校内保卫部门维护校园治安秩序的行为又是什么性质呢？是否适用行政法和行政诉讼的调整范围呢？本文从以下几个典型的案例判决为视角来进行探析。一、高校保卫部门维护校园治安秩序的职责是否具有行政管理属性
何志兰诉清华大学案 中，2016年10月8日，何志兰在清华大学万人大食堂平台散发人大代表换届选举的竞选材料，10月17日，清华大学保卫处对正在进行竞选活动的何志兰出示校规，并声称其宣讲行为违反了校规，随后，清华大学保卫处人员将其抬下万人大食堂平台，塞进轿车，送到中关村派出所。何志兰认为，清华大学保卫处没有执法权，即便其违反治安处罚法，清华大学也只能劝阻，或报警由派出所处理。故起诉至法院，要求确认2016年10月17日在清华大学万人大食堂平台保卫处人员把正在发放人大代表竞选资料的其抬下万人大食堂平台、强行塞进汽车送往中关村派出所的行为违法。一审法院经审查认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起行政诉讼，其起诉应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖，符合法定的起诉条件。清华大学并非国家行政机關，因维护校园秩序将何志兰强制带离校园交与公安机关的行为并非行政行为，何志兰所诉事项不属于行政诉讼受案范围，不符合起诉条件。
何志兰的主要上诉理由是，清华大学虽非国家行政机关，但其属于国家授权的“组织”，其“组织”内部包括“行政职能部门”，这些行政职能违法，理应在行政诉讼的范围内。二审法院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;（二）有明确的被告;（三）有具体的诉讼请求和事实根据;（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。就本案而言，清华大学并非国家行政机关，且其维护校园秩序的行为亦非行政行为，故何志兰对清华大学提起的诉讼不属于行政诉讼受案范围，不符合行政起诉条件。何志兰的上诉理由缺乏法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。
综上，一审、二审法院均认为清华大学并非国家行政机关，且其维护校园秩序的行为亦非行政行为，故何志兰对清华大学提起的诉讼不属于行政诉讼受案范围。“何志兰”案中，法院对高校维护校园治安秩序的行为认定态度不同于“田永案”，从实质主义的判断方法来倒推的话，如果法院认为清华大学保卫处维护校园治安秩序的行为不属于行政诉讼的受案范围，那么由此可以推定出高校维护校园秩序的行为的性质就不是行政行为，那么高校保卫部门行使维护校园秩序的职权也并非行政职权。二、高校保卫部门在履职中确有一定的“行政管理权”
在张曙光案 中，校外人员张曙光在人民大学校园内有拍摄校内女学生特定部位照片的嫌疑，第三人将此情况报告给人大保卫处。学校保卫处接到学生反映的情况后，派巡逻保安到达事发现场对该事件进行处置，并让双方当事人到保卫处值班室解决争议问题，进行调解。随后，张曙光家属以人大保卫处违反了《治安处罚法》第四十条第（三）项、第四十二条第（三）项的规定报警。那么高校保卫部门作为负责维护校园秩序，处理校内纠纷的部门，是否有权让双方当事人到保卫处值班室解决争议问题是本案的争议焦点。法院判决的意见是：人民大学保卫处指派保安员进行处置并要求原告配合前往保卫处值班室协调解决问题，也是其履职行为，并无不当，不存在限制他人人身自由的情形。从“张曙光”案中可以看出，虽然法院判决中并没有明确高校保卫部门在校园治安管理中的职责到底是何种法律性质，但是法院认可高校保卫部门在维护校园治安秩序的职责过程中有权要求当事人在特定时间、到特定地点配合调查、调解纠纷。
而另一个案例——“白晓龙案” 从另一方面印证这个观点。“白晓龙案”中，当事人白晓龙为西安电子科技大学的一名物业人员，因西安电子科技大学接待省领导，安排白晓龙等物业工作人员维持领导视察区域的秩序，行政相对人白晓龙等人在劝说逗留在领导视察区域的李周姜离开无果后，白晓龙指使四名物业工作人员将李周姜抬离领导视察范围至该校家属楼7号楼下，并与另一物业工作人员在7号楼下继续劝说李周姜直至省领导视察结束。后第三人李周姜以物业人员非法限制其人身自由报警。公安部门经过调查事实后认为，白晓龙等物业人员并非国家公务人员或者具有行政职务人员，故当时并非是实施职务行为，且其确有限制他人人身自由的行为，故对白晓龙做出了治安处罚决定。与张曙光案不同的是，本案中执行维护校园秩序任务的物业人员因“非法限制他人人身自由”受到了公安部门的行政处分，并且一审法院认为，原告白晓龙与该校四名物业人员将第三人李周姜抬离该校院士楼至家属院7号楼并以劝说的行为方式，在客观上限制了第三人李周姜在省领导视察时间段内的人身自由，且原告系西安电子科技大学物业人员，其造成第三人李周姜行动受限的行为不应包含在其职责范围内，故认定白晓龙等物业人员的行为属于“限制他人人身自由”。
由此可以看出，在实际操作中，虽然物业单位在某些场合也有维护秩序的职责，但是上述两个案例的判决形成了鮮明的对比，即法院及公安部门均认可物业人员不同于高校保卫部门，并没有要求他人在特定时间到特定地点配合调查、调解纠纷的权限。三、由案例裁判界定高校保卫部门的性质和职能
从上述案例中可以推定出高校保卫部门不仅是校园安全管理过程中最直接的职能部门，还扮演着社会基层安保维护者的重要角色，是治安维护工作的主体参与者之一。
其一，对高校来说，保卫部门作为高校的职能部门，其法律性质是事业单位的内设机构，归属于高校领导，与高校之间是上下级的领导关系。从行政主体的概念范畴来看，高校某些场合又是法律、法规授权的行政主体。高校保卫部门要执行学校的命令，服从学校的指挥和监督，所做的维护校园治安秩序的行为的法律性质并非行政行为。
其二，对公安机关来说，随着改革的深入，公安机关与高校保卫部门的领导关系已经逐渐演变为指导关系。在指导关系中，公安机关及其派出机关作为指导方的行政主体，拥有指导高校保卫部门的“指导权”，但没有干涉安保机构具体工作安排的“命令权”，即公安机关没用强制更改以及撤销校内安保机构行政决策的权利，在指导关系层面，相关派驻机构应该通过给出具体建议、履行劝告职能、施加权利影响等手段督促高等教育机构内部安保部门的日常工作。并且在高校保卫部门实际的日常工作中，其维护校园治安秩序的行为也并不属于公安部门（行政部门）的授权行为，因而其法律性质不属于行政行为。
综上，虽然高校因为其适用了1989年通过的《行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》旧法）第25条第4款前句“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告”的规定。2017年6月27日修正后的新法，在其第2条沿用了这一制度，规定“行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”被认定为“由法律、法规授权的组织”而能成为行政诉讼法的被告。 然而，高校保卫部门是高校的一个职能部门，其法律性质是内设机构并不是国家行政机关，而且也没有独立的法人资格，一般的工作环境里，高校保卫部门并不能够从自身的名义作出行政行为，也不能以自身名义承担行政行为的后果。曾经拥有“刑事侦查权”和“治安管理权”的高校保卫部门现今已随着“政事分离”的大环境而慢慢消逝，到目前而言已消失殆尽。
注释：
《最高人民法院公报》1999（4）.
叶必丰，王诚.行政法与行政诉讼法[M].人民大学出版社，2015年版，第36页.
北京市第一中级人民法院行政裁定书，（2016）京01行终1113号.
北京市第二中级人民法院行政判决书，（2017）京02行终626号.
西安市雁塔区人民法院行政判决书，（2016）陕0113行初7号.
崔卓兰，王景斌.行政法与行政诉讼法[M].吉林人民出版社，2006年版，第94页.
朱芒.高校校规的法律属性研究[J].中国法学，2018（4）.
参考文献：
[1]莫于川.行政职权的行政法解析与建构[J].重庆社会科学，2004（1），第74-81页.
[2]芮雪晴.高校行为行政可诉性的法理依据与审判趋势研究[J].福建行政学院学报，2017（3）.
