论党内程序性规范的 历史嬗变及发展面向
陈若琪
[摘? ? 要] 党的十八大以来，党内法规制度得到了前所未有的发展，但囿于我国长期以来重实体而轻程序的法制传统影响，党内程序性规范的功能与作用还未能受到应有的重视。历史地看，党内程序性规范历经了萌芽期、探索期及发展期，具有法治化、规范化、体系化的发展趋势。根据党内法规制度体系建设的总要求，党内程序性规范的发展应当以“程序严密”为目标，以“便利管用”为原则，以“规范权力运行”为内在机理，架构起与实体性规范体系配套的程序性规范体系，从而提高党内法规制度体系的科学性、系统性、有效性。
[关键词] 党内法规;党内法规制度;党内程序性规范;程序严密;规范权力运行
[中图分类号] D26? [文献标识码] A? [文章编号] 1002-8129（2021）04-0049-12
一、引言
党的十八大以来，党内法规制度建设受到了前所未有的重视。为了进一步规范权力的运行，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》（以下简称《“一五”规划》）提出，“到建党100周年时，全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”总目标，为我们党提升管党治党能力提供了坚强制度保障，“程序严密”明确成为党内法规制度体系建设的总目标之一。法治是依规治党之制度性表现[1]，结合党内法规制度建设的目标要求，依托党内法规的“法”规范属性，党内法规可参照国家法律，根据规定内容的不同、价值取向的差异、功能价值的互补，区分为党内实体性规范和党内程序性规范。党内程序性规范的设置虽然很早就已出现，但与法学领域内“程序法”与“实体法”的明确区分不同，党内法规的内容相较于国家法律而言更紧、更严[2]，实践操作强调有效、简洁，故而大多程序性规范都同实体性规范共存于同一党内法规文本之中，独立且完整的党内程序性法规较少。为避免概念混淆，有必要对党内程序性规范和党内程序性法规进行区分：党内程序性规范是指规定以保障权利和职权得以实现或行使，义务和责任得以履行，以追求程序正义为主要内容的党内法规条款;党内程序性法规是指为了保障程序正义而出台的、主要由党内程序性条款组成的党内法规文件。前者是党内法规的组成要素，后者是党内法规的一种类型。
从整体上看，受我国长期以来重实体而轻程序的法制传统影响，目前党内法规制度体系中实体性规范的出台力度远高于程序性规范[3]，党内程序性规范的设置总体来看比较笼统，其功能与作用未能受到应有的重视，制度设计重实体而轻程序[4]，这在一定程度上限制了党内法规制度体系内部实体性、程序性与保障性法规的配套水平，制约了党内法规在实际执行过程中效力的有效发挥。从关系上看，党内程序性规范与党内实体性规范相互促进、缺一不可、内在统一，党内实体性规范是党内程序性规范发挥作用的前提，党内实体性规范的执行也离不开党内程序性规范的保障。目前党内实体性法规缺乏与之发展程度相匹配的程序性法规，这已成为党内法规体系建设中的薄弱环节。
党的十八届四中全会对增强党内法规制度的系统性和有效性提出了新要求，党内法规体系建设自此受到学界的广泛关注。对于党内程序性规范的讨论也逐渐展开，目前学界对党内程序的研究呈现出两大特点：一是问题意识已经出现，部分学者立足于党内法规体系建设的视角，提出需要加强党内程序性规范建设的意见[5];二是缺乏專门性研究，除有个别学者对党内法规的制定程序进行专门研究外，对党内程序性规范进行专门性研究的成果鲜有出现，尚属于党内法规研究中较少有学者关注的领域。笔者试图抛砖引玉，通过对党内程序性规范进行历史脉络梳理、发展特征总结以及未来面向探讨，从而引起更多学者对党内程序性规范的关注和讨论。
二、党内程序性规范的历史嬗变
党内法规建设的历史最早可追溯到1921年中共一大《中国共产党第一个纲领》的制定，与党内法规建设历史相适应，党内程序性规范在建党之初也得到了初步发展。从1921年到1978年之间，党内程序性规范同党内法规建设的发展进程趋于一致，呈现出较大的随意性与不稳定性，制度建设缺乏规划与统筹，更多依赖决策层的政治推动与意志贯彻[6]。随着“文革”的结束，回归法治与弱化人治成为当时全社会的基本共识，在党内治理领域，党内程序性规范的程序性保障和规范性约束功能日益受到重视，开启了发展的新阶段。党的十八大以来，党内法规工作迈入了有统筹、重导向、成体系的“发展快车道”，有学者提出要直面党内法规制度建设中程序性、配套性党内法规缺乏的薄弱环节[7]，以完善党内法规体系建设。自此，党内程序性规范迎来了更高的建设要求和全新的发展时期。
历史地看，党内程序性规范的设置历经了从无到有、从抽象到具体、从条款设置到独立法规、从被动设置到主动配套的发展之路，每一次转变都推动了党内程序性规范向更深、更广的方向发展，体现出党内法规制度制定工作的针对性、操作性、指导性得到增强，立规者的程序价值意识不断觉醒，党内法规向体系化、规范化更加靠近。
（一）1921-1978：以需求为导向的探索期
“党内法规”是一个实践探索在前、理论总结在后的概念，其在建党之初的发展动力多为实践层面的现实需要和决策层级的意志贯彻，欠缺理论层面的制度指引和顶层设计，出于实体性规范需要程序性规范保障落实的原因，这个时期在一定范围内出现了党内程序性规范的萌芽。此阶段党内程序性规范的发展特点为三方面。
1. 调整对象较为单一。在中国共产党成立初期，党内法规的内涵和外延还未得到清晰的界定，体系化的制度框架也尚未完全形成，党内法规制度体系的发展总体上还不太成熟，实体性规范也处于起步的探索阶段。出于当时党的组织建设的迫切需要及党的先进性和纯洁性的内在要求，一批规定入党条件的纲领性文件以及党的纪律方面的实体性规范相继出台，为了对入党程序进行规范、对党的纪律如何执行进行落实，与之相配套的程序性规范雏形初现。比如在入党程序方面，二大党章明确规定“党员入党时，须有党员一人介绍于地方执行委员会”[8]，而第一次修正章程将入党介绍人改为二人，并要求具有半年以上的党龄。1925年后，国民革命的蓬勃发展对党的组织建设提出了新的要求，党中央以“通告”的形式，将入党介绍人的人数缩减为一人，“且不限于入党半年以上者”[9]。由此，党员入党的程序性条款逐渐完善起来。在党的纪律执行方面，伴随着1952年《关于处理贪污、浪费及克服官僚主义错误的若干规定》[10]等一系列反腐倡廉党内法规的出台，1954年1月中共中央出台了《关于处分党的组织及党员的批准权限和手续的规定》，主要对纪律处分、批准、取消处分等问题进行了程序方面的具体设置，中央纪委也于1954年1月制定了富含程序性规范的《中央纪律检查委员会关于处理控告、申诉案件的若干规定》，这是党的历史上第一次在执行纪律和维护纪律方面作出的程序性规定，为有效开展纪律检查工作提供了基本遵循[11]。总的来看，受“重实体而轻程序”传统法治观念的影响，当时党内程序性规范的发展程度相较实体性规范略显滞后，调整对象较为单一，基本集中在党的纪律执行以及党员入党手续等领域，覆盖范围不够全面。
2. 名称使用较为随意。在此阶段，出于党内法规更多被视为是党化解现实问题、强化组织动员、完成政治任务与实现政党使命的工具和手段的原因[12]，同时囿于党内立规水平和国民文化水平的限制，党内法规的制度便利功能较为凸显，党内程序性规范也随之显现出规范化和法治化的水平不高的问题。其表述方式更多强调通俗易懂与简便易用。另外规范性建设不足的问题也较为明显地体现在对党内程序性规范的称谓使用较为混乱、规范性不足等方面。一方面，一些富于党内程序性规范的党内法规文件的名称表述不够直观明了，如1925年8月31日印发的《中央通告第53号》，其内容对入党手续进行了较为详细的规定，但在党内法规文件的名称中却并未有相关体现;另一方面，对“程序”的称谓大多使用“手续”等通俗易懂但规范性较低的称谓方式，如“关于处分党的组织及党员的批准权限和手续的规定”“党员标准八个问题和入党手续的综合教育”“必须在查明事实后，按照规定的手续开除出党”“党内一切斗争必须完全按照党的合法手续进行”等[13][14]。从词义的角度来讲，手续更加强调完备齐全，手续不齐全不一定会影响结果，可以进行补办;程序作为解决具体问题、作出某种决定的标准化过程，在完备齐全的同时强调流程的先后顺序。从逻辑学的角度来讲，手续之于程序，好比局部之于全局，程序的内涵相较于手续更强调过程，内涵更加完整，手续可以视为程序的组成部分。因此，为了能够实现形式理性和程序正义，对党内程序性规范的称谓可以选择使用含义更加准确、规范性色彩更加鲜明的“程序”而非“手续”。
3.程序运行效果不佳。在此阶段，党内程序性规范文本的发展初见雏形，但实际运行效果却不甚理想。井冈山时期，毛泽东同志指出：“封建时代独裁专断的恶习惯深中于群众乃至一般党员的头脑中，一时扫除不净，遇事贪图便利，不喜欢麻烦的民主制度。”[15] 72作为保障决策民主、选人用人民主和选举民主得以科学、真实、公正开展的党内程序性规范，在此阶段的运行效果并不理想，普遍存在著有规不依、执规不严的问题。如《中国共产党第一个纲领》、二大通过的《中国共产党章程》及第一、第二次修正章程均明确规定“本纲领须经全国代表大会三分之二代表同意，始得修改”“修改党章的权限属于全国代表大会。本党章的解释权属于中央执行委员会”，但党章的部分内容却被中央（扩大） 执行委员会（中央委员会）、中央政治局通过的“议决案”“通告”等修订[16]。又如1925年8月中央局第五十三号通告修改了第二次党章修正章程中关于入党介绍人的规定，1925年10月中共中央扩大执行委员会通过的《组织问题议决案》又修改了候补党员的候补期，第三次修正章程决案更是由中央政治局会议完成，这深刻暴露出在当时有明确条文规定的情况下，仍存在党内法规修订主体不适合、修订方式不规范的问题。再者，二大党章明确提出“各组，每星期由组长召集会议一次;各支部每月召集全体党员或组长会议一次……”[9]，但在上海的五个党小组中，1924年5月仅有第一组召开了三次党小组会议，其余四个小组的开会次数均未达到上述要求，甚至有两个小组一次会议也没有开过。此外，在党费的收缴方面，虽然自二大修订党章起党内法规就对党费缴纳进行了规定，并有“无故欠交党费三个月”就必须开除出党的条款，但到中共三大时却仍存在“缴纳党费的党员不到十分之一”的问题[9]。这些现象普遍存在于党的建设的方方面面，究其缘由，党内程序意识不够牢固、党内程序性规范发展程度不够成熟、党内程序执行力度不足等原因均会影响党内程序的运行效果，从而削弱党内法规对党的领导和党的建设活动的规范作用。
（二）1978-2013：逐步规范化的调整期
1978年党中央召开的十一届三中全会强调，国要有国法，党要有党规党法，要根据党的历史经验，健全党的民主集中制，健全党规党法，严肃党纪。民主集中制是党内法规制度建设的核心，也是党内程序性规范发展的逻辑起点，十一届三中全会的拨乱反正，使回归法治与弱化人治成为基本的社会共识，为了保证党的自身建设向着规范化、制度化方向迈进，党内程序性规范乃至党内法规制度体系均得到了进一步发展，此时期党内程序性规范的发展特点可以概括为。
1. 覆盖范围持续扩大。在此阶段，《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》《中国共产党巡视工作条例（试行）》《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》等一系列含有大量党内程序性规范的党内法规相继出台，党内法规在立规、备案、审查、执规等环节中越来越注重程序的重要价值，党内程序性规范的作用日益凸显，覆盖范围持续扩大。以党内法规的立规环节为例，1990年，中国共产党首次颁布“制定程序”类党内法规，即《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，其中第二条规定“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称”。该条例的出台标志着官方首次对“党内法规”的定义有了明确的界定，也释放出立规者在以“制定”为代表环节的程序性保障意识不断提高的积极信号，是党内法规制定工作进入程序化、规范化的重要一步。
2. 程序意识得到强化。思想建党和制度治党是对古田会议思想建党原则的继承、发扬和提升，在此阶段，中国共产党开始注重和强化意识领域的普遍倡导，比如在干部培训教材中开始强调“广大党员可以通过党内有关法规程序，不断扩大对党的决策及其执行的参与程度”“加强制度的建设和研究，使党的领导方法规范化、程序化，……规定各级党组织的领导工作程序，减少工作中的随意性，提高党的领导方法的科学性”[17]。这表明，在党的自身建设方面，程序意识已逐渐觉醒，党的民主集中制原则也因此得到了进一步的发展与完善。
3. 党章引领不断增强。党章作为引领中国共产党发展方向的旗帜，对党内法规制度体系的发展起着总揽性、先导性、引领性的作用。党的十六大在修改党章时，对党内议事和决策的程序做出了重大调整，增加了一些程序上的表述，为程序性规范进入党内法规起到了示范作用。比如在党章第十条第五项的规定中明确：“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定。”此处以“党章”这一最根本的党内法规为载体，对党委内部议事和决策提出了程序方面的要求，以提高决策的科学化、民主化水平，为党内法规制度体系增强程序性规范的设置作出表率。
4. 学界学者逐渐关注。随着党内法规制度体系的不断发展，有学者意识到党内法规制度建设中的党内程序性规范缺位问题，在对“加强党规党法建设”提出具体实现路径时，明确提出要“加强程序性党规党法建设”，并强调党内法规建设一直是我们党制度建设方面的一个十分薄弱的环节。长期以来，我们党之所以出现有规不依、执纪不严、违纪不纠的现象，并不是我们党对党组织和党员的行为规范没有作出规定，而是在于缺乏应有的、完备的关于如何执行，怎样保证执行这些规定的具体程序和法规[18]。由此，党内程序性规范作为党内法规体系中的薄弱环节受到学界的关注，但遗憾的是，目前鲜有对其进行专门研究和讨论的成果出现。
（三）2013年至今：全面推进的成熟期
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央大力推进党的制度建设，党内法规制度体系呈现出前所未有的发展活力和强大生机。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》（以下简称《“一五”规划》）和《中共中央关于全面推进依法治国若干重问题的决定》的出台，标志着党内法规体系建设从此迈入了全新的发展阶段，党内程序性规范随之迎来了新的发展机遇。在此阶段，党内程序性规范的发展特征为。
1. 顶层设计不断加强。在此阶段，党中央先后颁布了《“一五”规划》《关于加强党内法规制度建设意见》和《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》，《“一五”规划》中明确指出，党内法规制度体系要以“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”为发展目标，加强对已有党内法规制度的配套建设，程序性、保障性、惩戒性规定得到强化。《关于加强党内法规制度建设意见》强调，制定党内法规制度方向要正确、内容要科学、程序要规范。简言之，中国特色社会主义制度进入新时代，以习近平同志为核心的党中央对党内法规制度體系建设提出了与程序性规范建设有关的新要求。作为党内法规制度体系的重要组成部分，党内程序性规范迎来了全新发展机遇。
2. 数量和质量双重发展。为加强程序性规范的保障功能，破解党内法规“执行难”的现实问题，《中国共产党发展党员工作细则》《中国共产党党组工作条例（试行）》《中国共产党地方委员会工作条例》等一系列中央党内法规相继得到制定（修订），为发展党员、党组工作、党委决策等程序方面的工作提供了基本制度遵循，填补了相关领域党内程序性规范的空白。这些主要由党内程序性规范组成的党内程序性法规的出台，对规范某一领域重要活动的开展有积极影响，能够有效推动党内法规制度实现“立得住、行得通、管得了”的目标，在很大程度上推动了党内法规质量的提升。
3. 中央和地方上下贯通。党实行了以统分结合、以上率下的党内法规制定体系。在此阶段，党内程序性规范的制定主体上至中央、下至地方，向着多层面立体式的规范体系迈进。例如主要由党内程序性规范构成的《中国共产党问责条例》（2019年修订）共13条，条例中涉及到有关问责程序的规定相对比较笼统，并规定具体实施办法由各省、自治区、直辖市党委，中央各部委，中央国家机关各部委党组（党委）具体做出，这与现行有效的《湖北省实施〈中国共产党问责条例〉办法》等地方性党内法规相互呼应，此种设置体现出由中央到地方、由宏观到微观、由抽象到具体的规范化体系的逐渐形成。
综上，历史地看，党内程序性规范逐渐得到党中央的重视，并且在内容和体例上均得到了较为明显的发展和完善，总体向着法治化、规范化的趋势迈进，究其嬗变原因主要有三：一是由于顶层设计带来的直接影响，党内法规作为政党的自治规范，政策的下达和立规者意识的变化，都将影响党内法规立规工作的顶层设计，从而直接对党内程序性规范的设置造成影响;二是出于实践需要带来的现实影响，党内实体性规范的落实离不开党内程序性规范的保障，伴随着党内实体性规范乃至党内法规体系的不断发展，对党内程序性规范的现实需求不断扩大，由此促进了党内程序性规范的出台;三是由于党内法规制度体系日渐完善带来的制度要求，“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”作为党内法规制度体系的目标，这从制度层面对党内程序性规范的发展产生了积极作用。总体而言，党内程序性规范的发展虽然起步较早，但已然成为了党内法规制度体系建设中的薄弱环节，作为党内治理领域的执行标准和程序保障，党内程序性规范的发展需要得到科学的规划和体系性的构建，以满足党内法规工作发展的现实需要。
三、党内程序性规范的发展特点
从党内程序性规范三个历史阶段的发展脉络以及各个阶段所呈现的特点可以看出，党内程序性规范的发展呈现出一定的规律性、演进性特征。通过梳理提炼，主要体现为以下三个方面：
（一）法治化趋势更加明显
现代法治的真谛在于规范权力运作，防止国家权力侵害个人权利。其中，程序的法治化生动体现了现代理念的秩序价值，有利于国家法治建设的顺利实现。“法治思维是一种规则思维、程序思维，它以严守规则为基本要求，强调法律的底线不能逾越、法律的红线不能触碰，凡事必须在既定的程序及法定权限内运行”[19]。从这个意义上来说，党内程序性规范的发展和完善，是中国特色社会主义制度体系逐步完善的重要标志，也是中国政治文明进步的体现。历史地看，党内程序性规范的法治化发展，主要体现在加强对党内法规的公开，落实对党员权利的伸张，强化对权力运行的监督等方面。
公开是法治的生命线[20]，也是党内法规效力的保障。习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上提出3条意见，其中就指出要“强化公开，继续推进党务公开、政务公开、厂务公开等，让广大党员群众在公开中监督，让党员领导干部在接受监督中谨慎用权”。强调党内法规的公开性，是以法治思维管党治党的重要体现。在党内法规的公开要求上，2019年新修订的《党内法规制定工作条例》第29条细化了党内法规不公开的具体情形以及公开的途径和方式，修正了此前规定简单、表述模糊的问题，使党内立规活动更加透明。
法治思维需要确立有权利就有救济、无救济则无权利的程序规则。《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》）作为党从严治党的利器及问责领域的根本制度遵循，自2016年出台后，对全面推进从严治党发挥了不可或缺的作用。面对新情况新问题，2019年中共中央印发了新修订的《问责条例》，增加了对问责程序的设置，从启动、调查、报告、审批、实施等各个环节对问责工作予以全面规范。其中，第20条和第21条新增了问责对象的申诉机制及问责决定的纠错机制。这是在“以义务为优先”为价值取向的党内法规领域[21]，通过二次分配的机制，对公平正义的缺损作出修补的巨大进步，也是党内程序性规范向法治化方向发展的有力例证。
从党内法规的备案审查标准来看，2019年新修订的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》在明确审查机关对党内法规和规范性文件的审查标准时，在以往的审查标准中新增了“是否符合制定权限和程序”作为“合法合规性审查”的具体要求。这表明，在党内法规的制定过程中，是否符合程序正义已被视为党内法规“合法合规性”的重要判断标准。
（二）规范化程度不断提升
中国共产党党内立规制度建设进程凸显出逐步规范化的嬗变态势，这可以从以下三个方面展现出来。
首先，党内法规制定程序的规范性取得了长足进步。党内法规制定程序是党内法规制定过程中所要遵循的时间和空间上的步骤和方法[22]。1990年7月，中共中央印发了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称《暂行条例》），分起草、审定和发布三个主要部分对党内法规制定工作进行了具体设置。作为在党内具有“立法法”地位的文件，《暂行条例》的出台改变了以往党内法规名称使用混乱、制定权限不清、制定程序随意的情况，为党内法规向科学性、规范性发展提供立规环节的制度保障。2019年9月，中共中央印发了新修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》），对党内法规的规划与计划、起草、审批与发布进行了全链条式的细致规定，完善了党内法规制定的前置审核程序及审议把关机制，提高了《制定条例》的实践性。总的来看，党内法规制定程序作为党内法规制度发展的“源头”，其规范性得到了显著增强。
其次，党内程序性规范的内容精确性得到了提升。例如在基层组织党代表的产生程序方面，1990年版《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》规定“代表的产生不符合规定程序的，应责成原选举单位重新进行选举;代表不具备资格的，应责成原选举单位撤换”，但却未有相关条款具体对代表产生的程序进行细化;2020年修订后的《中国共产党基层组织选举工作条例》第十条中新增了四款内容，对代表产生的提名、初选、审查、确定等环节均进行了较为细致的规定，有效提高了选举工作中代表产生过程的规范性，与此同时，第十二条中还补充规定，“不同领域、不同类型和不同层级党的基层组织，其委员候选人的条件，根据党中央精神和上级党组织要求，可以结合实际情况进一步细化”。选举作为实现程序正义的重要环节，能够在一定程度上反映党内程序性规范的发展趋向，逐渐细化的规范设置，不仅有利于程序性条款“落地”，也能够有效防止制度成为宽严失度的“橡皮筋”。
再次，党内法规外在形式趋于规范。随着党内法规制度体系科学化水平不断提高，党内程序性规范在立规技术的运用、文件名称的使用以及相关概念的选择上均趋于规范。在立规技术上，2020年新修订的《中国共产党基层组织选举工作条例》，将数字表达全部予以规范化，将1990年版本中“不超过一年”修改为了“不超过1年”，“五百名以上”修改为了“500名以上”，“一百至二百名”修改为了“100至200名”，“百分之二十”修改为“20%”，此种发展表明党内程序性规范的设置已从宏观建制阶段进入细节规范阶段，在一定程度反映出党内立规技术的不断发展与成熟。在名称使用上，《暂行条例》出台前，党内法规文件没有统一的名称使用规则，党内法规名称与其效力位阶不相符合的情形时有发生，例如1990年中共辽宁省委制定的《中国共产党辽宁省党内法规制定程序暂行条例》和1994年5月中央纪委制定的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》均使用了“条例”的名称。根据《暂行条例》及《制定条例》的相关规定，中央纪委和省级党委制定的党内法规均不允许使用“条例”作为名称，此类现象在《暂行条例》及《制定条例》出台后都得到了明显改善。在概念選择上，在中共中央办公厅2019年1月6日印发的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》中第四十条、第四十一条及第五十七条中首次在党纪措施中以“留置”一词取代了“双规”。从党内法规与国家法律衔接协调的角度来看，概念的规范化有利于实现党内法规与国家法律的衔接与贯通，去除了一些表达方式和外在形式上的阻碍。
（三）体系化程度更加完善
党内程序性规范的体系化，一方面是指党内程序性规范在同一文本中并非毫无秩序或目标的简单拼置，其建构与设置要遵循一定顺序和逻辑[7];另一方面是指在党内法规制度体系的总体布局之下，党内程序性规范也呈现出结构化的发展趋势。
在同一文本中，党内程序性规范通常以两种形式出现，即单一条款或独立章节。当程序性规范以单一条款的形式出现时，其内容多包含宏观粗线条式的顶层设计，且此种方式较多存在于党章、准则、条例等位阶较高的党内法规文件当中。例如《中国共产党地方委员会工作条例》第二十条规定“党的地方委员会及其常委会议事决策应当坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定，实行科学决策、民主决策、依法决策”。这种设置方式对配套性党内法规和下位党内法规的出台以及具体性条款的设置均能起到一定程度的指引作用，并且对上位与下位党内法规、主干与配套党内法规的内容保持逻辑的一致性与贯通性产生积极影响。当程序性规范以章节的形式出现时，其在同一党内法规文件中与实体性规范相互区别、相互保障、相得益彰，在结构排布上，呈现出实体性规范先于程序性规范出现的特点。例如《关于处理建国前党员脱党期间党籍、党龄问题的几点补充规定》第五章规定审批手续问题的程序性规范与关于规定脱党期间党籍、党龄问题的处理原则、各种脱党情况以及不同人员的实体性规范共同存在于同一党内法规文件中，自成章节，在保持相对独立的同时又与相关实体性内容相互呼应。又如《中央机构编制委员会工作规则》第二章规定会议制度、第四章规定文件审批，与“办事机构”“任务和职责”共同构成这部完整的党内法规。再如《评比达标表彰活动管理办法（试行）》第四章规定审评程序，与适用范围、审批原则等实体性规范共同存在，相互呼应等等。
在党内法规制度体系的总体布局下，一方面，不同位阶的党内法规中程序性规范渐成体系。例如《中国共产党章程》第五条规定“发展党员，必须把政治标准放在首位，经过党的支部，坚持个别吸收的原则”。该原则性条款中涉及程序性内容的“发展依托”“发展原则”的较为宏观的规定均在《中国共产党发展党员工作细则》的规则性条款中得到进一步细化。又如《关于新形势下党内政治生活的若干准则》第六条规定要“严格按程序决策、按规矩办事”、第八条规定“落实干部选拔任用工作纪实制度，确保每个环节都规范操作”、第十一条规定“纪检监察、司法机关严格依纪依法按程序对涉嫌严重违纪违法行为进行调查”。以上原则性条款体现了在党政领导干部选拔任用、纪检监察机关行使调查职能过程中对于程序保障的相关要求，也相应在《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法》《地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法》《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例实施细则》等党内法规文件中得以发展。另一方面，不同层面的党内程序性规范按照统分结合、以上率下的体例，使得党内程序性工作得以深入推进和高效落实。再如包含较多程序性内容的《党政领导干部考核工作条例》涉及到有关党委（党组）书记抓基层党建工作程序的规定相对比较笼统，《党委（党组）书记抓基层党建工作述职评议考核办法》则进一步细化了考核的程序性规定，这与深圳市委印发的《党支部书记履行党建工作职责考核办法（试行）》等现行的有效的地方党内法规相互呼应，形成了由中央党内法规——部委党内法规——地方党内法规构成的上下贯通、粗细有别的程序性规范体系，既包含宏观层面起到创设制度作用的宏观指引规范，也包含了具有可操作性的具体规范。
四、对党内程序性规范发展面向的思考
党内程序性规范具有独立的程序正义价值，同时发挥着规范权力运作、监督权力运行、减少人治恣意的关键作用，是党内实体性规范得以落实的具体路径。党内程序性规范的法治化、规范化、体系化，能够推动党的领导和党的建设活动的规范化、科学化，有利于党内法规更好发挥管党治党、执政治国的保障作用，从而深化党内法规体系契合中国特色社会主义法治体系。
（一）党内程序性规范要以“程序严密”为战略发展标准
2013年5月28日，《中国共产党党内法规制定条例》印发，其中第 8 条规定“逐步构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系”。同年11月27日，《“一五”规划》又明确提出，到 2017 年“争取基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架，使党内生活更加规范化、程序化……”;到建党 100 周年之际“全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”。这表明，程序性规范作为党内法规制度体系的重要组成部分，在我们党首次对党内法规制度体系的发展目标进行顶层设计时，对其重要性就有着准确、清晰的认识，也为党内程序性规范的发展指明了前进方向。
程序严密是实现党内治理法治化的内在要求，是依规治党的制度体现。具体而言，程序严密可以从全覆盖、高标准、高质量、可操作等4个具体环节来实现。首先，程序严密应当以“1+4”为基本框架对各领域党内法规制度实现全覆盖，在党的组织法规制度领域需要着重完善民主评议、选举工作等方面的程序性规定，在党的领导法规制度领域应重点对党的领导方式和领导程序进行规范，在党的自身建设法规制度领域要将党的组织建设和反腐倡廉建设作为实现程序性规范全覆盖的两个抓手，在党的监督保障法规制度领域，则应加强与党员权利保障相关的程序性规范设置。其次，程序严密应当实现为党的纯洁性和先进性提供制度保障的高标准，中国共产党作为执政党，对资源的支配权力很大，时刻受到各种考验和诱惑。领导干部特别是高级干部手中掌握着人民赋予的权力，在权力运行中必须自觉接受权力制约和监督。因此，想要永葆党的纯洁性和先进性，需要以高标准推进权力运行程序化和透明化。再次，程序严密应当以良规善治为导向实现高质量发展，党内程序性规范目前为很多领域解决了“无规可依”的问题，但在一定程度上仍然存在“牛栏关猫”等制度“形象工程”，程序作为制度得以有效执行的保证，务必讲求实效，确保其自身行得通，才能使实体性、保障性规范立得住、管得了，从而提升党内法规制度的执行效率。最后，程序严密应当以务实管用为标准实现可操作。最大限度释放黨内法规的制度威力，要求党内法规在规划、起草、审批与发布、适用于解释、备案、清理与评估等各个环节都能按照一定程序规范运行、落地实施，因而应当尽量规避程序性规范的原则性、笼统性表述，或为原则性表述设置相应的配套性规范，为党内法规的实施提供明确的标准，提高党内法规的可行性和实效性，从而为制度优势更好转化为治理效能提供现实路径。
（二）党内程序性规范要以“便利管用”为宏观立规原则
注重对党内程序性规范的建设，并非单纯为党内法规的运行套上冗杂程序的“绊马索”，而是要在坚持完善程序性规范的前提之下，以“便利管用”为宏观立规原则，在规范权力运作的基础上，提高党内法规的操作性和时效性。
从顶层设计的角度来看，党内程序性规范的指导原则经历了逐渐成熟的发展过程。1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第六条确立了党内法规制定的5项原则，其中一项为“既注重配套完备，又防止繁琐过滥”，在此阶段立规者仅注意到配套性规范的保障作用，尚未对程序性规范的重要性予以正确认识;2013年《中国共产党党内法规制定条例》第七条确立了党内法规制定工作应当遵循的8项原则，其中之二为“有利于推进党的建设制度化、规范化、程序化”“注重简明实用，防止繁琐重复”，这表明随着党内法规制度不断向体系化、规范化发展，程序作为限制恣意、专断和裁量的保障[23]，开始受到立规者的重视，同时也对其提出了“简明实用”的具体要求;同年，习近平总书记指出，党内法规制度建设要“本着于法周延、于事有效的原则”，同时“确保针对性、操作性、指导性强”[24]。2019年《制定条例》第七条将此前“注重简明实用，防止繁琐重复”的要求修改为“坚持便利管用，防止繁琐重复”，并删去了“有利于推进党的建设制度化、规范化、程序化”的规定。2020年，中共中央办公厅法规局结合以往实践经验和相关要求，将党内法规制度建设中与程序性规范相关的原则具化为“于规周延、于事有效、务实管用、简便易行，注重实体性规范和程序性、保障性规范的结合和配套，既明确怎么办，又明确违反制度规定怎么处理，确保制度针对性、操作性、指导性强”[4]。
综上所述，以2019年新修订的《制定条例》中“注重简明实用，防止繁琐重复”的立规原则为基准，结合中共中央办公厅法规局的具体要求，可以发现，黨内程序性规范在立规原则上有着鲜明的功能主义导向，要求立足实践、注重效率、追求效果，这有利于党内法规制度摆脱落实不力的困境，也与党内法规“内容是党建，形式是法规”的本质特征相契合[25]。同时，党内程序性规范的发展需要处理好追求“便利管用”与权力意识深重之间的关系，党内程序性规范的直接目标是使实体性规范得以落实，使党内法规的执行力得到提升，而权力意识深重会视程序碍手碍脚，忌惮程序规则[26]，其二者之间会产生相互作用的原因，在于程序性规范会监督和制约权力运行，而政治性是党内法规与生俱来的红色基因。因此，要谨防“便利管用”成为权力意识深重的合法性背书，从而削弱党内程序性规范应当发挥的效能。
（三）党内程序性规范要以“规范权力运行”为内在机理
权力是一把“双刃剑”，在依法治国与执法执政共同推进的时代背景下，中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，党的领导权和执政权的行使应最大限度地避免人治恣意，走向制度化、程序化、规范化发展轨道。习近平总书记指出：“把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。”[27]把权力关进制度的笼子并非一味地限制权力，而是以一定标准和程序提升权力运行的规范性，保障党的领导权和执政权的正当性。
一方面，党内程序性规范以“规范权力运行”为内在机理有利于党永葆先进性和纯洁性。腐败是政党的掘墓人，一切腐败现象同党的先进性、纯洁性都是根本对立的，而腐败的一个明显特征就是不按程序办事。党的先进性和纯洁性来自于党员的先进性和纯洁性，构建起严密的党内程序性规范体系，能够从多领域、各环节规范党政领导干部及普通党员的行为活动，为全面推进从严治党提供程序方面的刚性约束，为党永葆先进性和纯洁性提供制度依托。因此，不仅要将制度建设贯穿于反腐败斗争之中，还要将党内程序性规范建设贯穿于反腐败斗争中，让规范权力运行成为反腐败斗争的重要内容。
另一方面，党内程序性规范以“规范权力运行”为内在机理有利于党完成从权威型政党向法理型政党的转型。马克斯·韦伯（Max Weber）曾对政治权威进行了历史的考察和梳理，提炼出传统型权威、魅力型权威和法理型权威三种形态，并认为法理型权威是最稳定且最有效率的，是现代性社会最为普遍的权威类型，其他两种权威最终会向这种权威演变[28]。中国共产党的发展历程证明，个人魅力型权威在一定时期可能发挥着重要的作用，但并非长久之计;在新的历史时期，亟需构建起以制度为本的法理型权威。在政党权威进行转型的过程中，需要党内程序性规范对民主和政治参与方式和程序予以制度性保障，构建起党员共同参与讨论、决定和管理党内事务的渠道，完善民主讨论制度、民主决策制度、民主选举制度等富含程序性规范的制度内容，才能在党内建立起理性的权威。
五、结语
对党内程序性规范予以关注，在实践中能为推进党内法规制度“供给侧结构性改革”产生积极影响，在理论上有利于拓宽党内法规学者对党内法规制度体系的研究视角。以发展的眼光看，用法学思维、法学逻辑，利用法学轨道去规范党内程序性规范的建设，是推进依法执政和依法治国的现实需要，也是持续优化党内法规体系化建设的必然选择。事实上，党内程序性规范的发展应属于党内法规体系建设需关注的问题之一，与之相关联的还应包含党内程序性规范与党内实体性规范间的关系解读、某一方面的具体党内程序性规范研究、党内程序性规范的学理定位等党内程序性规范议题的研考。
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[责任编辑：汪智力]
On the Historical Evolution and Development Orientation of Procedural Norms
within the Party
CHEN Ruoqi
Abstract： Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， the partys internal laws and regulations have undergone unprecedented development. However， due to the long-standing influence of our country's long-standing legal tradition that emphasizes entities rather than procedures， the functions and effects of procedural norms within the party have not received due attention. Historically， the procedural norms within the party have gone through a budding period， an exploratory period and a development period， and have a development trend of rule of law， standardization， and systemization. In accordance with the general requirements for the establishment of the party's legal system， the development of procedural norms within the party should aim at "strict procedures"， the principle of "convenience and effectiveness"， and the internal mechanism of "regulatory power operation". The procedural standard system supporting the standard system will improve the scientific， systematic and effective of the party's legal system.
Keywords： Inner party laws and regulations; inner party laws and systems; inner party procedural norms; strict procedures; standard power operation
