丘陵山区高标准农田建设现状、问题及对策分析

    聂林涛 延根祥 杜国瑞

    摘 要：分析平定县地理地貌气候人口资源概况、农田耕地质量及基础设施现状，在实地调查平定县“十二五”以来实施的新增粮食生产能力建设项目、高标准农田建设项目、高标准基本农田整理项目的基础上，总结高标准农田建设项目阶段性成果，提出改进建议，以期改善丘陵山区农田基础设施差、耕地质量水平低等问题。

    关键词：丘陵山区;高标准农田建设;现状;对策

    文章编号：1004-7026（2020）14-0094-03? ? ? ? ?中国图书分类号：S28? ? ? ? 文献标志码：A

    1? 概况

    平定县位于山西省中东部，太行山中段西麓，阳泉市东南部。境内群山环绕，沟壑纵横，中部丘陵起伏，95%为石质、土石山区。全县属暖温带大陆性季风气候，春季干旱多风，夏季炎热，冬季寒冷少雪，雨水集中在6—9月份，年均降水量508.6 mm。2019年全县户籍总人口为31.9万人，其中城镇人口9.23万人，农村人口22.69万人。全县土地总面积为139 093.75 hm2，2019年农用地面积83 529.34 hm2，占全县土地总面积的60.05%。

    2? 农田耕地质量及基础设施现状

    2.1? 耕地质量总体水平较差

    平定县耕地主要分布在以太行山脉为主体的中低山、丘陵、梁、沟谷等地貌单元上，地面坡度在5°～25°之间。全县耕地以旱地为主，旱地约占总耕地面积的98.6%;耕地类型以梯田为主，梯田占总耕地面积的90%以上。根据平定县地力评价（2012年），全县耕地分为一、二、三、四、五级，其中一级地占全县总耕地面积的16.42%，相当于国家四、五级耕地;二级地占全县总耕地面积的31.25%，相当于国家五、六级耕地;三级地占全县总耕地面积的31.38%，相当于国家六、七级耕地;四级地占全县总耕地面积的15.17%，相当于国家七、八级耕地;五级地占全县总耕地面积的5.78%，相当于国家八级耕地。

    受地理、地貌、气候等因素制约，平定县地力等级较低，耕地地面坡度不均匀，田块面积较小，存在部分农田失修、河滩地土层薄、土壤养分贫乏、土壤板结、保水保肥性能差、土地产出率低等问题。因此，集中力量开展高标准农田建设，削弱土地产出障碍因素，提高丘陵山区耕地质量总体水平非常必要。

    2.2? 农田基础设施整体水平较低

    平定县农田基础设施薄弱，基本上是20世纪70年代修建的基础设施。长期以来，经受大自然尤其是洪涝灾害等多重不利因素的影响，造成一些地埂、田间道路等重要基础设施塌毁。自土地实行家庭承包制以来，农田基础设施主要靠承包者（农户）自行修护，但农户往往受到投资、取石、取土、专业、修缮技术等制约，力所不及。年长日久，有很大部分离村较远、交通不便的偏僻地块的耕地质量发生了变化，上等地变成了中、低等地，低等地变成了撂荒地甚至变成不能耕种的废地，特别是山区边远村庄尤为突出。

    3? 项目建设整体实施情况

    3.1? 项目建设规模

    平定县2018年耕地面积为28 448.63 hm2，划定为粮食生产功能区面积9 352.81 hm2。根据平定县“十二五”以来高标准农田建设项目清理检查统计，2011—2018年间，全县共计批复立项高标准农田建设项目7个，项目总规模为4 248.73 hm2。截至2019年底，4个已建竣工项目共计完成建设任务2 138 hm2，完成建设任务占项目建设总规模的50.32%，占2018年耕地总面积的7.52%、占粮食生产功能区面积的22.86%。

    3.2? 竣工项目建设成果及成效

    到2019年底，平定县“十二五”以来高标准农田建设中的4个竣工项目涉及6个乡镇45个村，共计整修田间生产路57 026.5 m，修建蓄水池65座，整修石坎14 686 m、石埂28 135.77 m、土埂8 692.21 m，完成里切外垫农田23.9 hm2、底土平整18.74 hm2，建设农桥1座、过路涵1处，修筑排水（排涝）沟2处1 146 m、排洪沟（含护坡）1 549 m、防洪河堤230 m，规模实施玉米秸秆粉碎还田314.94 hm2，使用精制有机肥面积84 hm2、土壤改良剂面积71.17 hm2。

    目前，竣工项目区的高标准农田建設成果初显成效。一是田间主干路路基坚固，通行顺畅。二是项目区排水（排涝）功能有所改善。三是项目区农田保水、保肥、保土能力有所提高，大雨冲路、冲田、雨水外流等现象得到缓解。与之前相比，通过高标准农田建设的项目村，不仅改善了项目区农业生产、农民生活条件，增加了农民收入，也提高了当地农业科技水平，改善了农村生态环境。

    4? 高标准农田建设中存在的问题

    4.1? 项目建设缺乏整体规划设计

    高标准农田建设目标主要涉及田、土、水、路、林、电、技、管8个方面，规划建设包括整治田块、改良土壤、建设灌排设施、整修田间道路、完善农田防护与生态环境保持体系、配套农田输配电、农业科技服务、后续管护等内容。2011—2018年，由于农田建设缺乏统一管理和规划体系，相关实施部门只能“摸着石头过河”，为了提高大多数乡村的农田建设积极性，在投资上考虑因素较多，形成了乡村农田建设面广点多、资金（内容）少、设计（验收）标准参差不齐等状况。项目工程建设内容顾此失彼，修建田间生产路的没有整理土地，整理土地的没有硬化生产路，有的以修石埂、护坡、小型田块平整、增施有机肥提升耕地质量为主，有的以硬化田间生产主干道、修建蓄水窖为主，涉及梯田修复、增厚土层、农田防护等建设内容的较少，不能从根本上提升农田保土蓄水、提质增效等功能[1]。

    4.2? 项目投资偏低，建设功效欠佳

    2011—2018年，平定县涉及高标准农田建设项目7个。截至2019年底，4个竣工项目共计完成投资2 004.24万元，平均投资0.937万元/hm2，与国家2019年高标准农田建设投资标准2.25万元/hm2相比，单位面积投资偏低。具体而言，4个竣工项目平均投资分别为0.705万元/hm2、1.89万元/hm2、2.01万元/hm2、0.27万元/hm2。其中，平均投资0.27万元/hm2的项目涉及4乡镇23村，项目投资完成之后，受规划因素影响，有1个村未实施工程建设、15个村只建有1个150 m3的蓄水窖而没有其他配套设施，导致所建工程未能有效发挥作用，农民不满意。能否实现国家高标准农田建设目标，最终发挥作用见到成效，是国家的期望和农民关注的焦点[2]。

    4.3? 管护制度形同虚设

    多年来，我国农田项目建设工作重心一直放在工程建设上，建成的工程防护资金无保障，管护责任不明晰，日常管护缺失、形同虚设，致使整理好的农田设施使用寿命缩短，项目成果稳定性及可持续性得不到体现。

    5? 对策建议

    5.1? 政府主导整体规划，多元参与，共建共赢

    5.1.1? 政府重视，多元协作，确保总体规划设计

    高标准农田建设是一项与现代农业发展及新农村建设相适应的长期、稳定、渐进性的系统工程，其总体规划设计关乎农田项目建设的整体效果，直接关系到项目能否顺利推进，关系到项目的可行性、实用性以及建成后效益的长久性。地方政府必须高度重视，建立健全多元参与农田建设管理机制，认真协调部门，落实衔接，做好总体规划。一方面，查漏补缺，提升已建项目整体建设的功效性及实用性。组织相关业务单位人员详细勘踏查实摸清“十二五”以来项目建设状况，特别是基础设施建设不彻底、配套设施不完善、列入已建项目却未全面规划设计的项目村，应当因村、因地制订对应补缺建设规划，完善补齐项目设施“最后一公里”建设。另一方面，组织实施新建项目。必须严格按照高标准农田建设目标和内容要求，在充分征求各方建议后统筹规划，尤其要征求村民意见。对合理的建议应当考虑在总体规划设计中，并将规划设计后的方案在项目建设村公示，让村民清楚建设什么、投资多少、由谁投资。总之，总体规划设计完成后必须加大监督力度，建立健全各个环节的管理制度，确保投资质量和效益，保障总体规划的执行力度[3]。

    5.1.2? 建立多元参与的共建共赢机制

    一是农田大型基础公共配套设施建设均由各级财政投资，如通往田间的主干路、田间生产路、大型石埂、土埂、梯田护坡、连片规模平整、土层增厚，蓄水、节水灌排等设施。

    二是农田小型工程设施建设投资，如当年塌毁的地埂修复、土壤改良、土地翻耕、平整、农艺农技等工程措施及后续管护，可通过政府建立补贴、奖惩机制，鼓励和支持农村集体经济组织、家庭农场、合作社、生产服务组织等新型农业主体参与承担。

    三是着力夯实项目建设的整体功效、实用性和上图入库的准确性，使高标准农田建设在地方政府统筹指导下实现建设适度规模化、管护常态化，形成政府负总责、業务部门分工合作、多元主体共同参与的共建共管共赢机制。

    5.1.3? 健全县乡村三级组织管理管护体系，建立长效共管机制

    一是加强建立长期监管体系，明确县乡村三级农田建设监管单位及监管人员，明晰监管责任。

    二是健全后续管护体系，明确管护主体、管护责任，落实管护资金。特别是大型基础设施建设维护项目，如道路、石埂、护坡、水利等主要设施的修护资金，需由日常监管责任人书面逐级申报。项目主管部门审核并及时拔付资金维护，对工作实施情况和资金使用情况进行跟踪考核。

    三是建立健全农田长效管护机制，应用数字化量化、电子档案管理，随时追踪农田建设管理情况。特别是农田利用及耕地质量等级变化情况，应由高标准农田建设主管部门负责牵头，由乡镇在每年冬季定期组织村级管护人员进行专业培训，提高业务能力，实地交流经验，及时发现、解决问题，使建设项目长期发挥效益。所需经费列入地方财政预算予以保障，防止出现“重建轻管、只建不管”等问题。

    5.2? 分类确定投入资金，合理调整验收标准

    土地资源条件有好有坏，相对于平原区，丘陵山区农田建设改造难度大，基础设施工程建设成本高。实行分类确定投入资金标准及定额，针对不同区域地形地貌及不同类型农田基础设施的差异性，采取不同质量等级建设标准的投入。因此，组织行业专家和农民代表参与科学论证，进行可行性研究分析并提出相关建议，对确定丘陵山区高标准农田建设规划投资标准可起到事半功倍的效果。

    一是在确定丘陵山区农田建设投资标准时，对项目村地理环境、建设内容及工程难易程度进行统筹规划，优先实施与现代农业发展密切相关、急需完善的工程建设，以较少的财力、人力和物力完成高标准农田建设所需投资的目标[4]。

    二是制订丘陵山区高标准农田建设项目验收方案，既要突出丘陵山区工程重点，还要依照国家高标准农田建设质量等级制定验收标准。高标准农田建设项目验收人员由行业专家和农民代表组成。验收内容应包含工程建设、资金使用及效益评价等。验收工程是否按照因地制宜规划实施、质量是否达标，资金投入是否真真切切专款专用、把钱花在刀刃上，总体工程建设的效益评价是否优良[5-6]。

    三是加强组织领导，督促检查完善高标准农田建设管理制度和管理手段，强化工程质量和资金的绩效考核，保证项目建设顺利进行[7]。

    5.3? 加强农田防护与生态环境工程，助力美丽乡村建设

    多措并举，真抓实干，加强农田防护与生态环境工程建设，与美丽乡村居民点景观建设相融合，全面提升农村生态环境建设水平、基础设施建设水平，创建良好的农村人居环境。根据丘陵山区地形、地貌、气候特点，结合美丽乡村建设和现代农业发展方向，因地制宜采用集成高效施肥、绿色防控、旱作节水等技术，推进工程建设、生物措施、高新技术大融合。不断提高受防护农田面积比例，夯实农业基础设施建设，增强农业综合生产能力，助力美丽乡村建设。激发农民种地的积极性，让农民由“不想种地”转变为“不愿意离开土地”，使土地成为农民发家致富的园地。把高标准农田建设成果展现在新农村的版面上、国家高标准农田建设的版图上，为我国农业生产基础稳固、可持续发展奠定坚实的根基，为保障国家粮食安全作出贡献。

    参考文献：

    [1]平定县人民政府门户网站.走进平定[EB/OL].[2020-04-10].http：//www.pd.gov.cn/23238/.

    [2]杨少春.平定县耕地地力评价与利用[M].北京：中国农业出版社，2014.

    [3]山西省人民政府办公厅.山西省高标准农田建设总体规划（2014—2020年）[EB/OL].[2015-03-20].http：//www.shanxi.gov.cn/sxszfxxgk/sxsrmzfzcbm/sxszfbgt/flfg_7203/bgtgfxwj_7206/201503/t20150320_161426.shtml.

    [4]郑晓丹，陈志华.收获金色的希望——记平定县顺意农机专业合作社[J].农业技术与装备，2013（13）：52-53.

    [5]刘群昌，白美健，江培福，等.高标准农田水利工程建设探讨[J].水利与建筑工程学报，2013（1）：22-25.

    [6]黄彬.高标准农田水利工程建设探讨[J].中国水运，2017（2）：72-73.

    [7]赵冬玲，何珊珊，林尚纬，等.基于TOPSIS和热点分析的高标准农田建设优先区选择[J].农业机械学报，2017（7）：153-158.

    （编辑：季? 鑫）