基于价值角度的继续教育券制度审视
【摘要】基于价值角度分析，继续教育券制度应有利于政府、学员、学校和纳税人的多赢局面的达成。目前制度实施中存在“谁出资金”、“谁来受惠”、“谁保证培训质量”、“谁来管理”、“谁来监督”等现实问题。为提升继续教育券制度的价值，应完善以政府为主体的经费投入制度，建立以弱势群体为主体的受惠群体制度，健全以继续教育学校为主体的培训质量保障制度，规范以政府部门为主体的管理制度，强化以社会公众为主体的监督制度。
【关键词】继续教育;继续教育券;价值视角
【中图分类号】G720 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8794（2020）04-0075-05
【收稿日期】2019-11-30
【作者简介】冉芳（1984—），女（土家族），重庆西阳人，硕士，讲师，研究方向为教育基本理论。
一、基于价值角度的继续教育券制度概述
自1955年美国学者米尔顿·弗里德曼首次提出教育券理论之后，教育券的制度设想便成为各国政府公共教育服务的供给工具之一。继续教育券，也称继续教育消费券、培训券、培训消费券、继续教育凭单等，是在继续教育领域使用的一种代币券，社区教育券、终身教育券也是继续教育券的重要表现形式。价值是指客体能够满足主体需要的效益关系，是表示客体属性和功能与主体需要间的一种效用、效益，继续教育券这个客体应对政府、学员、学校和纳税人等相关主体具有积极的效应关系。
1.政府满意：改善公共投入效应
政府从传统的“花钱办教育”管理形式转变为“花钱买服务”管理形式，标志着政府教育经费投入效应的根本变革。以前，政府对继续教育学校的经费支持主要采用直接拨款的形式，将教育经费直接补贴给学校，或者直接拨款给薄弱学校以扶持其发展。这种政府主导的经费投入机制存在着拨付不透明、资金使用效率低下等问题。而继续教育券的实施则将教育经费以个人为单位计算，以代币券形式分发到每个人手中，从根本上解决了困难群体的教育经费短缺问题，[1]也使教育经费发挥了最大使用价值，避免了资金浪费现象。
2.成人学习者满意：获得生存命运提升的契机
根据我国国情，继续教育券主要是“排富性”模式的公平型继续教育券，即继续教育券的受益对象主要是社会低收入群体和社会弱势群体。改善社会低收入群体和弱势群体的生存境遇的最佳方法不是“授之以鱼”，而是“授之以渔”，“经济输血”不如“技能造血”。广大低收入群体和弱势群体通过继续教育券而获得参加非学历继续教育、职业技能培训、知识补偿教育和社区教育的机会，从而获得新就业机会、岗位技能提升和文明生活习惯养成，并因此获得人生命运提升的契机。
3.继续教育学校满意：获得良性竞争的平台
无论是公立学校或是民办学校，都需要通过提供教育服务来获取办学经费。而继续教育券的实施，驱使继续教育学校按照定点培训机构的条件加强教学条件建设和教学资源投入，并向政府管理部门申请定点继续教育培训资格。许多继续教育学校在统一的平台上展开公平公开平等竞争，激发自身发挥办学优势以吸引大量学员，争取更多的办学经费。劣质学校因生源较少而无法获得足够的生存经费，优质学校和特色学校因生源增加而获得充足的经费并因此进一步发展和壮大。
4.纳税人满意：用之于民
纳税人辛辛苦苦挣的钱以税收的形式上交国家，希望税收用之于民，用得合理，用得富有价值和意义。继续教育券则把有限的教育经费用在困难群体、低收入群体和弱视群体，用于改善他们的教育现状、培训现状和学习现状，用于体现民生工程、民意工程的具有补偿意义的继续教育领域。这种教育经费的合理支出得到了社会公众和纳税人的充分理解和信任，也体现了社会公众对社会公平、教育公平和扶困济贫的关注和关切。
二、继续教育券制度的实施现状
近年来，上海、成都、杭州、广州和深圳等许多城市的地方政府加强了继续教育券实践的探索和推广，并在制度实践上进行了卓有成效的总结和完善。
1.资金来源
继续教育券的资金来源以地方政府筹集为主。成都市2009年起实施特别职业培训计划，投入财政资金0.75亿元。杭州市2009年起实施教育培训消费券制度，2009年杭州市政府发放1.2亿元教育培训消费券，2010年杭州市政府将普发制改为按需申请制。广州市2010年起实施职业技能培训券制度，有培训需求的劳动者可自愿领取6张培训券，补贴标准视参训工种而不同，最低220元，最高2 000元。深圳市2017年起实施职业技能培训券制度，2017年培训费总额度为5千万元。
2.学习者的选择参与
继续教育券的发放对象一般是具有培训需求的成人群体或是处于社会弱势地位的特殊群体。成都市就业培训券的发放对象是返乡农民工、未就业大中专毕业生、失业人员、农村富余劳动力等群体。杭州市教育培训消费券的发放对象是本市区高校应届毕业生、进城务工人员子女在校生、持证特困家庭大学生、参加职业资格证书培训和学历继续教育的常住居民等群体。广州市职业技能培训券的发放对象是本市户籍法定劳动年龄内的有就业能力和培训需求的劳动者，持券学员可以在政策规定的培训专业（工种）范围内自主选择定点培训机构学习相关课程。深圳市职业技能培训券的发放对象是战略性新兴产业、未来产业、现代服务业和优势传统产业中合法经营的企业组织的企业员工。
3.继续教育学校的培训活动
一般来说，被纳入定点培训机构的继续教育学校才有资格从事定点专业的专项培训。广州市定点培训机构按照“条件公开、自愿申请、平等竞争、择优认定”的原则进行评审，由市人力资源和社会保障部门联合市教育部门予以认定并对社会公布，定点培训机构有公办学校和民办学校等多种类型。杭州市认定的定点培训机构主要有两类：一类是如杭州師范大学等学历教育文化培训机构;一类是如浙江省就业培训中心等技能培训机构，培训项目有创业培训、人才培训、工种培训等。[2]
4.政府部门的管理活动
政府管理部门具有继续教育券的发放、申领、兑现等方面的管理职责。杭州市教育培训消费券制度规定了由市教育局、市劳动保障局、市财政局、市民政局等相关部门制订方案，[3]进行教育培训消费券的监制、发放和回收、培训机构和项目审核、组织培训，以及结算兑付等工作;[4]规定了发放对象范围、入学时的资格审查，限定了使用范围，确立了使用期限，明确了回收和兑现办法。广州市设立市人社局职业能力培训指导中心，市人社局负责制定管理制度，审核和划拨职业技能培训专项补助经费;职业能力培训指导中心接受市人社局的领导，承担职业技能培训券政策的组织实施职能，围绕定点培训机构审批、开班核定、培训过程监控、结果验收和资助审核等环节进行行政管理。[5]
5.社会有关部门的监督活动
对于政府出资的继续教育培训补贴，社会各方面应有监督职责。深圳市向社会公布了实施方案，对发放对象范围、定点培训机构名单、补贴标准、兑现程序等公众关心的问题进行具体界定和说明，方便社会进行及时、有效的监督。广州市对职业技能培训资金使用和管理情况进行专项检查，向全社会公开职业技能培训券的发放使用情况，并设立举报电话，接受社会监督。[6]
三、基于价值角度的继续教育券制度的现实反思基于价值角度分析，目前一些地方的继续教育券制度存在着“谁出资金”、“谁来受惠”、“谁保证培训质量”、“谁来管理”、“谁来监督”等现实问题，如果处理不当，将会出现政府不满意、学员不满意、学校不满意和纳税人不满意等的尴尬现象。
1.“谁出资金”问题：政府投入意识不足，资金稳定性差
一些地方政府认为，继续教育应市场化运作，政府不应介入过多，成人学员应为接受的继续教育承担全部费用开支。一些地方政府认为，当总体教育经费紧张时，应优先保障基础教育经费开支，继续教育则属于“锦上添花”的事情，等有钱了再拨付也不迟。在一些地方政府的经费预算里，本来就很少的继续教育费用往往会被挪作他用，或者直接削减，继续教育经费在一些政府官员眼里成为可有可无、可多可少的“弹性开支”。
2.“谁来受惠”问题：受惠群体有限，弱势群体关照不足
一些地方政府设计继续教育券的类型和发放对象时考虑本地经济情况和就业结构因素较少，存在着公务员培训多、技术人员培训多、管理人员培训多而未就业人员培训少、下岗人员培训少、低收入人员培训少的现象，从而导致受惠对象面狭窄而弱势群体的学习权益难以维护等问题的出现。在培训过程中，持券人大多会根据自己的培训意愿，自主选择参加时间、培训学校和培训专业，参训率较高，然而，因专业不对口、工学矛盾、时间冲突等原因而中途退学、半路流失的学员也不少，坚持不到毕业的学员占据了一定的比例。
3.“谁保证培训质量”问题：培训质量难以保障，难以“培有所值”
尽管政府向困难群体发放继续教育券，然而针对困难群体的继续教育和培训能否真正发挥作用，还需要定点培训机构的培训实效做支撑，还需要企业与定点培训机构的良性对接。一些继续教育学校办学的市场意识不强，专业设置的社会衔接不够紧密，理论教学过多，实践教学不足，从而导致培训质量难以满足企业和学员的就业技能提升诉求。不少学员反映，之所以放弃培训机会，其中，专业难选是一个基本的学习障碍，一些继续教育学校的课程和专业设置过于老化和不实用，甚至存在培训时间偷工减料现象。
4.“谁来管理”问题：管理不够规范，各部门协同性不强
由于继续教育券涉及经费下拨、分发、汇总、兑现等各个方面，而教育部门、人力资源管理部门和财政部门之间的合作可能不够衔接与配合，从而导致继续教育券的发放、使用和兑现缺乏严格而细致的管理。财政部门只负责筹集资金，却较少进行资金使用情况的抽查和审计;教育部门只负责教学活动的检查和教学质量的督察，却较少进行学员资格的审查;人力资源部门只负责定点培训机构的审查和培训专业的审批，却较少进行培训效果的评估。“九龙治水”各管各段的工作机制导致各行其是，各个环节的管理难以相互衔接和紧密对接，从而影响继续教育券的使用效果。
5.“谁来监督”问题：缺乏公众监督，违法者难以被追究
“劣币驱赶良币”的现象是竞争不充分、监督不到位的产物。在社会监督不到位的情况下，继续教育券的发放、教学、兑现等其中任何一个环节的纰漏、疏忽都会造成这样那样的问题，如有需求的困难群体得不到继续教育券，相对富裕的个别公民却享受了不该享受的继续教育券;得到继续教育券的学员也可能不去参加培训，或者培训的质量不尽如人意;个别继续教育学校可能采取不正当手段去折价收购继续教育券，从而在没有培训的情况下赚取“差价”;个别社会机构虚构学员名册套取财政资金，弄虚作假现象时有发生，个别管理者权力寻租思想更是加剧了“共谋财政资金”的风险;个别地方没有进行继续教育券专项绩效评估，也没有进行经费使用情况专项审计，从而增加了资金被套取的概率。
四、基于价值角度的继续教育券制度的改进路径为提升本土化的继续教育券制度的价值属性，政府应在制度制定时统筹考虑和认真细化经费投入制度、受惠群体制度、培训质量保障制度、管理制度和监督制度。
1.完善以政府为主体的经费投入制度
政府应提高经费投入和保障意识。根据我国国情，继续教育既有市场经济属性，接受继续教育的公民应该承担继续教育费用，也有公共教育服务属性，政府应承担继续教育经费投入和保障的义务。当继续教育的主要对象为一般劳动者和弱势劳动者时，继续教育的公共服务属性则更加凸显，而此时政府的经费投入和保障的义务则随之更加凸显。在建设全民学习、终身学习的学习型社会中，大力普及继续教育券的应用，政府的民本意识和民生态度至关重要，也是政府赢取民心民意民望的基础。
政府应加大经费的统筹力度。有限的政府经费应用在实处，用在“刀刃”上。在年度经费预算上，应给予教育事业和继续教育事业相应的经费预算安排，确保有经费。由于经济发展，政府财力也会相应增加，在增加的份额内应给予教育事业和继续教育事业优先增加一定的份額。在财力困难的情况下，政府应紧缩“三公经费”、工程经费等物质性保障经费，应优先保障包括教育经费和继续教育经费在内的经费投入。
政府应调动民间资本的积极性。“学校设计培训菜单，政府和行业部门买单”，是继续教育券运行的理想状态。在政府财力有限的情况下，为了弥补财政教育经费的缺口，政府应调动企业和社会投资的积极性，多渠道筹措继续教育经费。具体的措施包括：制定税收优惠政策，鼓励企业自愿捐资助学;强化企业培训经费的政府监管，驱使企业举办专项的内部和社会培训班;动员社会富有人士捐献爱心，给以助学人士以精神鼓励和荣誉称号。对于培训费用超出的部分，可以采取学校让一点 、所在社区补一点、企业赞助一点、个人承担一点的方式解决。
补贴标准分级分类。继续教育经费的补贴标准和形式应允许地方政府部门积极尝试和探索。一些地方可以采取同等标准进行政府补贴;一些地方可以按照工种及等级分别给予不等的补贴;一些地方可以实行获得合格证书后再补贴的方式，无合格證书则不予补贴。一些地方可以探索向所有特定人群发放代币券，只有参加培训者才能兑现补贴的方式。一些地方可以探索向定点培训学校发放代币券，学校去市场找生源的方式。
2.建立以弱势群体为主体的受惠群体制度
继续教育券的分类标准不一，从实施目标来看，有发展型继续教育券和扶困型继续教育券之分。发展型继续教育券的发放对象是一般意义普通成人，目标是重点提升成人学员的一般发展能力。扶困型继续教育券主要资助对象是低收入群体和残疾群体，目标是侧重体现教育公平和体恤民生。发展型继续教育券属于“无排富性”的效率型继续教育券，扶困型继续教育券属于“排富性”的公平型继续教育券。两种继续教育券形式各有不同受惠群体，有着不同的运行机制。经济基础较好的地区可以考虑给普通民众发放发展型教育券，鼓励更多的成人学员接受相适应的继续教育和职业培训。经济条件有限的地区可以考虑扶困型教育券，针对未就业群体、下岗群体、低收入群体、残疾人群体等社会较为弱势的群体或急需救助的特殊群体开展培训。
当前，我国应着力发展和推广扶困型继续教育券，这是我国国情和社会主义制度所要求的，也是教育公平政策的重要导向。从各地试点和推广继续教育券的实践来看，当地政府在发放对象选择上大都强调了扶贫济困的本土特征。一些地方把所有失业人员、毕业未就业的学生、进城务工劳动者等群体列入受惠对象。一些地方把中年妇女、老年人群、残疾人群等具有特殊学习需求的人群列入特别关照对象。一些地方细化了补贴标准，对不同处境的群体实施不同的补贴标准，经济困难越大，补贴力度也就越大。
社会媒体应加大对继续教育券制度和实施的宣讲和宣传。通过宣讲和宣传，使这项惠民政策入民心、得民意，使这项民生政策广为人知，动员受惠对象高质量参加继续教育培训活动，提高受惠对象的参与意识、行权意识和维权意识。给购物消费券，不如给就业培训券，“授之以渔”的治本策略更利于困难群体的生存与发展。继续教育券不仅仅是临时性地刺激地方继续教育发展的策略，而应成为常规性的民生工程。
财政补贴应适当与学员的学习效果挂钩。针对部分学员对代币券弃而不用现象，在设计继续教育券实施方案中应细化学习者的责任和义务，适当约束学习者半途而废的现象。如学员先行垫付培训费用，取得培训证书者予以兑现学费补贴，没有获得培训证书者不兑现补贴;或者培训费用采取政府和个人按比例承担的方式，以驱使学员珍惜学习机会，积极参加培训。
3.健全以继续教育学校为主体的培训质量保障制度
继续教育券视野下的继续教育培训多是“短平快”项目，培训的针对性更强。与传统办学形式相比，继续教育学校的专业和课程设计更易贴近成人学员的学习需求和个性需求，主动求变以吸引更多的学员选择。技能培训、中高级培训、企业委托的订单培训等培训形式更易受到学员的欢迎。由于地方经济情况和产业结构的差异，继续教育学校确定的培训项目和培训专业尤其应符合当地经济和企业生产的实际需求，使学员易于就业，易于转岗。理论基本够用、技能更加突出、实践操作能力更为强化，是专业培训的教学要求，教师应精讲理论知识，精炼实践技能，切实在提升学员就业能力、岗位技能上下功夫。
培训质量是吸引学员接受继续教育的基本因素。继续教育学校应克服经济短视心理，继续教育券不是“一锤子买卖”，不能以赚钱多少为主要培训指标，更不能以套取政府补贴为目的，只有确保培训质量、社会声誉和社会形象，继续教育学校才能在市场竞争中赢得社会认可和尊重，才能为生源持续扩大和其他类型的教育发展而奠定坚实基础。教师应在学员学习心理和学习动机上下力气，使学员乐学、爱学;应在学员学习方法和学习手段上下力气，引导学员提高学习效率和学习质量;应在学习能力和就业能力上下气力，使学员学以致用，学用结合。继续教育学校应灵活设置培训时间，尽量减少对学员工作的干扰;应整合培训内容，理论教学、实践教学、模块教学等课程交替穿插，尽量满足学员的个性化学习需求;应统筹培训形式，面授、网络、混合教学等模式混合使用，尽量适应学员的现代学习方式。
4.规范以政府部门为主体的管理制度
教育部门、人力资源与管理部门和财政管理部门等政府部门是地方继续教育券的主要管理单位，各个政府管理部门应通力合作，协调管理。政府应组建继续教育券协调机构，总体统筹继续教育券的实施工作，协调和整合各个政府管理部门的继续教育相关业务，保障继续教育券发放及时、继续教育质量稳定、继续教育券兑现有序。继续教育券协调机构应加强管理人员的政策培训和业务培训，以提高管理人员的政策执行能力和项目实施管理能力。
规范定点培训机构的准入和退出制度。政府有关部门应对定点培训机构及其办学资格进行标准规范，对申报者进行资格审查和培训条件评估，对符合条件的继续教育学校进行社会公示，对不再具备培训条件的继续教育学校进行退出管理。政府有关部门应加大定点培训机构的管理和监控，防止弄虚作假、以次充好、扰乱竞争秩序现象的出现，为继续教育券的运行创造良性竞争的平台。
规范继续教育券的发放、使用和兑现程序。政府向困难群体发放继续教育券，困难群体持券参加继续教育培训，继续教育学校凭继续教育券要求政府兑现继续教育经费，需要建立一个闭路循环体系。任何一个环节都应有相应的规定、步骤和要求，都应向社会、向学员、向学校公开。有了详细的操作细则、配套规定，时间要求和问责机制，相关主体才能去遵守、执行和服从。
5.强化以社会公众为主体的监督制度
在设计继续教育券实施方案时，政府应向社会公开征集意见，应组织专家设计与论证实施细则，以确保方案设计具有科学性、可操作性，并尽量从制度上未雨绸缪，排查“风险点”，堵住管理漏洞。如在定点培训机构遴选方面，应制定统一的标准和程序，鼓励继续教育学校平等竞争，而不是政府直接拟定入围名单。再如，资金筹集方面，应经过法定程序，完善正常的审批手续，使资金来源、资金拨付和补贴兑现合规合法。
在继续教育券实施过程中，社会组织和公众应发挥监督和批评的权力，不符合发放条件的学员应进行举报，对折价收购教育券的不法機构进行揭发，对严重削减教学时数的学校进行抵制，对行贿受贿的人员进行检举。社会监督和内部监督应相辅相成，继续教育券实施过程中的相关利益主体也应发挥监督职责，相互监督。
在继续教育券项目实施效果评估时，社会第三方机构应积极发挥独立评估的作用，使评估结果发挥奖优罚劣的作用;可以征集学员、学校和社会公众的意见和想法，从中发现违规违纪的线索，并启动纠正程序和问责程序，以严格的问责机制杜绝形式主义和消极腐败现象的发生。问责要实，要严，要程序完整，做到有震慑，有效果，经受得住时间的考验。
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The Review of Continuing Education Voucher System Based on the Value Perspective
RAN Fang
（Chongqing Vocational Institute of Tourism， Chongqing 409000， China）
【Abstract】Based on the analysis of the value perspective， the continuing education voucher system should be conducive to the multi-win situation of the government， students， schools and taxpayers. At present， there are some practical problems such as “who pays the fund”， “who benefits， “who guarantees the quality of training”， “who manages”， and “who supervises” in the implementation of the system. In order to enhance the value of the continuing education voucher system， we should improve the government-based fund investment system， establish a beneficiary group system with vulnerable groups as the main body， and improve the training quality guarantee system with continuing education schools as the main body， standardize the management system with government departments as the main body and strengthen the supervision system with the public as the main body.
【Key words】continuing education; continuing education voucher; value perspective
（编辑/赵晓东）
