浅析新型烟草制品的法律监管问题
郑春桥 官映然
关键词 新型烟草制品 监管 法律适用
作者简介：郑春桥，莆田市烟草专卖局，副局长;官映然，莆田市烟草专卖局，科员。
中图分类号：D922.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.136一、新型烟草制品概述
（一）概念及特征
1.概念：新型烟草制品，指含有烟草或能产生烟雾，能带给人抽吸快感，满足生理需求，但又不属于传统意义上的烟草制品的产品。
2.特征：新型烟草制品具有以下特征：一是不需要燃烧;二是提供尼古丁，能在一定程度上满足消费者生理需求;三是焦油量较少。
（二）分类
常见的新型烟草制品有电子烟、加热不燃烧卷烟及无烟气烟草制品（口含烟、鼻烟、嚼烟），其中电子烟和加热不燃烧卷烟占据市场主流。
加热不燃烧卷烟是利用外部热源加热烟草（不是点燃）以产生烟草风味气体，有理化反应加热、电加热以及燃料加热，均是通过加热烟丝，烤出烟草中的尼古丁和香味物质，达到满足吸烟者需求的目的。
电子烟又称电雾化卷烟，是一种通过电加热手段向呼吸系统传送尼古丁的电子装置，是将源于烟草的尼古丁液体雾化形成气状物，主要由烟杆和烟弹组成，烟弹是一次性消耗品，烟杆可重复使用。其主要原理是“尼古丁替代疗法”。
无烟气烟草制品是指未经燃烧通过口腔或鼻腔吸食消费的烟草制品。二、新型烟草制品监管现状
2014年8月8日习近平总书记在中央财经领导小組第七次会议中强调：要将不燃烧卷烟、电子烟、口含烟、咀嚼烟等新型烟草制品作为烟草产业新兴战略性产品，将发展新型烟草制品当作烟草行业未来发展的重大战略课题。新型烟草制品引起烟草行业青睐。
2015年湖北中烟、云南中烟获得了加热不燃烧卷烟的生产专利。2017年5月8日国家局印发《关于贯彻落实下发国务院有关文件精神进一步加强卷烟打假打私和市场监管工作的通知》，明确要求：要密切关注新型烟草制品产品动态，切实加强市场监管。6月14日专卖司下发《关于落实开展加热不燃烧卷烟监管工作的通知》，明确了监管范围，并下发了目录指引。以此为依据，各级烟草专卖局如火如荼地开始了对新型烟草制品的监管。随着监管力度的加大，新型烟草制品监管中的各类法律适用问题逐步暴露：
1.2018年之后国家局通过一系列内部文件进行规制，但文件效力较低，自身未成体系，作为审判依据使用时证明力难以得到认可。
2.目前，国家局文件仅明确对菲莫IQOS、日烟PLOOM、英美GLO、雷诺REVO等四类产品进行监管，该四种产品之外的加热不燃烧卷烟及电子烟是否纳入监管范围、如何监管缺少界定和依据。
3.当前，烟草质量检测机构仅可检测四种加热不燃烧卷烟，其余产品质量如何确认未予明确。三、新型烟草制品监管中的法律实务
（一）明确使用的监管依据，确定产品的监管范围
依据《关于落实开展加热不燃烧卷烟监管工作的通知》、2018年第十三届全国人大第一次会议上国家局对6801号建议的答复、2018年《国家烟草专卖局办公室关于征求电子烟等新型烟草制品定性等有关意见的复函》、《关于征求电子烟等新型烟草制品定性等有关意见的复函》（国烟办综〔2018〕182号）、2018年国家局给政协十三届全国委员会第二次会议第2991号提案的答复、2019年国家烟草专卖局、国家市场监督管理总局联合下发《关于进一步保护未成年人免售电子烟侵害的通告》等文件，可以总结：
1.纳入监管范围的新型烟草制品包括：加热不燃烧卷烟、电子烟及无烟气烟草制品。
2.对加热不燃烧卷烟的监管仅对市场流通较为频繁的菲莫IQOS、日烟PLOOM、英美GLO、雷诺REVO等四类产品进行监管，其他产品仅做密切关注;
3.电子烟仅监管含有烟丝、烟油、尼古丁成分的烟弹，不包含其烟杆、雾化器、电池等器械装置;目前电子烟在实践中监管方面依据欠缺，电子烟国家标准尚未出台，属性不明。
（二）明确产品质量鉴定机构，得出确定鉴定结论
市场上销售的新型烟草制品，大多来源不明，真假难辨。对纳入监管范畴的新型烟草制品，应加强对其产品质量的监督。根据《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第三十一条规定、《关于办理非法生产、销售烟草专卖品等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第七条规定明确：烟草质量检测站对新型烟草制品的产品质量具有检测资格。
2017年国家局科技司下发国烟检[2017]49号文件，进一步明确，目前接受卷烟鉴别检验委托的新型卷烟产品主要是IQOS、GLO、PlOOM、REVO等四类。但其他类型的新型烟草制品无法获取鉴定结论。鉴定结论的缺失会造成案件性质无法判断，故日常监管中仍应以上述四类产品为监管重点。
（三）明确不同环节的监管措施，确定适用的处理方式
1.举报投诉环节。正确认识、处理举报投诉信息，重视举报投诉信息的价值，不轻易放过小线索。
2.查找货源环节。目前，尚未有中烟企业的新型烟草制品投入国内市场销售，国家局也未批准任何新型烟草制品的进口，市场上销售的新型烟草制品多为走私产品。市场监管时，要做到案件源头不查清不放过。
3.销售环节。一是实体店销售为小部分，应对其加强监管。二是互联网社交平台销售为主要方式，应严厉打击。
（四）明确案件的界限，准确为案件定性。
对新型烟草制品的认定与传统烟草制品认定并无不同。
1.纳入监管范围的新型烟草制品价格的认定，适用《涉案卷烟价格管理规定》（国烟计[2011]73号）的规定计算涉案案值。
2.根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法生产、销售烟草专卖品等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定，达到立案标准的构成刑事犯罪。通常以案值作为行政处罚案件与刑事案件的界限（非法经营罪涉及烟支）。四、对新型烟草制品监管的建议
（一）准确定位
对监管制度的选择，本质上是对各自业已存在的制度环境的反映。对新型烟草制品的监管，笔者认为，首先应明确监管定位，将新型烟草制品纳入烟草专卖品范畴是正确选择。理由如下：
1.以产品成份区分有利于正确分辨产品类别，明确监管部门。成份中含有烟叶、烟丝、烟油等，说明其产品的主要原料为烟草，其与傳统卷烟在实质功能、健康危害等方面的具有相通性，从保护消费者健康的角度，此类产品应纳入专卖监管范畴。
2.由烟草部门监管职责清晰、便捷高效、节省资源。国家烟草局已经陆续出台了专卖管理、许可管理等方面的法律规范，形成了配套成熟的监管体系。归入烟草制品范畴的新型烟草制品，可直接适用现有的法律法规，不需要组建新部门、出台新规定，节省资源，运转起来流畅高效，可以达到无缝衔接。
3.符合烟草行业“两个至上”的行业共同价值观。当前新型烟草制品多由民营企业生产，造成国家烟草税收的大量流失，新型烟草制品中含有烟油、烟碱、尼古丁等，影响人体健康，损害消费者的利益，这与“国家利益至上、消费者利益至上”的行业共同价值观严重背离。
4.符合《烟草控制框架公约》的精神，有利于更好地履约。将含有烟叶、烟油、烟碱的新型烟草制品纳入烟草监管范畴，有助于限制大肆生产，能够保障产品质量，是践行《烟草控制框架公约》的最好体现。
（二）具体措施
应提高监管范围界定的立法层次，将含有烟丝、烟草薄片、烟碱、烟油等成份的烟草制品纳入烟草部门监管范围，实行新型烟草制品生产销售的许可准入制度，由烟草部门对新型烟草制品进行监督检查
1.加快对新型烟草制品的立法步伐，从立法层面加强监管。
（1）以法律修正案的形式重新界定烟草专卖品的含义或增加其种类，将新型烟草制品纳入烟草专卖品范畴。以法律修正案等规范性文件明确界定新型烟草制品的含义、种类成为当务之急。《烟草专卖法》以列举的形式明确了烟草专卖品类别，但对新型烟草制品，国家局以成分界定为主。建议应提高新型烟草制品界定的立法层次，重新界定烟草专卖品，破除种类说，而代之以成分说，对产品成分中含有烟丝类物质、烟油、烟碱、尼古丁等物质的产品均纳入烟草专卖品范畴。
（2）在烟草法律法规界定尚不明确的情况下，以地方性法规的形式从控烟角度将新型烟草制品纳入禁烟范围。禁止在公共场所吸食新型烟草制品、禁止向未成年人销售新型烟草制品等，通过减少吸食途径、消费对象倒逼其销售量下降。
2.进行公司制改革，建立科学的法人治理结构，有效解决专利权问题。
目前亟需解决的是民营企业的生产及专利权问题，如果新型烟草制品被定位为“烟草制品”，烟草企业及烟草行政主管部门需要解决以下问题：
（1）要完善此类产品的行业标准、产品质量标准、安全标准等，对不符合产品标准的新型烟草制品强制退出该领域。
（2）要加快新型烟草制品专利研究，民营企业的专利主要集中在实用新型专利，烟草企业应加大发明专利的研究，发明出新颖高质量的新型烟草制品，将民营企业逐步排除出该领域。
（3）对市场产品认可度较高的民营企业，建立多维度的合作，依据烟草行业标准进行管理，由烟草企业掌控该领域的话语权。
3.强化宣传，形成舆论震慑。宣传的舆论导向作用能使社会各界形成共识：新型烟草制品属于烟草部门监管范畴，为烟草部门开展新型烟草制品的专卖管理、打击新型烟草制品违法产销创造舆论环境，为烟草部门积极实施监管夺得先声。
4.严格限制新型烟草制品的广告宣传。当前，新型烟草制品广告披着“戒烟”“保健”“减害”的外衣迷惑消费者，但其真实功效却无法验证，甚至有可能损害消费者身体健康，将新型烟草制品纳入专卖管理范畴，与传统烟草制品相同对待，依据《广告法》《专卖法》等相关规定严格禁止新型烟草制品进行任何形式的广告宣传，切实保护消费者的人身健康，对违反规定进行宣传的企业，工商部门一经发现，均应依法坚决予以查处。
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