轻微瑕疵行政行为的补正
关键词 行政行为 明显轻微瑕疵 补正
作者简介：冯楠，上海市浦东新区人民法院法官助理，研究方向：民法。
中图分类号：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.125
我国现行法律体系，特别是《行政诉讼法》和《行政复议法》对行政违法行为及其相应的处理方式给予了明确界定，但针对行政行为明显轻微瑕疵及其补正方式，缺乏应有的规定，更遑论建立完整的规范制度。法律缺失，造成司法实践对于行政行为明显轻微瑕疵的审查标准不统一，客观上导致相关案件同案不同判，严重影响了司法公信。本文基于对相关判例的研读，尝试厘清行政行为明显轻微瑕疵的界定标准，进而提出相关建议，亦求对审判实践有所裨益。一、解读：行政行为明显轻微瑕疵的内涵界定
关于行政行为瑕疵的分类问题，理论界颇有争议，但我国多数学者认为，按瑕疵的程度，行政决定的瑕疵可以分为明显轻微的瑕疵、一般瑕疵和重大而明显的瑕疵三类。
综合立法、判例以及学术研究发现，对明显轻微瑕疵的界定应当从单个方面进行：一是从程序、形式上存在明显的瑕疵且瑕疵轻微;二是该瑕疵并未对当事人的实体合法权益造成任何损害;三是存在不合理，即同一行为反复出现，所谓不合理即指不利于行政效率的实现，所谓反复则是指该具体行政行为因存在明显行为瑕疵而被撤销或宣告无效后，行政主体仍要再次按照法定的程序作出与之前内容相同的决定以弥补行政行为明显轻微瑕疵的情况。我国学说对明显轻微瑕疵的界定相对较窄，限于程序和形式上的瑕疵，这与德国、日本、我国台湾地区的主流学说观点相近。二、审视：不同类型行政行为明显轻微瑕疵的司法考量
（一）程序瑕疵
案例一：在宜昌市妇幼保健院针对本市工商行政管理局作出的行政处罚提出行政诉讼的案件当中，针对具体行政行为的程序方面，法院指出，工商局的行政行为存在轻微瑕疵，按照法定程序，工商局在对保健院作出行政处罚前，要按照程序要求进行立案、调查取证、送达出发告知书、告知行政相对人享有陈述权、申辩权后再进行处罚。以上程序工商局并未违规，但在处罚决定作出后，处罚决定中关于保健院违法的依据，即认定其违法的证据名称并没有在处罚决定书中予以明确记载，导致处罚决定书的内容存在不完备的情况，由此导致其行政行为存在轻微瑕疵。由此判断，工商局作出的这一行政处罚本质上对行政管理相对人的合法权益并未产生损害，故处罚决定效益仍然存在，其不认定为程序违法，只是行政行为轻微瑕疵。在这则案例中，法院认定，行政机关作出的处罚决定书中没有具体载明违法行为的证据名称，系行政行为的“轻微瑕疵”，该瑕疵没有达到侵害当事人合法权益的程度，不影响被诉行政处罚决定的合法性。
类似的表述在行政判决书中很常见，即法官在认定具体行政行为合法性的同时，将该行政行为的不足或缺陷在判决书中定性为“瑕疵”。司法实践中，在行政行为没有违反法定程序，且没有侵害当事人实体上的合法权益的前提下，程序瑕疵可以被认定为明显轻微瑕疵的情形，如：手续不齐备、行政决定说明理由不完整、违反行政机关内部程序等。可见，我国司法审查并没有跳出理论学说对行政行为明显轻微瑕疵的判断标准。
从效率原则出发，许多国家和地区行政程序法中都有些“适当宽松”的规定，例如，美国奉行“法律程序至上”原则，视“正当法律程序”为法律生命，但根据其国内法规定，也并非任何违反程序的行为都会导致行政行为无效。而我国法律并未区分程序瑕疵的类型，另据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十四条第二款规定：“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第五十五条的限制。”事实上，撤销具体行政行为后责令重作，无疑是同一行为的反复，对相对人的合法权益保障也没有实际意义。因此，我国立法者应当加强对程序瑕疵补正方式的规范，避免瑕疵行为反复的情况;法院也应加大监督力度，不能因同一行为的反复，而纵容了程序瑕疵。
（二）形式瑕疵
案例二：伊尔库公司诉无锡市工商局工商行政处罚案，法官在判决书中指出，在对伊尔库公司作出处罚决定时，无锡市工商局虽然依据的是针对生产者作出的第二十七条规定，而不是《质量法》第三十六条之规定，法律条款使用虽不完整，但相关行政处罚的决定仍旧合法，故行政处罚的瑕疵不影响其合法效力。在本案中，法官将“适用法律条款不完整”这一形式上的缺陷认定为行政行为中存在的“瑕疵”，且该瑕疵并不影响行政行为的合法性，即视作明显轻微瑕疵。
司法实践中，援引法律条款不规范是行政文书形式上的瑕疵，应当区别于与法律适用错误。所谓行政适用法律错误，指的是根据案件事实，援引法律规范做出具体行政行为的过程中，行政主体没有根据相关案件事实正确援引法律规范，导致行政行为存在较大瑕疵。行政适用法律错误包括原则与规则适用错误、上位法与下位法适用错误、实体法与程序法适用错误以及具体条款适用错误等。其次，本案中，行政机关“适用法律条款不完整”不属于法律适用错误的范畴，定性为形式上的轻微瑕疵与理论学说并不矛盾。
三、治愈：行政行为明显轻微瑕疵的补救方式
应松年教授认为，针对合法要件不足的行政行为，在作出后予以补救进而补足其合法要件，使得违法行政行为成为合法行政行为以确保其效力得以实现的行为，即为补正。作为行政机关自我监督、自我纠正的一种行为，補正是作出行政行为的行政主体有义务对明显轻微瑕疵进行补正。补正的时间限制可以在行政程序内部，或者复议程序阶段，也可以在诉讼程序终结之前。
（一）行政救济
案例三：在孟某不服养老金核定案中，社保中心认定孟某符合领取养老金的条件，但是在登记其身份时出现了错误，登记成了“五级职员（科员）”。根据这一登记，社保中心对其基本养老金进行核定，同日，社保中心通过《个人账户信息调整信息核定表》对孟某的身份进行调整，改为“普通工（机关事业单位工人）”、“初级普通工”。对此，法院认定，社保中心虽然登记身份错误，但更正及时，并未对其实际权益造成影响，故社保中心的不当行为应属行政瑕疵，故驳回孟某的诉讼请求。
这则案例中，行政机关是依职权主动纠错，纠正了登记中的信息错误，而没有改变具体行政行为的内容，对相对人实体上的合法权益没有构成影响。从法院判决来看，法官将行政程序中的登记信息错误认定为行政瑕疵，对当事人权益没有造成实际影响，应属行政行为明显轻微瑕疵，社保中心的主动纠错行为乃是对该瑕疵行政行为予以补正。虽然当前我国在行政行为补正方面，既没有制度规定也缺乏统一的程序，但实践中，行政机关在行政行为作出之后，一旦发现存在瑕疵，可以在复议程序或诉讼程序终结之前，在行政机关内部对行政行为的错误予以纠正，而启动自纠程序可以依申请，也可以依职权。
行政复议是行政相对人保护自身合法权益的基本法律制度之一，其核心在于针对违法的或不当的行政行为勒令行政主体予以纠正，从而对行政行政相对人的合法权益予以保障。如果本案孟某不服养老金核定而提起行政复议，在复议程序中，若复议机关维持原具体行政行为，将不利于保护申请人的程序权益;若复议机关撤销原具体行政行为并责令重作，将有悖于行政效率原则。若复议机关责令行政机关补正，不仅能起到行政机关内部监督和纠错的作用，而且能提高行政效能，维护行政机关的公信力，还避免进入司法程序，节省司法资源。
（二）司法救济
案例四：在唐某不服房屋登记行政行为案中，一审法院审理认为，无论是房屋买卖合同还是过户申请书等相关资料，唐某均未签名，其本质是房产局审核过程中存在缺陷，并未对唐某是否亲笔签名的事实予以确认，属于行政瑕疵，故驳回唐某诉求。二审法院通过审理认定，《更正登记通知书》有房地局向系争房屋受让方发出，告知其被诉房地产权证的权利人记载有误，要求受让方在收到通知30天内持房地产权证办理更正手续，逾期未办理更正手续的，房地局将对该房地产登记册的记载错误予以更正。唐某遂向法院递交撤诉申请书，认为房地局已经同意变更系争房屋登记，故申请撤诉。
上述案例中，房地局没有审查唐某是否在申请材料上亲笔签名，一审法院认定为审查中的瑕疵。根据房地产登记的相关法律、法规规定，审查签名的真实性不是房地局的法定义务，房地局核发房地产权证还停留在形式审查，法律、法规并没有赋予房地局对申请人真实意思表示进行实质性审查的职权。而且唐某对房屋买卖合同存在异议，可通过民事途径予以解决，一审法院驳回原告的诉讼请求并无不当。本案中，行政机关作出的更正手续，变更了被诉房地产权证的权利人，实质上是行政机关变更了具体行政行为的内容，这涉及行政诉讼审查的基础性问题，原告的诉讼标的发生了根本性转变。在行政机关对具体行政行为予以更正后，若原告撤回诉讼，法院对其作出是否准许的裁定;若不选择撤销，法院对原具体行政行为继续审理，认为原具体行政行为错误的，法院判决确认违法;认为其正确的，则驳回原告诉求。
笔者在最高人民法院行政判决书中找到了类似案例，同样是在诉讼中法官允许行政机关补正。在山西省经济贸易委员会、大同市新荣区人民政府与大同市北方矿业有限责任公司吊销许可证纠纷上诉案[法公布（2000）第28号]中，法院在判决书中指出，针对晋经贸能字（1998）90号《批复》第二条中“吊销”二字的使用，虽然省经贸委认为其用词存在不规范的现象，并不是对北方公司作出行政处罚，但批复后纠正行为迟迟未见采取。一审审理认定，省经贸委“用词不规范”的纠正决定被法庭允许，但纠正行为却未曾发生。
学者认为，与明显轻微瑕疵不同，公开错误，除了常见的写错、算错外，还有表述不明确以及接卸故障等。其中，表述不明确包括四种情况，即概念表述不明确、用词存在不适当、界定模糊不直接、前后存在差异。从上述案例分析，可以推断出法院将省经贸委的“用词不规范”定性为公开错误中的用词不当，即行政主体的表示行为使用了不能体现其真实意思的语言或文字。公开错误不是瑕疵，不能通过补正的方式。此处对“用词不规范”的纠正应该理解为对公开错误的更正。
《行政诉讼法》规定了法院对行政行为的合法性构成要件进行审查，因此，法院对行政行为存在的合理性问题以及轻微瑕疵，很难直接作出判决，但是也不排除其他途径对行政机关的不适当行为进行纠正。在“谢启川诉龙岩市国土资源局限期履行职责案”中，针对原告谢启川提出的诉求，福建省龙岩市新罗区人民法院作出了驳回诉求判决，与此同时针对此案向龙岩市国土资源局提出了司法建议，其目的在于推动行政执法活动的开展更加符合程序、注重规范执法，更加科学，以此提高行政执法的效率，保障执法质量的同时，保护行政相对人合法权益不受侵害。在建议中，法院指出，对于信访要求相同且被多次提出的，市国土资源局应以《信访条例》作为依据，对此类要求予以处理，同时进一步完善档案管理制度。此类在人民法院行政案件审判活动中、被其发现的、元件有关的、由法院直接处理不适当的情况下，由法院向相关国家行政机关提出建议并要求其进行处理的活动，即为行政诉讼司法建议。法院可以通过审判纠正存在违法情形的行政行为，而针对不违法但存在明显轻微瑕疵的行政行为时，法院只能做出维持或驳回诉求的判决，但为了保护行政相对人的合法权益，规范行政行为，则由法院向行政机关提出司法建议，改正行政瑕疵。
四、探索：审查行政行为明显轻微瑕疵的制度构建
从前引最高人民法院公报案例中可以看出，行政案件审理还存在着对行政行为明显轻微瑕疵审查标准不统一的问题。就这一问题，法院要特别注意避免扩大解释，在遵照现有法律规范的基础上认定明显轻微瑕疵，并妥善选择合理的补正方式。
（一）审查标准
法院在认定行政行为明显轻微瑕疵时，可参考以下四个标准。
第一，从适法与否的状态来判断，行政行为明显轻微瑕疵是在合法的状态下不符合法定形式条件或程度要求，也就是说，在不以违背法律、法规的前提下，是合法状态下的微小瑕疵。
第二，从合法权益是否受到侵害来判断，这里的“合法权益”主要是指实体上的权益;至于程序上的权益，则要考量是否影响到原告的知情权、陈述权和申辩权，以及是否影响到原告行使救济权利等因素，只有在不影响原告合法权益的情况下，才可能成为明显轻微瑕疵。
第三，从瑕疵产生的领域来判断，行政行为明显轻微瑕疵主要产生在行政程序和形式等方面，法院在作出相关判决时，可以充分借鉴理论学说对明显轻微瑕疵的定性。
第四，从行政主体作出决定的真实意思表示来判断，如果行政行为的瑕疵与行政主体作出决定的真实意思相悖，那么该瑕疵就不仅仅是明显轻微，而是公开错误，因为它实质上已经改变了具体行政行为的内涵，无法通过补正程序来加以完善。
（二）相关建议
总体看来，现阶段我国行政机关工作人员的法律意识不高、行政执法活动中存在诸多问题;同时，我国行政程序立法规定不健全、行政诉讼制度还不完善，导致行政行为明显轻微瑕疵问题的相关审判活动存有疑难。在借鉴国外优秀成果的同时，立足我国现在，笔者提出以下几点建议，以完善我国明显轻微瑕疵现在行为司法审查制度。
1.维护行政行为公定力，兼顾公平效率
基于公平与效率原则和信赖保护原则，法院在司法实践中，既要保护相对人合法权益，也要考虑到行政机关的执法效率，还要考虑到行政机关在社会上的公信力。行政机关一经作出相应的行政行为且该行政行为被行政相对人知晓之时起，其法律效果即实际产生，如果仅因为行政行为中存在瑕疵就被视为无效或可撤销，可能会在社会上造成不良影响。因此，对轻微瑕疵且不影响相对人合法权益的行政行为，法院应该采取较为灵活的处理态度，可在维持具体行政行为效力的同时一并责令行政机关予以补正。
法院在司法实践中对行政行为存在的合理性问题以及轻微瑕疵，有时很难直接作出判決，在此情形下，法院可以通过其他途径纠正行政机关的不适当行为。例如，法院可通过制发司法建议，对行政审判中不宜由法院作为直接处理主体的问题或瑕疵的，由法院作出处理意见并交由行政机关予以旅行。基于当前我国行政程序法仍处于起步阶段，在实践活动中，多见各种程序瑕疵的行政行为，而针对瑕疵轻微但明显的行政行为，除了作出维持或驳回诉求的判决外，法院可提出司法建议供行政机关参考，这将有利于强化行政机关的程序意识。
2.把握司法审查强度，避免扩大解释
法院在对具体行政行为进行合法性审查时，应依法严格把握行政行为瑕疵的定性标准，根据瑕疵程度的不同，按照明显轻微、一般、重大而明显三个层次进行区分。通过采取补正的方式，纠正具有明显轻微瑕疵的行政行为，而存在一般瑕疵的则予以撤销，针对重大且明显瑕疵的则判定无效行政行为。虽然法院在司法实践中允许行政机关对明显轻微瑕疵予以补正，但补正行为本身并不具有任意性，补正行为不得滥用，补正在条件、范围以及时间上都有所限制。违法的行政行为自始无效，不能通过补正行为来获得其合法性。
因此，法院对违法的行政行为应果断作出确认违法或撤销的判决，这有助于最大程度地保护行政相对人的合法权益，也有助于强化行政机关依法行政的责任意识。司法监督应当有效地制止违法行政行为的产生，纠正错误的行政行为，限制公权力的无限扩张。
3.建立瑕疵行为补正制度，规范补正行为
在我国，通常认定行政机关的行政行为违法时，该行政行为作出的主体应承相应的责任，即行政行为无效或行政行为可撤销，并根据《行政诉讼法》《行政复议法》《行政处罚法》等进行规范。理论和实践证明，行政行为的明显轻微瑕疵在满足补正的条件下，完全可予以补正，统一的补正制度有待于建立，补正的条件、范围、时间限制等方面在今后不完完善的《行政程序法》中进行明确规定。通过了解和学习当前采用补正制度的国家，如德国、葡萄牙等，以及相关地区，如我国台湾地区、套门等，补正的适用必须依赖于严格的规定，且规定应具体明确，以此来对补正行为进行规定和限制。2008年10月1日《湖南省行政程序规定》第一百六十四条补正制度开创了历史的先河，为其他地方依法行政的工作提供了示范，为全国统一行政立法进行了探索，积累了宝贵经验。
虽然我国《行政程序法》暂时缺位，但最高人民法院可以在行政诉讼的司法解释中明确“补正”方式的使用，对补正的条件、范围、效力、时间等方面作出具体界定，修改行政诉讼中的有关规定，在行政判决中增加补正途径。具体行政行为被补正后，该行为被视为有效行为，且自始有效，即补正具有溯及既往的效力。五、结语
行政违法行为的撤销、确认无效两种补救方式，存在启动程序复杂、资源耗费较大等弊端，且适用于行政行为明显轻微瑕疵的补救与否，尚缺乏明确的法律规定。审判实践中，正确理解和应用明显轻微瑕疵行政行为的治愈理论，有助于促进我国行政立法的精细化和司法制度的完善。笔者建议，《行政程序法》的制定以及《行政诉讼法》和《行政复议法》的修正应对上述问题给予充分关注。
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