精准产业扶贫政绩工程的审计治理研究
王善平 文茜
【摘 要】 精准产业扶贫是“脱贫不返贫”的基础性工程，是实现脱贫的根本之策。2020年必须全面脱贫的扶贫考核压力可能驱使扶贫干部因经济人本性而实施“政绩工程”化安排，以实现精准产业扶贫的脱贫功能短期最大化，而作为国家治理重要组成部分的政府审计能对产业扶贫政绩工程发挥抑制作用。文章构建自回归模型，通过脱贫成效可持续性度量产业扶贫政绩工程，以H省2014—2017年的县级数据为样本，实证检验政府审计对精准产业扶贫的脱贫成效可持续性的促进作用，研究发现，加大政府审计规模对实现产业扶贫脱贫长效性有促进作用，但政府审计的监督功能和咨询建议功能的促进作用不显著。基于此，提出要完善政府审计对产业扶贫政绩工程的治理功能，考核指标设计要统筹考虑利益相关者诉求，以及降低产业扶贫“增产不增收”风险等政策建议。
【关键词】 精准产业扶贫; 政绩工程; 政府审计; 脱贫成效; 可持续性
【中图分类号】 F239.44? 【文献标识码】 A? 【文章编号】 1004-5937（2021）01-0098-08
一、引言
自党的十八大以来，中央动员了全社会力量，构建了全方位的扶贫政策，以前所未有的力度推进精准扶贫。党的十九大报告指出，坚决打赢脱贫攻坚战，使贫困群体同全国一道进入全面小康社会是党的庄严承诺。中国的精准扶贫取得了举世瞩目的成绩。2013—2017年，中国农村贫困人口减少了5 564万人，每年减少1 391万人①。但经过多年快速减贫，剩余贫困人口的脱贫难度越来越大，低收入农户收入增长乏力，并增加了返贫压力②。如何啃下脱贫的“硬骨头”，保证脱贫的可持续性，尤其令人关注产业扶贫。产业扶贫是“五个一批”精准帮扶措施中最重要的组成部分，也是实现贫困人口长期稳定脱贫的根本之举。一方面，产业扶贫是易地扶贫搬迁、生态扶贫、教育扶贫等措施的重要基础，其他扶贫措施都需要通过发展产业来巩固政策效果;另一方面，中央部署以产业扶贫来带动3 000万农村贫困人口脱贫③，产业扶贫成为贫困人口受益规模和程度均最大的措施。
为确保能在2020年我国农村按既定标准实现全面脱贫，中办、国办在2016年10月颁布了《脱贫攻坚责任制实施办法》（下文简称“实施办法”）。实施办法规定“贫困县党政正职不脱贫不调整，不摘帽不调离”，不难推测，这一制度安排的经济后果：一方面强化了贫困县党政干部（特别是县委书记和县长）的扶贫责任和扶贫压力，另一方面也可能强化扶贫干部的经济人特性，他们会“对标”脱贫标准，想方设法在使贫困户尽快脱贫的同时，也释放自己的扶贫压力，增加自己的诸如“调离贫困县或升职”等福利效应。同时，2020年全面脱贫是党中央对全世界的庄严宣告，精准产业扶贫又是通过“发展生产”使建档立卡户按现行标准在2020年前全部脱贫的“造血工程”，是关乎能否持续脱贫的基础性关键工程。如果贫困县扶贫干部因扶贫压力而充分博弈“实施办法”，将会忽视产业扶贫的可持续性，从而使得精准产业扶贫异化成为“政绩工程”，虽然在2020年实现了全面脱贫，但如果此后出现贫困户大量异常返贫，那将严重损害党和干部的形象。
政府审计是确保公共受托经济责任全面有效履行的特殊机制，是国家治理体系的重要组成部分。自2013年精准扶贫提出以来，扶贫审计的力度大大增加。审计机关在预算执行、财政收支、经济责任和重大政策措施落实情况跟踪等各类审计中，都将扶贫审计作为重要的工作内容。目前精准产业扶贫的主要审计方式为政策措施落實情况跟踪审计，是跟踪审计、政策评价和绩效审计相结合的产物。政策落实审计与国家战略精准对接，不仅对精准扶贫等重大政策措施落实情况进行适时评价、及时反馈、全动态监督，还要关注政策执行中资源利用的经济性、运用的效率性以及目标实现的效果性。相较于其他政府审计方式，政策落实审计具有宏观性、复杂性、执行性和及时性等特点。政府审计具有监督和咨询建议的功能，一方面，政府审计基于法定的权威性发挥震慑的作用，减少公共部门工作中的渎职和腐败行为;另一方面，审计成果的有效利用可以促进公共部门工作效率和科学性的提升。因此，政府审计对精准产业扶贫政绩工程有抑制作用，能有效发挥国家治理功能。
二、理论分析与假设提出
（一）产业扶贫政绩工程与脱贫成效可持续性
政绩工程又称“面子工程”“亮点工程”，其本质是注重“显绩”而轻视“潜绩”。在形式上，政绩工程主要体现为兴建“大亭子、大牌坊、大公园、大广场”和“垒大户、堆盆景”等各种为博得媒体与公众关注的工程项目。在本质上，政绩工程是地方扶贫干部利用产业扶贫中的自由裁量权获得的无法与公众分享的控制权私人收益。
产业扶贫若只关注短期成效而忽视可持续性的发展，则极易沦为政绩工程。地方政府为了完成任务或追求政绩，在产业项目的选择上没有立足于市场需求和地方资源优势，使用行政手段推进一些“短平快”的产业扶贫项目，注重以项目数量取胜、典型项目打造和简化产业链的培育[1]，忽视产业扶贫的造血功能，这将导致产业扶贫缺乏长久性和全局规划，如果后期管理和维护不到位，必将导致这些产业扶贫项目失败，损害农户原本相对稳定的生计系统。一方面，“短平快”的项目安排，是追求政绩工程的行政选择，一般在项目选择上的前期论证不充分、科学决策机制不健全，选择的产业扶贫项目与当地资源禀赋不符合，无法给贫困户带来预期的经济效益，后期的产业调整导致扶贫资金的浪费。即政绩工程化产业扶贫项目安排与贫困户利益脱嵌[2]。另一方面，政绩工程化产业扶贫，主要表现为地方政府大包大揽，采取“保姆式”扶贫模式，以行政逻辑代替市场逻辑，扶贫企业未与贫困户建立起合理的利益联结机制，产业帮扶成了简单的现金分红，“造血式”扶贫演变为“输血式”扶贫。一定程度的亮点工程通过资源集中分配确实可以发挥政策学习和资源带动作用，但当其完全脱离对“面”的带动责任时，则彻底沦陷为政绩工程。显然，精准产业扶贫中的政绩工程化安排，完全可以在短期内提升地方扶贫干部的政绩和个人形象，从而有利于该扶贫官员实现升迁、调离，但从长期看将会严重损害产业扶贫脱贫效果的持续性[2]，迟延贫困地区通路、用水、住房等脱贫基础设施建设，并破坏当地生态环境[3]。
产业扶贫是实现长效脱贫的关键性工程，理想的产业扶贫模式是以政府扶持贫困户自发地建立以市场为导向的农业合作社为载体，以发展当地特色产业项目为基础，合作社与建档立卡户建立科学合理的利益联结机制，地方政府提供支持产业发展的基础设施和服务体系，以促进农户实现可持续增收。产业扶贫主要通过直接带动模式、就业创收模式和资产收益模式等，以提高农户的各项收入[4]。
可见，对脱贫成效可持续性的损害是产业扶贫政绩工程最严重的经济后果，现有研究主要关注产业扶贫的脱贫成效可持续性[5]。维护产业扶贫长效性的艰巨性和扶贫考核的巨大压力，使得地方扶贫干部容易在任期内强化自利化政绩观，而选择短视化的产业扶贫项目选择，将产业扶贫的“造血功能”异化为在政绩锦标赛中的政绩工程。为验证精准产业扶贫在实践中是否存在“政绩工程”安排，本文提出竞争性研究假设1。
H1a：精准产业扶贫促进了脱贫成效的可持续性。
H1b：精准产业扶贫抑制了脱贫成效的可持续性。
（二）政府审计与产业扶贫政绩工程
审计是降低代理成本和促进受托经济责任全面有效履行的外部监督机制。刘家义[6]提出政府审计是国家治理系统中的“免疫系统”，具有预防、揭示和抵御功能，是推动国家治理现代化的重要保障。《中华人民共和国宪法》确立了政府审计监督财政资金收支变化、国有资本保值增值等方面的法律上的绝对权威，自然的，对与扶贫相关部门的财政资金收支和领导干部的经济责任履行等具有法定监督的权力和责任。在产业扶贫中，作为代理人的扶贫干部，拥有较大的信息优势和自由裁量权，在巨大的扶贫考核压力下有动机和能力选择自利性的政绩工程化安排，即产业扶贫存在一定的代理问题。已有文献对政府审计在扶贫代理问题的治理效应方面的研究，主要体现在审计监督问责的惩罚机制、咨询建议作用和提高政府治理信息透明度等方面。
首先，政府审计是防范违法违纪、减少公共部门权力寻租和资源浪费的最有效手段之一。政府审计通过监督问责、咨询建议和提高信息透明度等机制承担了权力制衡职能，保证了公共部门权力遵循“法无授权不可为”和“法定职责必须为”的原则，确保有权必有责、用权受监督。因此，政府审计通过对扶贫资金使用中的违法违规行为和资金使用效率低下进行问责，可以促进扶贫资金及相关经济活动监管的有效性[7]。
其次，政府审计通过充分揭示查出的问题、提出具有针对性的建议和提供咨询服务，达到国家治理的良治状态。政府审计人员具备充足的专业知识、丰富的实践经验积累和良好的组织协调能力，既揭露和查处重大违法违规问题和经济犯罪案件，又能提出专业性、综合性的建设建议，促进法治水平和资源配置绩效，促成国家战略的分步实现，增厚人民福祉。政府审计是一种专职和专业化的监督行为[6]。
最后，政府审计有效地提高了国家治理信息的透明度。政府审计通过加强财政扶贫资金的合法性和合规性、资金使用绩效、扶贫政策和制度设计等方面的信息披露[8]，降低扶贫者与公众之间的信息不对称程度，可以提高政府治理效率。
事实上，随着精准产业扶贫的推进，投入的财政扶贫资金越来越多，部分地区扶贫部门和人员也发生了对扶贫资金的挤占、挪用和贪污情况，出现了财政扶贫资金使用效率低下等问题，此时尤其需要政府审计这一能独立地“解释、解除受托责任者”为公众提供客观公正信息，肯定成绩，揭露错弊，同时也为精准产业扶贫提供“免疫系统”防护，否则，精准产业扶贫会受到“病毒”侵蚀，进而严重损害精准扶贫战略的实施效果。科学合理的政府审计可以优化配置精准产业扶贫资源，在肯定精准产业扶贫成就的同时，揭露精准产业扶贫存在的问题，进而提出相应的处罚和整改建议。为此，政府审计必须加大审计力度，而政府审计力度可以细化为三个维度的指标：审计投入规模、审计监督功能和咨询建议功能[9]。因此，本文从这三个维度考察政府审计对精准产业扶贫的治理效应，以期更深入地分析政府审计对产业扶贫政绩工程的治理功能。据此，提出研究假设2。
H2：政府审计力度越大，精准产业扶贫的脱贫成效可持续性越强。
H2a：政府审计规模越大，精准产业扶贫的脱贫成效可持续性越强。
H2b：政府审计监督越强，精准产业扶贫的脱贫成效可持续性越强。
H2c：政府审计咨询建议越强，精准产业扶贫的脱贫成效可持续性越强。
三、实证设计
（一）样本确定与数据来源
作为特困地区的湖南省武陵山片区，贫困范围广、程度深，是新时期扶贫攻坚的主要战场之一，具有一定代表性。因此，本文选择湖南省89个县为样本，其中包括51个贫困县、38个非贫困县。样本期间为2014—2017年，数据来源为《中国审计年鉴2017》，包含的数据为2016年的审计结果数据。其中，政府审计變量数据滞后一年，数据期间为2013—2016年，其他变量的数据期间为2014—2017年。产业扶贫投入、财政扶贫资金投入总额和贫困发生率等相关数据由湖南省扶贫办、湖南省财政厅协助提供，其他数据源自《湖南省统计年鉴》、《湖南省农村统计年鉴》、《中国审计年鉴》、各县政府门户网站和EPS全球统计数据库。
（二）模型构建与变量定义
在政绩工程的衡量指标上，相关学者在理论研究的基础上做出了有益的尝试，主要从官员的政治晋升诉求的角度分析可能存在的政绩工程问题[10-12]。本文选择脱贫成效可持续性来衡量“政绩工程”安排的程度，这样做的理由在于对脱贫成效可持续性的损害是产业扶贫政绩工程最核心的经济后果，违背了开展产业扶贫的初衷，将对稳固脱贫成果造成破坏性的冲击。具体到对于产业扶贫的减贫效果的研究上，本文主要采取了经济可持续性的指标来度量脱贫成效可持续性。本文沿用自回归的思路对持续性进行测度[13]，以滞后项系数来测度脱贫成效可持续性，即当期对下一期的贡献程度。借鉴孙光国等[14]的研究，本文从自回归的角度定义脱贫持续性，具体见模型1。其背后的逻辑在于，农村居民纯收入越高，当期的人均收入能更好地概括未来时期人民收入水平，用当期人均收入估计未来收入水平的误差越小。关于采取农村居民人均可支配收入的对数来衡量脱贫成效（Income），以体现农村居民生活状况的改善，主要原因如下：（1）居民纯收入是扶贫工作中的重要考核指标，人均纯收入超过2 300元（2010年不变价）也是度量贫困发生率时最首要的标准。可见，农村居民收入水平可以较好地反映农村居民的生活状况，作为脱贫工作绩效的体现。（2）已有学者基于数据可得性采用农村人均可支配收入作为贫困情况的代理指标，并得到了可信的经验证据结果。
综上可知，H2在经验证据上部分成立，且仅有H2a受到经验证据的支持，即政府审计规模越大，精准产业扶贫的脱贫持续性越强。而政府审计监督功能和咨询建议功能对精准产业扶贫的脱贫持续性没有显著影响。
（三）稳健性检验
为了检验回归结果的稳健性，对于政府审计的衡量，选取三个维度的指标利用绝对值法进行替代，对H2进行重新回归。表5列示了用绝对值法指标更换原有政府审计变量后的回归结果，可见结果具有稳健性。
五、结论与政策建议
2020年贫困地区全面脱贫，既是党的宣言书和基本初心，也是党领导全国人民实现第二个百年目标的基础。不仅是必须实现的任务，也是一定能够实现的目标。但在2020年以后脱贫成效能否持续，总体上，根基还在产业扶贫的精准性，因为在实施易地搬迁扶贫、职业教育扶贫后，精准产业扶贫是绝大多数贫困地区稳定脱贫的基础性关键工程。从以上实证结论看，目前精准产业扶贫对脱贫持续性发挥了较好的作用，但如果产业扶贫沦为政绩工程，则会伤害脱贫的持久性。本文实证结果还说明，政府审计目前对精准产业扶贫的持续性脱贫有部分正向效应，可见产业扶贫成效持续性的实现离不开健全外部监督机制，但扶贫审计还需要进一步完善，以更好地发挥国家治理的重要作用。而产业扶贫政绩工程化安排的主要原因之一在于扶贫考核压力，扶贫考核压力又是扶贫干部经济人本性、考核指标不甚科学合理、贫困户“贫困依赖”等因素的外化结果。最后，要有效发挥产业扶贫的造血作用，还应从产业项目的科学决策、对接市场和发挥金融扶贫作用等方面来降低产业扶贫“增产不增收”的风险，并完善地方政府在产业扶贫资金投入上的灵活性。因此，本文提出以下政策建议：
第一，完善政府审计对产业扶贫政绩工程的治理功能。面对“小而散”的财政扶贫资金以及较为复杂多样的产业扶贫项目，一要加大扶贫审计的投入，增加审计人员以提高被审计单位数，实现扶贫审计的“全覆盖”。二要强化对审计查出问题的整改责任，追究扶贫干部的违法违规、损他性自利等相应责任，以加强政府审计的震慑作用。三要强化政府审计的全面性，尤其是事前咨询、事中监督和事后评价等方面特殊审计作用，在产业扶贫项目立项时，要发挥事前咨询审计作用[17]。在产业扶贫项目申报时，为避免地方政府打造“政绩工程”而申请不符合当地资源禀赋、难以长期发展的产业项目，审计部门应协助有关管理机构对项目可行性进行调查分析和论证，在事前审计机制中建立“产业扶贫项目的咨询审计机制”，以加强咨询建议功能发挥实效，提高财政扶贫资金的配置效率。四要建立扶贫政策评价的“三维视角”，在事实评价、形式评价的基础上，注重价值评价，综合提升精准产业扶贫长效性。
第二，考核指标设计要统筹考虑利益相关者诉求。引导扶贫干部处理好产业扶贫见效快慢与脱贫攻坚时效紧的关系，化解脱贫成效可持续与见效慢的矛盾。考核指標是引导扶贫干部处理好这些矛盾和关系的“指挥棒”。为充分发挥扶贫干部与贫困户的积极性并使脱贫成效具有可持续性，同时实事求是地缓解扶贫干部的考核压力，降低扶贫领域的代理成本，应该把如下指标纳入考核体系：（1）产业扶贫项目安排的是否因地制宜、是否具有比较优势、是否可以使贫困户持续增收;（2）社会环境改善和生态环境保护、修护与利用情况;（3）变贫困户“要我脱贫”为“我要脱贫”的工作措施与成效。当然，考核的目的在于促进扶贫工作，把考核结果与扶贫干部、贫困户的诉求合理地对接起来也非常重要。
第三，降低产业扶贫“增产不增收”风险。重视产业扶贫项目的自然禀赋依赖和特色优势[5]，并进一步地对农产品进行深加工，延长农产品产业链，提升农产品的附加值和品牌价值，从而提高农产品的市场竞争力和市场占有率，进而增加农户的农业经营性收入。建立可以增产增收的供销服务平台、技术保障[3]和建立并维护保价收购、保底分红等匡正扶弱的保护机制，促进第一、第二、第三产业融合，拓展产业多种功能，提升贫困户的产业参与度、收益度，拓宽贫困户增收渠道，从而带动贫困户脱贫致富。发挥小额贷款对产业扶贫的杠杆效应和农业保险的减灾增效作用[18]，同时完善风险补偿、贷款贴息和保费补贴等优惠政策组合，加强小额信贷对贫困户的增收功能。
由于扶贫研究，尤其是精准产业扶贫在数据来源方面的限制，本文仍存在一些不足之处，后续可以在获取了更长时间序列数据的基础上从产业扶贫模式增收路径、构建产业扶贫政绩工程的综合度量指标和政府审计治理的多维指标等方面，进一步进行研究。
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