南非土地问题的缘起、演进和前景
杭聪
【内容提要】种族隔离时代土地权利的不平等是构成当今南非贫困和不平等的历史根源。后种族隔离时代的南非政府本着种族和解的精神，运用法律手段形成市场导向的土地改革机制，以“愿买愿卖”的原则重新分配土地，成效显著。南非土地改革的基本内容是土地归还计划、土地重新分配计划和土地所有制改革。由于土地改革步伐缓慢，因此南非政府决定用无偿征收方式取代“愿买愿卖”方式。尽管如此，南非土地改革仍旧存在不少难题，道路并不平坦。展望未来，土地改革是大势所趋，但会在法律框架下以平稳有序的方式开展。
【关键词】土地改革;种族隔离;土地归还计划;土地重新分配计划;土地所有制改革
【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.03.011
在南非，土地问题是代表诸多问题的集合体，从居民私有财产保护到外国投资保护，再到种族关系问题，它像一颗政治“定时炸弹”，直接影响着南非政治体制的稳定。当前，南非各派政治力量正就土地改革问题展开政策辩论。2017年12月，南非执政党非洲人國民大会（简称“非国大”）召开第54届全国代表大会，通过推动“激进经济社会转型”的决议，支持修改宪法，以推进无偿征收土地政策。2018年2月，南非议会同意修改宪法，进而为制定无偿征收土地政策创造法律条件。2018年9月7日，面对国内外各界对无偿征收土地的恐慌，非国大发言人称不是所有的土地都属于无偿征收范围，政府所有的、投机性的、未充分使用的和荒废的土地才属于此列。2018年9月14日，南非总统拉马福萨在对外交使团的讲话中再一次强调，需要平稳有序地实施无偿征收土地措施，以纠正南非种族隔离制度造成的历史性不公正。在此背景下，本文尝试对后种族隔离时代南非土地改革的进程和政策进行分析，并在此基础上展望南非土地改革的前景。
南非土地问题的历史由来
南非土地问题并非自然形成，而是人为强力干预的结果。土地不平等分配，既是殖民主义和种族隔离制度的产物，也是种族资本主义经济结构的支柱。1913年南非国民议会正式通过了《土著土地法》。该法案明确规定：划定黑人保留地的范围，禁止黑人购买、租佃或占有保留地以外的任何欧洲人占有的土地;禁止黑人在欧洲人占有的土地上进行任何独立的经济活动。1936年《土著信托与土地法》将黑人保留地由占南非国土面积的7%扩大到13%，但剥夺黑人原来在开普地区享有的选举权。该法案使黑人在南非全境失去了政治权利。1950年，南非通过《集团住区法》，强制所有种族都生活在按种族分类的区域内，但该法案主要针对印度人和有色人在传统白人区域内的居住权和财产权。根据《集团住区法》，白人之外的各族群都被剥夺了土地权、自由就业权和平等参与城市化权。
以1913年《土著土地法》为代表的三大法案使1652年以来白人强占黑人土地的结果合法化，严格限制了黑人土地所有权的地域范围，巩固了白人非法所得的成果。三大法案从法权上按照肤色划分了南非国土，分为黑白两个部分，成为全面实行种族隔离制度的基础。在1960—1983年间，约有129万人被驱逐出农场，在废除“黑点”（black spots）和黑人家园整合计划中约有61.4万人被重新安置。[1]
南非的种族隔离制度与美国等其他具有种族歧视历史的国家制度的不同之处在于，它从一开始就深入到土地所有权的法律范畴内，韧性很强，不经历政权变更是无法铲除的。[2]即便经历政权变更，三大法案造成的经济、社会影响也不可能在朝夕间去除。
种族隔离制度瓦解前的土地所有权形式和控制方式同劳动力控制的经济和社会机制协同起来，迎合了种族资本主义经济发展的需要。因此，后种族隔离时代的土地改革依赖于南非经济重建的程度和性质。这在一定程度上解释了南非土地改革举步维艰、进展缓慢的原因。
南非土地改革的指导思想：
兼顾“公平与效率”
1994年，南非第一次举行不分种族的大选，非国大上台执政，开启了纠正历史错误的土地改革进程。非国大诞生于反种族隔离的斗争中，曾在1955年《自由宪章》中提出“耕者有其田”的土地改革目标。曼德拉出狱后，为安抚南非白人和外国投资者，实现政权和平转移，非国大决定放弃激进的土地革命路线，实行“两步走”战略。第一步先完成结束种族隔离统治的民族革命。由于种族资本主义向多数人统治妥协的条件是仅允许通过有限的经济重新分配举措，使政治结构能够允许资本积累进程重新启动，[3]因此，非国大政府不得不放弃通过比“愿买愿卖”更激进的土地重新分配政策的可能性，在资本方面选择以保持政治稳定、保障私人财产权和市场体制为基本要求的施政方针。第二步进行产权国有化的社会革命，但没有给出社会革命的具体时间表。后种族隔离时代，南非政府试图通过政治民主化的道路突破种族资本主义经济结构的局限，寻找一条新的经济增长路径。
民主转型后，非国大政府积极主张进行土地改革。1996年宪法成为南非土地改革的法律依据。1996年宪法第25章第5条规定，“政府必须采取合理的立法和其他措施，在其可利用的资源范围内创造条件以使公民在公平的基础上获得土地”;第6条规定，“个人或村社所使用的土地，作为过去种族歧视法律或实践所造成的结果在法律上是不安全的，需要由议会法案确认土地所有制要么是合法安全的，要么需给予相应的赔偿”;第7条规定，“个人或社区自1913年6月19日后被剥夺的财产，作为过去种族歧视法律或实践的结果，由议会法案确认，要么归还被剥夺的财产，要么给予公平的赔偿”。在政府强调以公平为原则进行土地再分配的同时，1996年宪法第25章第1条也明确规定：“除非依据普遍适用的法律，没有人可以被剥夺财产，也没有法律允许任意剥夺财产。”根据这一条款，南非形成了以市场为导向的土地改革路径。
土地改革需要兼顾多重目标，除了1996年宪法第25章规定的总原则外，1997年颁布的《南非土地政策白皮书》对土地改革问题作出了更为具体的规划。白皮书的论述基于四个主要因素：第一，维护国家粮食安全，促进（农业）可持续发展和提高经济效率;第二，将土地改革与民族和解、恢复公正和赔偿相联系;第三，改变不公正和违反人权的社会环境;第四，视土地改革为实现公正的经济增长、农业转型和乡村发展的工具。
纵观后种族隔离时代的南非土地改革，非国大政府旨在“保持白人农场主作为商品农业生产的核心，创造并扩大黑人商业农场主阶级”，并在市场驱动的框架内实现上述目标。为了实现这些目标，乡村地区的政治和社会稳定被放在高度优先的地位上。非国大政府担忧，激进的土地改革政策会导致不稳定，可能扰乱农业生产并对食品价格产生负面影响，进而影响城市稳定。由此不难理解，拉马福萨为何反复强调土地改革要在维护经济稳定的前提下进行。
南非土地改革计划的“三根支柱”
在兼顾“公平与效率”思想的指导下，南非土地改革计划主要基于“三根支柱”：土地归还计划、土地重新分配计划和土地所有制改革。土地归还计划是指对因种族隔离法律而失去土地的人，归还其土地或者给予经济补偿;土地重新分配计划主要指将白人所有的土地重新分配给无地和少地的黑人;土地所有制改革旨在保障居住在“传统村社”土地上黑人所有的土地权益。
一、土地归还计划
土地归还计划的依据是1994年通过的《土地归还权利法案》（The Restitution of Land Rights Act）。該法案旨在让那些自1913年以来因歧视性法律而被征收土地的人拿回土地或获得经济补偿。1995—1996年，根据《土地归还权利法案》，非国大政府建立了“土地权利赔偿委员会”和“土地申诉法庭”。前者的职责是调查土地赔偿的诉求并准备相应的解决方案，后者则负责裁定土地申诉，作出归还土地或给予其他形式赔偿的决定。截至2013年1月底，共有77979件申诉被处理，占所有申诉的97%。尽管如此，土地归还计划仅使2%的土地实现了转移，这对高度不平等的土地所有权结构没有产生多大的触动。[4]这是因为土地归还计划的大多数解决方案是给予经济赔偿，而不是真正归还土地。
二、土地重新分配计划
1994年南非实现民主转型后，非国大政府宣称要在5年内重新分配30%的白人农场土地。土地重新分配计划实施初期的目标群体是：无地人口、佃农、农场工人、妇女、乡村穷人和小农场主。许多贫困家庭可以通过信贷购买土地，之后继续从事商品农业生产。然而，向无地人口和边缘群体重新分配土地并没有有效提高其收入和生活品质。这是因为获得土地的黑人普遍缺乏后续投资，而政府也未能充分供给农业发展所需要的灌溉工具、基础设施、电力资源等。在此背景下，南非总统姆贝基执政后，转变了推行土地重新分配计划的思路，将主要受益目标群体转向财务状况较好的黑人商业农场主，并出台新的信贷计划予以支持，姆贝基时期土地重新分配计划的理念在于创造一个新兴的黑人商业农场主阶层。为进一步加快土地重新分配计划，2014年南非农村发展及土地改革部提出方案，要求商业农场的土地所有者必须拿出一半土地分配给农场工人，由政府支付土地购买费用，但资金并不交给白人地主，而是成立投资发展基金，用来对相应土地进行投资，对分得土地的黑人进行培训等。虽然围绕土地重新分配，非国大政府出台了一系列举措，但目前南非依然有约80%的商业农场土地由白人占有，总体上看政策成效并不大。这是由于“愿买愿卖”原则大大限制了土地重新分配的速度。
三、土地所有制改革
土地所有制改革主要指向前班图斯坦地区的土地。前班图斯坦地区人口相对稳定，占南非总人口的三分之一，土地所有制改革尤为迫切。但由于1996年宪法并未给出更多的改革细节，土地所有制改革仍旧是一个具有高度争议性的问题。甚至可以说，土地所有制改革是土地改革中最难处理的部分。1997年《南非土地改革白皮书》宣称：要进行土地所有制改革，便必须承认事实上的既有权利，既有权利包括合法权利，也包括那些没有被正式承认合法的既有利益。这在一定程度上揭示出土地所有制改革在法律维度和实际维度上难以对应调和的一大症结。
土地所有制改革的目标在于理清村社、家庭和个人的土地权利，并保证那些已经居住在土地上数十年但无所有权者的权利。前班图斯坦地区产权复杂，既有广大的个体农户，又有村社控制的土地，还有部落酋长管辖的土地。土地所有制改革要完成的土地个人确权同传统习惯相抵触，传统权威在土地管理中所发挥的作用也引起社会争议。如何既发挥传统权威的主动性，又能与土地个人确权相协调，仍是一个十分棘手的难题。
南非土地改革的必然性
土地改革是南非种族资本主义经济结构转型的分支过程，具有政治、经济上的必然性。
其一，土地在南非的政治意义使得土地改革刻不容缓。在南非，土地不仅被视为政治公平的象征，更是一把政治利器，可以唤起黑人的群体认同感。土地问题在南非远远超出了土地本身的价值，影响着南非社会的稳定。作为民族认同的标识物，土地已经上升为一种精神诉求，成为种族隔离制度压迫性的历史象征。如何解决土地问题，黑人和白人提出了不同看法。黑人强调历史造就了今日的土地问题，将土地问题视作殖民主义和种族隔离制度的象征，强烈主张土地重新分配。白人反对激进的土地重新分配方案，尤其是无偿征收土地政策，即使他们不会直接受到政策伤害。南非土地改革所要面对的已不仅仅是经济补偿的多寡，还包括黑人与白人公正感的较量。土地问题已然成为撕裂南非的严重政治问题。
其二，近年来非国大在政治选举中地位受到动摇，也使其需要加速土地改革以赢得政治支持。自1994年种族隔离制度结束以来，非国大连续赢得全国大选，这有赖于黑人群体的支持。然而，近年来由于经济不振、政府丑闻频发，非国大在2016年地方选举中遭遇挫折。非国大急需推出能够凝聚人心的政策口号。无偿征收土地成为一项吸引黑人选民的政策，可以为即将到来的2019年全国大选铺路。此外，加快土地改革还有利于非国大团结第三大党经济自由斗士，后者主张更激进的土地国有化政策。
其三，无偿征收土地具有一定的舆论基础。早已有学者指出，南非宪法对私有财产权的保护几乎使重新分配土地成为不可能的事情。[5]由于政府没有充足的资金以市场价格购买土地，一直有人要求废除有偿征收土地的宪法条款，使政府能够无偿征收白人土地并进行再分配。在他们看来，既然买卖双方不能达成一致，政府必须有权利没收私有财产，并将被没收的财产用于公共目标和服务于公共利益的私人目标。
其四，从经济角度看，土地改革同样势在必行。种族隔离时代土地權利的不平等是如今南非贫困和不平等的历史根源。在后种族隔离时代，非国大政府的土地改革通过采取三大类措施，试图纠正历史上的不公正问题，在取得成绩的同时也遇到了困难，困难的关键在于历史遗留的种族资本主义经济结构的整体改革举步维艰。非国大政府无偿征收土地的政策正是对改变历史遗留的种族资本主义经济结构的重要尝试。
其五，当前的经济形势要求激烈的经济政策变革。当前南非经济增长缓慢，迫切需要依托土地改革提升黑人经济能力，借此扩大国内市场，消除黑人白人之间的贫富两极分化，实现自民主转型以来的经济改革总目标。在此背景下，土地改革的受益人应是具备生产力的中、小土地持有者。在拉马福萨看来，土地征收政策不会损害南非的经济和农业发展，而且“我们将以负责任的方式处理此事，这是一种不会损害经济的方式，也不会影响农业的产量”。[6]可以说，土地改革已成为拉马福萨手中同吸引外资并列的两大经济政策牌。南非土地改革兼具历史的必然性和现时的迫切性。
南非土地改革的局限性
南非土地改革虽有其必然性，但也面临着不容忽视的困难。
其一，无偿征收土地并非解决一切问题的“万能药”。一方面，无偿征收土地并不能解决所有的土改难题。白人占据的土地成分比较复杂，其中包括都市中心、国家公园、军事基地等公共用地，还有小部分教会拥有的土地等。这些土地即便查清原来的权属，也很难重新归还和分配。另一方面，简单地无偿征收农业用地并不能一劳永逸地解决南非土地问题。没有白人农场主的财力支持，腾出的土地很难建设基础设施，更没有开发农业的技术和设备，可能导致优质的农地被荒废。除此之外，相较经历过种族隔离制度的老一代黑人而言，青年人群虽然支持土地改革，但没有将拥有土地所有权视为终生梦想，也不可能将耕种作为实现更好生活的最佳路径。黑人青年群体更希望政府进一步投资建设这些土地，使其变为房屋、商场、商业区，进而创造就业机会。如果无法做到这一点，土地所有权的意义就不大。因此，对于南非农业发展来说，依托土地改革提升黑人经济能力属于一条新路径，但南非仍旧需要依赖白人主导的大规模商品化农业提供粮食安全保障。此外，土地重新分配过程不仅遇到很大的资金困难，而且获得土地的中小农户也面临后续配套资金不足的窘境。提升黑人经济能力和保障粮食安全之间的矛盾将会持续影响南非的土地改革进程。
其二，不同种族对私有财产权的态度与土地问题的解决紧密相关。黑人一般认为：在土地问题上共同体的集体权利应该胜过私有权利。相比其他种族，黑人总是不情愿承认私有财产权。白人一般强调保护私有财产权，但他们并不必然是顽固的私有财产权的捍卫者。[7] “愿买愿卖”原则曾暂时缓和了不同种族在土地问题上关于私有财产权的冲突，却越来越难以在政治上取信于广大黑人。有关原则的莫衷一是使得土地改革不得不面对黑人白人之间的冲突，很可能会激化社会矛盾。
其三，资金短缺和组织领导不力仍将是长期影响土地改革进程的重要因素。由于失业、城市住房、健康和教育等议题也是吸引选民注意力的重要方面，因此自1994年以来土地改革的预算支出份额一直较少，这也反映出土地改革在非国大政府计划中实际上处于次要地位，而且这种趋势短时期内并不会骤然中断。
其四，南非土地改革需要经历复杂的法律程序，这是其法律制度的优长，也是其制度的短板。民主转型20多年来，非国大政府坚持实行市场经济，重视法制建设，并在此基础上实行种族和解政策。因而，南非不会如许多人担忧的那样走上津巴布韦式的土地改革之路。同时，很难想象无偿征收土地政策会快速地改变土地改革20多年来一贯的发展路径。南非土地改革的道路仍将漫长。
结 ??语
展望未来，南非土地改革既不会侵蚀财产权，也不会只顾及一小部分土地所有者的权利，而是要确保所有南非人的权利，并在此基础上促进农业生产和维护粮食安全。强大且健全的市民社会、独立的司法系统、立法系统以及相对完备的经济体系，是南非土地改革平稳有序进行的有力保障。因此，南非土地改革不可能演变为土地掠夺，也不可能形成对私有财产所有权的攻击，而是让更多的土地投入生产，通过土地重新分配为人民提供更多的资产和可持续发展的机会，从而为南非突破种族资本主义经济结构创造条件。南非土地改革将会在法律框架内，以平稳有序、有利于经济发展的方式进行，改革后的农业将更好地体现公平和效率的结合。
（作者系中国社会科学院世界历史研究所副研究员）
（责任编辑：魏丹丹）
[1] Forced Removals in South Africa， Cape Town： Surplus People Project， 1983， p.12.
[2] 孙红旗：《南非白人政权的“分别发展”图谋和“黑人家园”的设立》，载《史学集刊》，2008年第6期，第64页。
[3] E.Wood， Forging Democracy from Below： Insurgent Transitions in South Africa and El Salvador， Cambridge： Cambridge University Press， 2000， p.201.
[4] Arrigo Pallotti and Ulf Engel， eds.， South Africa after Apartheid： Policies and Challenges of the Democratic Transition， Boston： Brill， 2016， p.108.
[5] Lungisile Ntsebeza and Ruth Hall， eds.， The Land Question in South Africa： The Challenge of Transformation and Redistribution， Cape Town： HSRC Press， 2007， p. 11.
[6] ?《南非新总统：白人的土地将被无偿征收》，https：//new.qq.com/omn/20180224/20180224A19QH8.html。
[7] James L. Gibson， “Land Redistribution/Restitution in South Africa： A Model of Multiple Values， as the Past Meets the Present”， British Journal of Political Science， Vol. 40， No. 1， 2010， p. 155.
