生态环保专项资金的绩效管理体系构建
宋玲玲 王兆苏 武娟妮 孙钰如
【摘 要】 生态环保专项资金绩效管理体系的构建是落实党中央国务院关于全面实施预算绩效管理意见的必然要求，是提高生态环保专项资金使用效益、做好污染防治攻坚战支撑的内在要求。借鉴现有关于绩效管理理论、绩效评价方法与实践的研究，结合生态环保专项资金管理现状与问题，提出生态环保专项资金绩效管理体系构建的建议：建立“绩效计划—绩效监控—绩效评价—反馈与应用”闭合的绩效管理循环系统;构建绩效管理与专项资金管理有机融合的制度体系;建立分工明确、层次清晰的绩效管理分工，提高各级人员对绩效管理的认识与理解，并组建绩效管理团队和技术支撑团队;建立专项资金支出绩效指标库，研究完善绩效评价方法;强化绩效信息管理。
【关键词】 绩效管理; 绩效评价; 環境保护; 专项资金
【中图分类号】 X32;F812.45? 【文献标识码】 A? 【文章编号】 1004-5937（2020）24-0036-06
一、引言
绩效管理是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。2018年9月，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），对实施预算绩效管理做出总体安排和全面部署，从此，预算绩效管理开始探索试点阶段向全面实施阶段转变。中央各部门部署落实全面实施预算绩效管理，2019年4月，生态环境部党组印发《贯彻落实〈中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉实施方案》（环党组〔2019〕37号），提出力争到2020年底在生态环境部系统基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。
中央财政生态环保专项资金（以下简称生态环保专项资金）是中央预算资金的重要组成部分，主要有大气污染防治资金、水污染防治资金、土壤污染防治专项资金、农村环境整治资金、海岛及海域保护资金。按照国家全面实施预算绩效管理的要求，生态环保专项资金绩效管理是预算资金绩效管理“全覆盖”的重要组成部分，必须实施。生态环保专项资金是环保投资的重要组成部分，是实施污染防治攻坚战的重要基础保障。然而，目前生态环保专项资金成效有待提高，直接影响污染防治攻坚战的实施，急需通过绩效管理提高专项资金使用成效。
目前，国内关于专项资金绩效管理的研究主要集中在绩效评价指标体系[1-5]、绩效评价实践[6-10]、绩效评价方法[11-12]、绩效管理理论[13]方面，绩效管理体系研究较少。生态环保专项资金绩效管理尚处于起步阶段，绩效管理体系尚未建立，存在制度不健全、技术方法不足、专业队伍缺失等问题，与全面实施绩效管理的要求差距较大。为此，本文积极借鉴已有研究方法与成果，结合生态环保专项资金管理现状与问题，提出生态环保专项资金绩效管理体系构建的设想，为政策决策者参考。
二、生态环保专项资金使用与管理现状及问题
（一）资金管理流程及管理现状
1.资金管理流程
近年来，生态环境部会同财政部积极推进生态环保专项资金管理工作，逐步建立起较为完善的管理流程，如图1所示，涵盖项目储备库建设、资金分配、年度实施方案备案、预算执行与项目进展调度、监督检查、绩效评价等方面。（1）为夯实项目实施基础，生态环境部先后印发《关于开展“十三五”环保投资项目储备库建设工作的通知》（环办规财〔2016〕26号）和《关于进一步加强环境治理保护项目储备库建设工作的通知》（环办规财〔2017〕19号），推进中央环保投资项目储备库建设，要求中央资金支持项目必须提前做好项目可行性研究等前期准备工作，纳入中央项目储备库，确保资金到位后，项目能够及时开工建设，提高资金使用效益。2016年以来，生态环境部每年至少组织一次中央项目储备库建设，将地方上报的符合专项资金支持范围、项目前期准备充足的项目纳入中央项目储备库。（2）每年全国人大批准年度预算后90日内，生态环境部配合财政部完成年度预算资金分配，由财政部将预算资金分配给各省。（3）在专项资金下达后，获得资金的省份以省为单位，编制省级年度实施方案报送财政部和生态环境部备案，内容包含区域绩效目标、从中央项目储备库中选择的支持项目清单、支持资金额度等，以此督促尽快将专项资金分配到项目上。（4）在资金分配到项目后，生态环境部每季度调度一次预算执行与项目进展，视情况对预算执行进度缓慢的省（区、市）进行通报，指导督促地方加快推进预算资金执行和项目实施，发挥资金效益。同时，每年选择部分项目开展监督检查，重点检查专项资金分配和监管的总体情况，项目立项、实施、工程建设及竣工验收情况等，以检查促进项目的合法合规。（5）在年度结束后，按照财政部统一部署开展年度资金绩效评价工作。
2.资金管理现状
（1）资金规模逐年提高。近年来，中央财政环境保护投入力度逐年加大。2019年中央生态环保专项资金规模为532亿元，同比增长近25%，有效推动了大气、水、土壤三大污染防治行动计划目标任务落实。
（2）项目储备全面推广。2016年，生态环境部启动开展了水污染防治项目储备库建设，并印发年度项目储备库清单。随后，项目储备库建设逐步扩大到其他专项资金。2018年开展了水污染防治、土壤污染防治、农村环境整治中央项目储备库建设，并印发储备库项目清单。2019年开展了大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治、农村环境整治、海岛及海域保护等中央项目储备库建设，动态更新了2018年度储备库项目清单，并印发2019年度储备库项目清单。截至2019年10月底，各类环保投资项目储备共计10 637个，总投资6 886.7亿元。
（3）资金分配因素法为主。目前，资金分配方式有因素法、定额奖补和项目法等。北方地区冬季清洁取暖试点、氢氟碳化物销毁处置补贴采用定额奖补予以分配;流域上下游横向生态保护补偿、长江经济带生态保护修复奖励、部分重点区域与流域的水污染防治、土壤污染防治试点示范等采用项目法予以分配;其他大气污染防治、重点流域污染防治、土壤污染防治与农村环境整治采用因素法分配。2019年的532亿元专项资金中，采用因素法、定额奖补和项目法分配下达的资金量分别为243.34亿元、154.06亿元和134.6亿元，占比分别为45.7%、29.0%和25.3%，以因素法为主。
（4）资金使用突出重点。各类专项资金使用均以突出重点为原则，强调对国家生态环境保护规划、区域或流域规划以及污染防治攻坚战的支撑。2019年，从水污染防治资金190亿元中安排50亿元支持长江经济带生态保护修复奖励政策，推动长江流域源头保护、省际间及省内横向生态保护补偿机制的建立，加快推进长江经济带沿线生态保护治理工作。2019年，从大气污染防治资金250亿元中安排152亿元支持北方地区冬季清洁取暖试点工作重点工作。
（5）绩效评价自评为主。2018年以来，配合财政部先后组织下达水污染防治、土壤污染防治和农村环境整治资金的省份开展了资金绩效自评价，编制了各专项资金绩效评价报告。2018年度、2019年度水污染防治资金安排时，将年度绩效评价结果作为一项重要因素，根据相关结果进行奖优惩劣。
（二）存在问题
1.预算执行率不高，项目实施缓慢
目前，生态环保专项资金预算执行率整体不高。比如，截至2019年9月底，2016—2019年土壤污染防治专项资金预算执行率仅为63%，其中，2016年预算执行率为87%，2017年预算执行率为80%，2018年预算执行率为46%，2019年预算执行率为9%。导致预算执行率不高的原因主要有：有些地方未落实中央环保投资项目储备库建设要求，项目储备不足，导致部分地区存在“钱等项目”现象，影响了预算执行进度;部分项目前期工作不扎实，论证不充分，为储备而批、仓促立项，实施过程中调整变动大，甚至有些项目资金到位后重新立项，导致项目实施缓慢。
2.项目可持续性不强，资金使用效益不高
专项资金使用以投资补助为主，项目设计缺乏建设和运维的统筹考虑，运行维护资金难以保障，有些项目建成后因缺乏运维资金而闲置，项目环境效果难以发挥，如农村环境综合整治工程，很多建成后的污水处理设施由于后期运行经费无保障，闲置不用。资金存在“撒芝麻盐”现象，难以形成合力，造成有些地方有钱无项目，有些地方有项目而资金却不足。
3.管理者对绩效管理缺乏正确的认识与理解
容易将绩效评价混淆于监督检查，过度强调过程性指标，往往忽视本应重点关注的环境效益、可持续影响等指标，绩效评价发现的问题主要是过程性、合规性问题，不能体现绩效管理特点，限制绩效管理作用的发挥。对绩效目标制定缺乏正确的理解，难以建立科学有效、合理的绩效目标。
4.绩效评价制度不健全
绩效评价办法是规范开展绩效评价、确保绩效评价质量的重要制度保障。目前，生态环保专项资金只有水污染防治资金和大气污染防治资金中的北方地区冬季清洁取暖试点资金制定有明确的绩效评价办法，其他资金尚未建立绩效评价办法，缺乏评价依据。
5.绩效管理技术体系不完善
一方面，缺乏统一规范的绩效指标体系，区域绩效目标编制缺乏约束，经常造成编制不合理、不能充分支撑整体绩效目标的情况。另一方面，缺乏行业和历史绩效标准，导致绩效产出目标编制和审核缺乏有效依据，影响绩效指标的合理确定。
6.绩效评价质量不高
现阶段专项资金绩效评价以自评为主，地方不能实事求是开展自评。根据生态环境部环境规划院2018年、2019年针对北方地区冬季清洁取暖试点城市开展的绩效评价结果显示，相比自评结果，现场核查一般会核减20分左右，自评结果质量有待提高。近两年内水污染防治资金绩效评价，各省指标设置尺度、标准不一，评价结果难以在全国内进行横向比较，影响评价结果的应用。
三、生态环保专项资金绩效管理体系构建的建议
（一）绩效管理体系框架
一个完整的绩效管理体系应包括管理主体、管理对象、管理流程、管理技术工具、管理信息和管理制度等要素，如图2所示。生态环保专项资金管理体系的构建目标是严格按照党中央国务院、财政部和生态环境部关于全面实施绩效管理的要求，通过绩效管理要素的细化，建立起绩效管理和专项资金管理一体化的有机管理系统，从而通过有效的绩效管理，提高资金使用绩效、促进对污染防治攻坚战的支撑。
（二）基于PDCA理论完善绩效管理流程
PDCA理论又称为质量管理循环理论，核心思想是将PDCA循环作为全面质量管理的核心工具，使管理过程在有效控制状态下产生符合预期目标的成果或效益。该理论提倡的质量管理步骤是：按计划P（Plan）、执行D（Do）、检查C（Check）、处理A（Action）四个环节依次执行且周而复始[13]。在国内，毕天睿[13]、杨松[14]、段琛[15]等借鉴PDCA理论构建资金绩效管理制度、绩效目标管理、绩效评价体系等，通过PDCA理论有效地将绩效管理与质量管理相融合。
基于PDCA理论，生态环保专项资金绩效管理流程应涵盖绩效计划、绩效监控、绩效评价、反馈与应用四个环节，通过这一层层递进、闭合完整的绩效管理循环系统，促进工作改进提升绩效。如图3所示，在专项资金绩效管理中，绩效计划即绩效目标制定，是绩效管理的基础;绩效监控在PDCA理论中属于执行环节，是在项目实施和资金支出过程中对绩效目标实现程度的监控，一旦发现绩效目标有偏差，可以采取一定的措施，也就是通过纠偏机制提高绩效目标实现的可能性;绩效评价属于结果检查环节，是在项目实施结束后或年度结束后对项目或年度专项资金支出情况开展经济性、效率性和效益性的评价;评价结果应用在PDCA理论属于处理环节，也是管理中的反馈与应用环节，对评价发现的问题或经验进行处理，经验予以推广和应用，问题通过整改或改进管理予以解决。
（三）构建绩效管理与专项资金管理有机融合的制度体系
结合生态环保专项资金管理流程與现状完善资金绩效管理制度，建设绩效管理和专项资金管理有机融合的制度体系，如图4所示。（1）建立专项资金项目事前绩效评估机制。为从源头上防控财政资源配置的低效无效，《意见》将绩效管理关口前移，提出建立重大政策和项目事前绩效评估机制。按照《意见》要求，结合中央环保投资项目储备库建设建立项目事前绩效评估机制，在项目入库审核时开展事前评估，重点评估项目建设必要性、对污染防治攻坚战的支撑程度、投入经济性、绩效目标合理性、建设方案可行性等，作为入库的前提条件。（2）完善绩效目标申报与审核制度。绩效目标制定的合理与否对绩效管理的质量影响较大，必须依靠有效的审核系统提高绩效目标制定的质量。在资金分配时，通过省级部门申报区域绩效目标、中央部门审核的程序最终确定区域绩效目标，确保专项资金与区域绩效目标同步下达，通过区域绩效目标建立资金分配使用的约束，确保将专项资金花到刀刃上。对于项目绩效目标，应该是项目单位提出，然后由负责项目资金分配的管理主体审核后确定。（3）建立绩效监控制度。在专项资金执行和项目进展调度中，增加专项资金支出绩效进展调度，对目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，及时掌握绩效进展，纠偏扬长，促进绩效目标如期保质保量实现。（4）健全生态环保专项资金绩效评价制度。考虑到当前大部分生态环保专项资金无明确的绩效评价办法，应尽早编制，明确评价主体、评价对象、评价内容与评价方法、组织实施程序等，同时建立责任约束机制提高自评质量。定期开展专项资金绩效评价，评估专项资金支出绩效实现情况，分析存在的问题。（5）完善评价结果反馈与应用制度。绩效评价结果及时反馈给资金管理有关部门，作为完善管理制度、改进管理措施的重要依据。同时，建立绩效评价结果与资金分配有机结合的机制，实施奖优罚劣。
（四）建立分工明确、层次清晰的绩效管理分工
生态环保专项资金绩效管理主体有生态环境部和地方各级生态环境部门，管理对象包括整体资金（专项资金整体）、区域资金（分配给各省的资金）和项目三个层次，与当前专项资金管理主体和对象一致。为了提交管理效率、加强管理合力，应建立分工明确、层次清晰的绩效管理分工。如表1所示，在绩效管理流程中，整体资金的绩效目标编制、绩效监控和绩效自评应由整体专项资金的管理主体中央部门负责，绩效目标审核和绩效评价由中央绩效管理牵头部门负责，评价结果反馈与应用应主要由中央绩效管理牵头部门、中央部门负责;对于区域资金，考虑到区域资金的管理主体往往是省级部门，区域资金的绩效目标编制、绩效监控和绩效自评应由省级部门负责，绩效目标审核和绩效评价由上级部门，即中央部门负责，评价结果反馈与应用应主要由中央部门、省级部门负责;对于项目，考虑到项目的管理主体往往是地方部门，项目绩效目标的编制和绩效自评应由地方部门指导项目单位完成，绩效监控由地方部门负责，绩效目标审核和绩效评价由上级部门，即省级部门负责，评价结果反馈与应用应主要由省级部门和地方部门负责。
鉴于前文提出的问题，当前亟须提高各级专项资金管理人员的绩效管理水平。一方面，加强宣传培训，提高专项资金管理人员对绩效管理的认识与理解。另一方面，组建专项资金绩效管理团队和技术支撑团队，保障能够有效贯彻落实绩效管理有关政策、制度，深入开展绩效管理有关研究，支撑专项资金绩效管理工作。同时，充分借助社会资源组建生态环境领域的绩效管理专家库，为专项资金绩效目标审核、绩效评价等工作以及绩效管理制度建设与完善提供有力的技术支撑。
（五）完善绩效管理技术工具
鉴于目前绩效评价质量不高，需要完善绩效管理技术工具以提高质量，包括：（1）建立专项资金支出绩效指标库，根据绩效指标库编制绩效目标。绩效指标库实施动态调整机制，针对每个绩效指标逐步制定行业标准、经验标准等绩效标准体系，确保地方编制的绩效目标可监测、可获得、可评价，清晰反映专项资金的预期产出和效果。（2）研究完善绩效评价方法。比如针对农村污水处理设施研究建立可持续性评估工具，识别显著影响农村污水处理可持续运转的内外部因素，将无法有效评估的定性问题转化为一个固定的、可量化的评估问题。又如针对清洁取暖项目研究建立成本效益分析模型，量化评估生态环境效益。
（六）强化绩效信息管理
绩效管理涉及信息量较多，为了提高管理效率、利于过程监控和评价结果信息的应用，必须强化绩效信息管理，夯实绩效管理基础。（1）完善各级部门存档制度，根据资金管理分工和绩效管理分工建立明确的存档分工制度，明确各级存档内容，并通过监督检查督促落实存档制度，确保资金使用与管理信息完整、真实。（2）建立专项资金项目信息化管理平台，将资金管理、项目管理和绩效管理融入一个平台管理，涵盖各级用户，实现信息管理的规范化、统一化，提高绩效管理的效率和质量。
四、结语
生态环保专项资金是环保投资的重要组成部分，在污染防治攻坚战实施中发挥重要基础保障作用。现阶段，生态环保专项资金管理和使用过程中尚存在诸多问题，包括预算执行率不高、项目实施缓慢，项目可持续性不强、资金使用效益不高，资金管理者对绩效管理缺乏正确的认知与理解，绩效评价技术体系不健全，绩效评价质量不高等问题。这些问题的存在影响生态环保专项资金效益的发挥，与当前污染防治攻坚形势不相适应，在当前国家经济下行压力不断加大、国家全面实施绩效管理政策的形势下，必须通过完善的绩效管理体系予以解决。
生态环保专项资金管理体系的构建必须严格按照党中央国务院和相关部委关于全面实施绩效管理的要求，以绩效管理和专项资金管理一体化的有机管理系统构建为目标，最终实现绩效管理和专项资金管理的有效、高效。为实现此目标，建议：（1）基于PDCA理论完善绩效管理流程，建立“绩效计划—绩效监控—绩效评价—反馈与应用”闭合的绩效管理循环系统;（2）结合专项资金管理流程与现状，构建绩效管理与专项资金管理的有机融合制度体系，涉及专项资金项目事前绩效评估机制、绩效目标申报与审核制度、绩效监控制度、评价结果反馈与应用制度;（3）在中央和地方部门之间建立分工明确、层次清晰的绩效管理分工，避免重复管理，并通过培训提高各级资金管理人员对绩效管理的认识与理解，组建专项资金绩效管理团队和技术支撑团队;（4）完善绩效管理技术工具，建立专项资金支出绩效指标库，并不断完善绩效评价方法，提高管理技术;（5）强化绩效信息管理，完善各级部门存档制度，建立专项资金项目信息化管理平台，实现信息管理的规范化、统一化，夯实绩效管理基础。
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