新常态下人民银行行政监察与内部审计的匹配性研究
冯丽勤 李明星 祝晨光
摘要：人民银行内设机构改革将行政监察和内部审计的监督职能进行了整合，形成大监督体系，虽节约了人力资源，但工作机制、信息共享等诸多方面值得商榷。
关键词：人民银行；监督体系；研究
为更好地贯彻中央的八项规定，整合、优化人力资源，经多方论证，对人民银行内设机构进行了调整，尤其是将基层行的纪委监察室和內审部门监督效能进行了整合，建立了“效能监察+业务监督”联动管理新模式，实现了资源、信息共享。但在基层具体业务实施中有待商榷，就此谈谈个人的观点。
一、从理论视角下，审视行政监察与内部审计的差异性
行政监察与内部审计同属于人民银行职能部门，虽然两者在概念上相对独立，分工不同，工作侧重点也不尽相同，但在管理上存在交集点，内部审计结论可作为完善行政监察资料的有力补充。
（一）从定义上分析
行政监察的职责，就是维护国家政策、法律法规和金融方针政策，在监督监察对象贯彻实施国家政策、法律法规和金融方针政策以及规章制度中充分发挥自身的综合治理功能，而人行内部审计是由专门机构和人员根据国家法律、法规和金融方针政策，对各级人民银行的业务活动、财务预算收支管理的真实性、合法性、安全性和效益性及内部管理进行检查评价的再监督活动，其目的是为了加强各级人民银行的自我监督、自我完善能力，提高金融管理水平，有效行使中央银行职能。
（二）从主体范围分析
人民银行行政监察主体是在党委的领导下，对行政机关内部上下级之间及机关公务人员的监督，主要监督其在行政管理过程中公务人员遵纪守法和落实“两个责任”的情况。而内部审计则以查错纠弊为主，满足于真实性、遵循性等基础要求，是组织内部控制的一个环节，同时在党委的领导下对组织控制有效性进行检查和评价。
（三）从监督方式分析
基层行行政监察工作围绕贯彻落实党风廉政建设责任制的各项要求，以量化考核为主要抓手，加强组织领导，落实责任分工，强化督促检查，积极探索创新，严格责任追究，使党风廉政建设责任制在基层央行得到有效的贯彻落实。而内部审计经过多年的摸索，走出了一条符合人民银行内审工作实际的转型路子，以“风险导向、控制驱动、关注绩效、服务治理、增加价值”为审计理念，实际运用中，既有传统合规性的内容，也注重从风险、控制和绩效的角度剖析问题，提出一些过去审计中不被注意或不易定性的问题，体现内审效果。
（四）从监督效果分析
行政监察方式灵活，监督内容宽泛，取得的信息途径可粗可细；而内部审计方式以现场和非现场为主，监督内容具有持续性，主要以内部控制和业务经营活动的合规性、合法性、有效性开展审计，监督渠道单一，获取信息较详细，可作为领导修订制度、决策事项的重要参考依据。
二、行政监察与内部审计匹配中值得关注的问题
人民银行在行政监察和内部审计整合后，大监督体系的架构已形成，但也暴露出一些问题：
（一）监督资源配置不均衡
1.合署办公，却各自为政，形成了一套班子，两套人员。调查显示，基层行行政监察和内部审计已经建立了比较健全的内部监督组织体系，由于缺少统一的协调机制，很难对各部门的监督任务进行整体规划、联合实施，往往只能“单打独斗”，或者是临阵组合，监督整体合力得不到充分发挥，监督效果不尽如人意。
2.制度资源丰富，却不成体系。调查分析，基层行行政监察和内部审计均根据自身的业务特点和要求，建立和完善了一系列监督管理制度，内容涵盖人民银行人、财、物的各个方面。但这些制度多数是独立制定，缺乏相互衔接性，如纪检部门和内部审计均制定了工作人员履行职责违规责任追究办法，但监督的侧重点不同，而且这些规定之间存在着一些差别和冲突，一定程度上影响了监督制度的有效落实。
3.人力资源丰富，却缺少协作。从目前纪检监察和内审人员的配备上来看，监督干部虽熟悉政策法规、精通各项业务，政治上、业务上都很过硬，但他们受年龄、思维定式的影响，业务方面各有所长、各有所短，难以发挥人力资源的最大使用效能。
4.信息资源丰富，却难以共享。实践证明，纪检监察部门开展的执法监察和效能监察与内审部门开展的专项审计有一定程度的重合，易分散有限的监督力量，使监督人员更为分散，监督人员培训难度加大，监督信息共享程序更复杂、信息传递线路更长。如行政监察和内部审计针对查处问题采取的方式方法、风险点关注情况及相关监督检查依据等内容的不同，导致共享信息不能全面、真实地实现互通有无，存在重复性。
（二）大监督长效机制不完善
1.大监督机制建设的激励措施不完善。虽然有些基层行已经建立了相应的监督机制，但由于缺乏相关的激励措施，监督机构和被监督对象均存在权责不匹配、不均衡问题，监督人员的内在动力和活力没有充分发挥出来。
2.监督协调机制缺乏弹性。两个监督部门虽合署办公，又自成体系，自上而下都有各自的工作安排和要求，而上级行部门之间横向交流不足，下达的年度工作任务和考核内容缺乏统筹，完成时间要求也不一样，致使内部监督的系统性被削弱，监督合力有待进一步增强。
3.监督量化指标体系不统一。由于监督工作中的各项风险指标难以统一具体度量，加之缺乏有效地分析、识别手段，难以形成一个综合的数据库，实现监督成果和信息的充分共享， 更缺乏对数据资料的横向比对、 纵向比较和综合分析。导致监督结果缺乏与以往检查结果的关联对照，也对业务薄弱环节和发展趋势难以做出预测和判断，无法为业务工作的开展和加强内控提供决策依据，发挥不了大监督机制的作用。
（三）监督成果共享平台未建立
1.监督局限性不一致。从调查结果分析来看，两者监督手段多样，却各有局限性。内审监督存在整改局限，即内审部门对业务部门的违规行为只有建议权，没有处理权，对问题整改的约束力不强，导致被监督对象存在的问题屡查屡犯现象十分突出。而执法监察存在职权局限，即纪检监察部门有线索才能开展执法监察，工作上处于被动，加之纪检监察部门老同志多，年轻人少，受精力和能力的影响，难以对各项具体业务做出深入全面的监督检查。
2.未设立专职联络员岗。定期对监督检查目标和任务进行整理归类，合理调配监督检查力量，增强监督资源配置的预见性和计划性，按检查项目安排相关人员成立检查组，选择综合素质高、组织能力强的人员担任相应项目的负责人，便于监督和协调的有效统一。
3.未建立信息资源网络平台。在严格访问控制的基础上，未构筑一个连接纪检、内审的平台，共享监督依据、监督成果及内控评价信息库，以实现监督信息资源共享，提高监督工作效率和监督成果的利用率。
三、行政监察和内部审计的匹配性的几点设想
（一）尽快完善运行机制
行政监察和内部审计应围绕监督资源整合、监督信息共享、内控风险评估等环节， 建设三项机制，统筹安排监督人力资源和监督检查项目， 形成监督合力，保证大监督效能的实现。
1.建立联席会议制度。年初，上级行各部门要明确信息共享的内容、形式和范围，定期召开大监督工作联席会议，并充分考虑基层行工作实际，在工作安排、监督内容、审计时间及期限等要素的设计上，确保集中、统一。
2.建立风险评估预警体系。行政监察和内部审计要依据现有的系统资源，实现系统间对接，依據风险评估办法，提出综合性风险评估量化指标，定期对风险状况进行自我评估，查找风险点，确定风险等级，提出风险处置意见。
（二）强化责任追究机制
1.要建立检查问题信息库。运用计算机辅助信息系统对行政监察和内部审计中发现的问题及整改情况进行全面汇总和梳理，形成风险历史数据库，按被审计单位、业务种类等建立问题清单、问题分布图，为开展综合分析奠定基础。在现场检查时，先取得被审计对象历史问题清单，带着问题去审计，实行问题导向、关注重点，提高了审计的针对性和质量。
2.分层级警示通报。通过出台通报制度，以检查问题库为依托，对发现的问题实行动态分级管理，根据问题可能造成后果的严重程度，结合被检查单位同一问题发现的频次、整改落实的及时性等因素，综合确定问题的等级，相应实施蓝色、黄色、红色警示，采取风险提示、诫勉谈话、通报批评等处理措施，并与年度工作考核挂钩，杜绝“查而不改”“屡查屡犯”现象。
（三）加强程序性监督
1.抓具体事项监督。从规范岗位职责入手，明确界定业务范围，细化责任分工，规范流程，对重点监督事项实施全方位的监督。
2.抓监督程序建设。健全监督机制和程序，明确监督事项的会前准备、会中讨论和会后检查程序。健全完善上级、同级、下级“三位一体”的监督体系。
3.抓执行中的监督。通过一定形式，跟踪参与决策前调研、咨询、论证、评估等程序，强化对职务和岗位的监督制约，在岗位运行高风险节点上设防布控，建立源头治理的有效管控机制。
（作者单位：中国人民银行海西州中心支行）
