推进国家治理体系和治理能力现代化背景下的行政创新探讨
关键词 行政创新 行政法治 治理 改革
作者简介：田冰，广西职业师范学院思政部副教授。
中图分类号：D601? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.220
坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化是全党全国一项极为重大、关系全局、意义深远的战略任务。政府治理体系处在国家治理体系的前端。为此，必须更新观念，创新制度，加快建设法治政府，实现行政法治革新，实现法治国家、法治政府、法治社会一体建设目标。
诚然，万事万物间的关系之所以能够引起人们的普遍共鸣和广泛兴趣，不外乎它们之间存在着某种密不可分的联系。只有精准找出这种联系的客观规律，才能思考并提出处理好彼此联系事物之间关系的可供借鉴、可供复制的有价值的方案。改革是对原有的体制、机制、制度等的深刻反思和适时扬弃，创新则是对新的体制、机制、制度等的理性选择和积极适用。在深入转型发展的当下时期，处理行政创新与行政法治改革之间关系的难点和重点，就是要妥善解决行政法律规范与政策规定、实际操作之间的辩证关系，也就是在系统性、整体性、重构性的视角下处理好行政组织、行政决策、行政执法、监督救济等问题。对于行政创新来说，其基本追求是在科学、民主、人权和法治精神的指引下，由过去的粗放行政、集权行政、人治行政、管制行政，逐步转向积极的科学行政、民主行政、法治行政、服务行政，最终走向法治政府、诚信政府。“法律发展的重心不在立法、法学，也不在司法裁决，而在社会本身。” 对于行政法治改革而言，一方面要树立与行政创新相适应的新的行政法治理念，树立行政民主、公众参与、共同治理的理念，树立政府诚信、社会诚信、官民互信的理念等等;另一方面要建立完善新的行政法治规范，透过深入分析既往诸多行政改革创新举措引发的制度冲突和理论争议，推出符合法治精神、法律原则、法律价值的新的组织、执行、监督、救济等行政法治形态体系。一、树立良好的行政法治思维，提升对法律权威的尊崇力
法律是国家稳定和社会发展的基础和根基。一切社会主体的行为都要以法律为最高权威。要全面理解法治手段的多样性，作用意义的多重性，要深刻认识法治手段不单是制裁手段，还是一种引导手段、奖励手段、管理和规范手段。而法治最重要最核心的要素即是保障人权，规范公权力的运作。因此，要保障改革、发展、解纷、维稳均要以人为本，保障经济、政治、文化、社会和生态文明全面、协调、可持续发展，就必须运用法治思维来治国理政。思维活动作为一种心理过程，价值导向、理解能力、人物情景等因素对其影响很大。人们通过思维，形成观念，获得认识，养成精神，最终体现为行动方式。法治思维是决策思维类型中的高级形态。用法治进行思维，代表了人类的文明与进步。只有在思维过程中接受法律规定和法律思维规则的约束，才能实现法治秩序和公平正义等人权价值。只有在思维上融入了法治理念与意识，法治才会自觉落实到实践活动之中，才会养成依法办事的思维习惯。良好的行政法治思维包含合法性思维、规则性思维、平等性思维、程序性思维和责任性思维等等。合法性思维要求行政主体执法思维出发点必须符合法律的规定。规则性思维要求行政执法过程应遵循既有的规则。平等性思维要求执法人员树立一视同仁的公平理念。程序性思维要求行政执法必须严格遵循法定程序。责任性思维要求行政主体形成有权就有责，滥权则担责，侵权要赔偿的意识。“在法治社会中，法治的一个重要功能，就是按照公平、公正的原则，通过运用公共权利对社会资源的重新分配，给予弱势群体以特别的物质保障;或者运用公共权力，通过创造条件，排除妨碍等方式，给予弱势群体以特别的精神、道义保障;或者双管齐下，两者兼而有之。” 行政是一种国家意志，在行政领域强调法治的地位，国家秩序才有可能实现理性化和集中化。行政主体是法律的执行者和具体操作者，行政主体用法治思维行政，就是要求其在行政过程中用行政法治的思维品性指引行政活动，形成依法行政的工作习惯和行为取向。各级领导干部必须加强对法律知识的学习，培养时刻自觉尊崇法律的思维、时刻思考依法办事的思维、用法治方式解决矛盾的思维、尊重权利的思维，真正在内心中认识到为什么要建设法治，法治相对于人治有什么优越性，离开法治讲发展、改革有什么弊害，从而以自身的实际行动带动广大干部和群众。此外，要加强法治舆论阵地建设，引导媒体办好法治教育专栏、节目、频道、网站等，采取以案说法等形式广泛开展法治教育。要加强法治文艺阵地建设，组织开展法治文艺演出等群众喜闻乐见的具有感染力的宣传活动。要加强法治宣传阵地建设，完善法治宣传教育设施、教育基地，在全社会形成学法用法的良好风气。从而在普通大众内心深处真正生发出对法律的敬仰和信赖，为全面落实依法治国方略打下坚实的基础。二、健全社会公平正义法治保障制度，形成法治环境与法治方式运用的良性循环
公平正义是社会主义法治的价值追求和基本要求。科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的目标是确保党和国家事业兴旺发达、国家长治久安、人民幸福安康，本质上都是为了保障社会公平正义。所以，健全社会公平正义法治保障制度是国家治理体系和治理能力现代化的一个重要任务。社会治理创新要遵循公平正义的理念，如此才能取得社会各阶层的共识和认同，获得最广泛的社会支持和民心支撑。要加强民生立法，特别是加强收入分配、教育就业、医疗保障、社会保险等有关生存权与平等发展权等基本人权方面的立法。要用法治化的手段构建社会利益均衡机制，完善社会利益表达机制，实现社会的动态平衡，达到社会公平正义。法治工作要充分考虑到我国的国情和人民群众的接受程度。法治环境与法治方式的運用是辩证、互动的关系，一旦形成这种良性互动，即可认为进入了法治社会的常态。党的十九大报告指出，“以良法推进发展，保障善治。”因此，要通过健全、完善法律及其制度、机制、程序，不断改善法治环境，为公权力执掌者运用法治方式治国理政提供条件和促力，为公民实际享有基本权利，在法治框架内表达利益诉求，满足人民日益增长的美好生活需要提供坚强法治保障。要注重树立典型，以主动、自觉和善于运用法治方式处理和解决社会、经济问题和社会矛盾，实现良法善治、推进国家治理现代化的经验为典型，以带动和促进整个社会的法治，进而在全社会形成理性而成熟的法律文化与法治氛围。
三、严格行政权运行，适时对行政执法模式进行规范调整
法律的生命力在于实施。法治约束的不仅仅是普通民众，更是约束和限制公共权力的运行。在当下中国，行政权实际上构成了国家权力中心，主导着法治国家、法治政府和法治社会一体建设的进程。为此，行政机关更加需要协调各种行政关系，整合全部行政资源，才能完成各类具体的行政任务。行政权力依法规范地行使，一切行政行为都要接受监督，这可以对法治社会的形成起到示范和促进作用，形成法治建设的凝聚力和团结力。对于行政权力的掌权者而言，用好手中的权力，确保在作出重大行政决策过程中，公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序符合法律规定。传统的规范主义要求行政机关排除个人意志和价值追求，将行政机关的功能限定在法律执行的范围内。这种规范主义执法模式，可以防止行政机关超越权限，确保行政机关的监管行为可审查、可救济，但缺点是没有考虑行政机关的能动作用，在遇到立法者没有预见的变化时，显得较为僵化，难以及时应对形势的变化。现代功能主义要求行政机关不是机械的规范适用，而是根据形势变化，带入利益衡量和价值判断。行政机关在行政过程中，可以善用自由裁量权填补法律漏洞或法律空白，重视信息沟通，尽可能满足民意表达诉求，把握监管的方向和状态，切身处地考虑权力对象的处境，提供创造性的解决方案，实现从只对上负责向对公众、对社会负责，从重秩序性向重权利性转变，达到在较短时间内高效率改善社会治理效果的目的。在行政执法活动中，行政机关面临的常见问题是法律对事实要件和法律后果的规定不够明确。在出现新情况、新问题时，立法机关和司法机关不能够对公共利益和个人权利提供有效保障。行政权则具有明显的主动性。行政机关必须对不确定法律概念作出解释，就如何行使自由裁量作出判断，找到最大公约数，在此基础上将抽象法律规范适用于具体案件事实。只要行政机关行使裁量权没有瑕疵，在法律允许的范围内设定法律后果，有关行政行为就是合法的。社会主要矛盾的变化对公共服务的提供和行政法治模式提出了新要求，要形成多元合作行政新模式，实现行政目标和手段从管理、强制变为服务、指导和合作，为社会主义市场经济发展营造良好的政务环境。要倡导更理性地推动行政创新，优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制，优化职责体系和组织结构，构建权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系，把制度运行好、执行好，让好的制度通过治理体系和治理能力转化为治理效能，最终实现建设现代化强国的目标。四、主动融入推动国家治理体系和治理能力现代化战略，提升司法监督效能
司法是实现社会公平正义的最有力的保障手段。司法权的行使除了要认真进行价值判断和利益平衡，正确把握社会主体之间的利益冲突，正确引导社会价值取向，确保个案中规范执行的合法性和合理性，最大程度地实现社会公平正义，还需要考虑如何实现整体的监管目的，确保国家治理走向规范化、科学化、法治化。
（一）准确把握行政诉讼的功能定位，提高政治站位，围绕中心服务大局
党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。行政审判工作要自觉融入“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局中，要积极参与到建设壮美广西共圆复兴梦想新征程中。一要着眼国家大局与依法保护当事人合法权益的关系，选择正确的裁判方式。既要维护公民、法人和其他组织的合法权益，又要依法支持行政机关为促进经济社会发展采取的措施，保障行政机关符合国家利益、公共利益的重大项目、重大工程，能够及时有效得到实施。二要深化司法与行政良性互动机制，助推法治政府建设。要畅通沟通渠道，统一行政执法、行政审判的法律适用标准，形成预防和化解行政争议的整体合力。要通过司法建议、发布白皮书、公布典型案例等途径提供建设性的意见和建议，促进行政机关提升治理能力现代化水平。要积极将行政审判指标与地方政府法制考核指标相结合，促进提升行政机关法治思维和依法行政意识。三要积极服务保障“放管服”改革，营造良好的营商环境。要依法参与重大建设项目和重大决策的社会稳定风险评估工作，妥善审理涉产权案件，助推优化政务服务，以政务诚信优化营商环境，为地方经济社会发展和法治建设保驾护航。
（二）处理好监督权力和司法谦抑的关系，实质性化解行政争议
要坚持严格依法审判底线思维，统一裁判标准，维护司法权威。要严格依照法律的明确规定，判断行政争议事项的是非曲直，不能根据个人所谓的公平正义观作出裁判。司法权对行政权要保持尊重和谦抑，不能以司法权替代行政权。审查被诉行政行为的合法性，应当严格遵循行政诉讼法的规定，依据法律法规、参照规章，作出审查判断。要恪守权力的边界，只有在法律明确授权时，方可审查行政行为的合理性问题。对于专业性强或事实难以查明的案件，司法权对行政机关依法作出的专业判断，或者不违反证据采信和证明责任分担、证明标准情形下作出的事实认定，要予以充分尊重。不得动辄以被诉行政行为主要事实不清、证据不足为由，判决撤销被诉行政行为。行政机关在自由裁量权范围内作出的行政行为，除非有事实证明存在滥用职权、明显不当情形，应当予以认可，不得以司法裁量权代替行政裁量权。要树立正确的行政审判理念，处理好监督权力、保护权利和解决争议的关系。监督行政机关依法行政是基础，保护公民、法人和其他组织的合法权益是根本，实质化解行政争议是目的。实质化解行政争议不仅要积极推进和解结案，也要树立依法有效化解争议的理念，敢于亮剑，敢于选择最有利于争议化解的实体判决方式。
（三）适时开展行政案件集中管辖改革
行政审判担负着维护群众合法权益、助力法治政府建设、推动法治国家进程的重要作用。近年来，党中央和社会各界高度关注人民法院为确保依法独立公正行使审判权进行的改革与探索。党的十八届三中全会作出了“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的改革部署，十八届四中全会提出了“完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”的总体要求。党的十九大进一步提出，要进一步“深化司法体制改革，深化司法体制综合配套改革”。新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第二款“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”的规定，为实施行政诉讼案件集中管辖改革提供了明确的法律依据。在现行法律框架下对司法审判区域与行政管理区域有限分离的积极探索，有利于依法治国基本方略的全面落实，有利于回应和保障人民群众的司法诉求，有利于推进法治政府建设，也有利于改善行政审判司法环境、促进司法公正，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益。
注释：
尤根.埃利希.法律社会学基本原理[M].叶名怡，等，译.北京：中国社会科学出版社，2009.
李林.法治社会与弱势群体的人权保障[J].前线，2001（5）.
参考文献：
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[3]杨海坤，章志远.中国特色政府法治论研宄[M].北京：法律出版社，2008.
[4]王青斌.论执法保障与行政执法能力的提高[J].行政法学研宄，2012（1）.
[5]习近平.把依法办事作为考察识别干部的重要条件[EB/OL].http：//news.sina.com.en/o/2013-02-25/053926348041.shtml，2013-03-06.
