关于提升农村老年人互助养老意愿的思考
黄强盛
人口老龄化加剧及“未富先老”特点，使养老成为典型社会难题。党的十九大报告、十九届四中全会《决定》明确提出，“积极应对人口老龄化”。农村互助养老，一种低成本、具正向外溢效应的新型养老模式，将老年人为主的人力资源和养老资源组织化实现“自助-互助”养老[1]，是我国养老体系建设的重要内容。提升老年人互助养老意愿，是推动该模式发展和效益最大化的关键，利于应对农村养老面临的多重压力。一是缓解城乡倒置突出问题，即农村老龄化程度、速度、人口等高于城镇，养老资源配套落后于城镇。1982-2018年农村老年人口比重上升幅度比城镇高出3.67%（如图1）。二是填补传统主要养老模式——家庭养老，因少子化、空巢化、家庭规模小型化及孝文化衰退等，在经济支持、生活照料、精神慰藉等方面功能全面弱化所导致的缺位空白[2， 3]。三是克服社会机构养老，在经济基础薄弱、老龄人口量大且分散的农村，难以实现广覆盖、普惠化、久运营的困境。四是缓解政府财政养老压力，为制度养老提质增效、全国统筹和可持续发展争取时间、空间。
党中央、国务院高度重视推动农村互助养老发展。2016年《民政事业发展第十三个五年规划》强调，“大力支持农村互助型养老服务设施建设”。2018年《国务院政府工作报告》《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》、2019年《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》及2020年《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》等强调，要积极探索推进发展农村互助养老。然而，农村老年人互助养老意愿却有明显下降趋势，从91.1% （2000年）降至72.2%（2015年），降幅18.9%[1]。本文据已有研究，在提出农村互助养老内涵、主要类型及方式的基础上，着重分析了制约农村老年人意愿提升的“痼疾”，针对性提出了解决措施，以期为互助养老顺利推进建言献策。
一、农村互助养老的内涵、主要类型及方式
（一）农村互助养老内涵
农村互助养老，是自下而上形成的新型养老模式，综合了家庭养老和社会养老两大基本模式优点，在互利互惠基础上，以关系为纽带将零散的互助行为有效组织起来[4]，进而形成的一种社会交换行为[5]。互助是其理念、方式[6]，建立在互惠互利基础上[7]。尽管不直接提供经济支持[4]，但其本质是经济互助。其核心是整合农村社会分散的养老资源，发挥以老年人为主的人力资源，推动老年人间“自助-互助”。农村老年人，是养老资源和服务提供的主要主体，也是享受资源服务的客体。激活老年人力资源，是互助养老的关键，直接影响互助养老服务内容和质量水平[8]。
（二）农村互助养老主要类型
依据是否集中，可将农村互助养老分为互助型居家养老和互助型集中养老两类。互助型居家养老主要任务是丰富农村老年人的精神文化生活，缓解精神孤独，并为居住在家的失能老年人提供照料服务。建在村寨、小规模、低水平、村院互助式的集中养老，可承担社区机构养老服务功能，实现“离家不离村，离亲不離情;养老在乡村，享乐家门口”养老愿景。
互助型集中养老，具“集体建院、集中居住、互助服务”特征[9]，是农村社会养老的重点和难点，以农村幸福院、老年关爱之家等为代表，主要任务是集中解决失能老年人的照料，尤其是吃饭问题[4]。农村幸福院，2008年起于河北邯郸市肥乡县，2012年得以在全国推广[10]。2013年《中央专项彩票公益金支持农村幸福院项目管理办法》提出，“为每个幸福院建设提供3万元支持”①。随后互助养老设施快速增长，2018年底全国已有互助型养老设施9.1万个（如图2）。仅农村幸福院，河北省建成的就超3.1万个②;预计到2020年，陕西将超1.3万个（行政村覆盖率将达80%）③，山东将达1.2万个④。
（三）农村互助养老主要方式
农村互助养老主要有三种方式：志愿照顾、获得经济补偿和未来养老照顾服务。与我国农村典型熟人社会特点相符，志愿照顾是互助养老的首要途径，占比接近70%[2， 7]。与希望获得未来养老照顾的老年人数（9.6%）相比，更多老年人（16.7%）偏爱获得一定经济补偿，尤其在中西部表现得更为突出，几乎是东部的3.5倍[2]。引入“时间银行” ，丰富了互助养老方式。对杭州低龄老年人“时间银行”互助养老意愿调研发现，79.6%的低龄老年人有意尝试[11]。
二、制约农村老年人互助养老意愿的主要因素及特征
（一）法律制度不健全，评估激励机制缺位，地方参与积极性不高
宏观层面大力倡导，但尚未形成与农村互助养老直接有关的政策制度法律规章[12]。“立法未先行”，使主客体权责不明，制定规范缺依据、少标准。“瞎子过索道，心中没底”，是限制基层干部群众积极性的主因。具体表现在三点：一是部分政府或村委在组织管理中越位、互助意愿和能力培养中缺位。在新疆哈密市13个幸福院内生活的老年人，寻求帮助经常找政府社区的（36.81%）远比找邻居的（14.54%）多，说明该地幸福院没有明显提高老年人互助意愿。此外，该地幸福院运营管理由村社区负责安排，如布X村安排村委干部兼职负责[8]，类似做法可能使老年人养老需求供给意愿表达更被动。二是问责风险影响基层干群积极性。最易碰到的问题：老年人意外伤害责任如何认定、怎么追责，常使不少村“两委”及部分群众畏葸不前。三是重基建轻管理。在幸福院建设方面，不乏单纯追求区域覆盖率的[2]，忽视调动老年人积极性的。激励机制缺位显著，部分地区未对志愿工作给予肯定，对努力付出与“搭便车”、做好事或错事等缺乏奖惩，对“时间银行”未建台账管理。
（二）服务内容单一、资金及专业人才匮乏，长久效益无保障
一是服务内容单一，难以满足互助养老需求。服务内容局限于提供一餐饭和娱乐活动场所[13]，养老主要需求的日常照顾、精神慰藉相对欠缺。二是专业服务人员缺失影响预期效果。多数“幸福院”未配置如餐厨、医疗、卫生等专职人员[13]，服务质量和水平无法得到保障和提升。三是资金短板突出，长久稳定运行受制。幸福院建设原则上是国家补贴和以村集体为主体共建，但因尚未纳入正规养老保障序列，多地含发源地河北肥乡并无相应财政预算[14]。幸福院建设前期费用及后期运行等基本都由村集体和村民承担，政府虽更多关注前期基建，但中央、省级政府对幸福院资助6万元是仅给达标的，部分市级政府补助的3万元则在运行后，承担不起在多数村庄不少见[15]。后续发展资金不足，则是制约多数互助养老发展最主要因素，直接导致了部分幸福院低效甚至闲置[13]。
（三）健康状况不良、低收入、高年龄及存款，降低互助养老意愿
一是健康状况每下降一个水平，农村老年人不愿互助养老的概率提高19.3%[2]。山东农村老年人中，常感孤独的（50.5%）比没有孤独感的（47.2%）更倾向互助养老，偶尔担忧生活的比经常担忧的低9.8%[16]。二是农村老年人年龄越小越愿意选择互助养老，如图3所示。
（四）代际关系和社会活动缺失，制约老年人互助养老意愿提升
一是代际关系越差，老年人越不愿互助养老。代际关系质量每降低一个单位，老年人不愿互助养老的概率提升32.8%[2]。这可能是代际关系差的老年人难获得子女经济支持，在家庭及社会活动中缺乏信任感、积极性。二是邻里间关系越差，老年人互助养老意愿越低。老年人所在乡村社区邻里关系，对其互助养老意愿有正向影响[7]。经常往来的亲朋数量每增加1位，老年人互助养老意愿占比就增加0.14个百分点[1]。三是缺乏社会活动会降低老年人互助养老意愿。据调查，多元社会活动能明显提升老年人互助养老意愿，在提升效果方面，家族活动（125%）比老年协会活动（50%）更有效[1]。这可能是因为农村家族活动比老年协会活动更频繁多样。在山东农村，经常组织老年活动的社区有互助养老意愿老年人比没有的高出5.6%[16]。
三、政策建议及有关思考
（一）完善互助养老服务法律制度，明晰权责和健全机制
一是尽快研究出台国家层面与农村互助养老直接有关的政策法律条文。从法律制度政策层面，确立互助养老在应对农村老龄化、低成本养老中的地位、责任及义务，提升资金保障层级。农村老年人更欢迎权责明晰、有法律制度保障互助养老，在山东农村有制度保障偏好的老年人比没有偏好的互助养老意愿高出10.5%[16]。二是推动互助养老管理服务规范化、流程化，健全服务台账管理，指导拟制定有关指南、标准、流程及合同条款等，明确养老中可能发生的矛盾纠纷解决方式及途径。三是健全激励监督机制。促进人才资源向农村互助养老方向流动，采取将在幸福院的服务期纳入基层工作经历、大学生村官服务范围、医疗人员职级晋升加分项以及中西部志愿者事项内容等措施。对农村互助养老志愿服务中表现较好的老年人给予精神奖励，如苏北S县的积分评优制、定期评选“五好老人”制，对做好事或错事加减分，通过奖励5度电、门前挂锦旗、发奖金等方式，树榜样，促进老人自主管理[9]。对欠发达地区希望提供服务获得经济补偿的老年人，顺应需求、适度有偿，帮助入住老年人获得各种稀缺资源，提高生活质量，改善生活状态。同时，加强对幸福院、居家互助养老服务日常运行情况的监督与调研。
（二）适当调整扶持方向，拓宽互助养老资金来源
一是调整农村幸福院扶持资金申请标准及补贴方式。根据经济社会发展地区差异显著的特点，摸底各地幸福院等所需规模、建设及运营成本，地方政府、村集体、家庭及老年人等承担能力，分层级、有差异设置申请标准及方式，适度提前、精准有效扶持。二是加大后续资金支持。单纯根据建设规模给予补贴不尽科学，幸福院后期实际运行效益更值得关注。加大对其水电、维修维护及适量聘用专职人员等日常运营支持，列入政府财政预算，设立专项补贴资金。三是拓宽筹资渠道。加强养老资源衔接，引入基本养老保险制度作为稳定资金来源之一。激励社会力量参与，通过出台志愿帮扶农村幸福院等的优惠政策，如提升社会信用等级、交通违规扣分抵补、税基税率适当调整等，鼓励慈善团体、企事业及个人捐资赞助。
（三）丰富服务供给和组织形式，提升互助养老服务质量水平
一是增加健康医疗、文化娱乐等内容。在互助养老中，适度推进医养结合、文化生活与养老结合。有条件的地方，配备适量专职人员，与医疗机构、中小学、文化站等构建合作、开展多样互助互动，如书籍借阅、尊老爱幼传统美德主题系列活动。在苏北S县H村互助型“老年关爱之家”，院内有一所幼儿园，孩子们入园时在院内唱歌跳舞做游戏，老年人和幼儿间亲密互动，给院内增添了不少生机活力，老年人情感需求得到一定满足[9]。二是配备适量专职人员和强化业务培训。适量聘用专职人员，在榆林市R区2015年财政给每个幸福院3万元运行补贴，用于管理和服务人员工资发放，聘1～2名专职服务人员，主要从事炊事、卫生等，在相对高成本（远低于社会机构养老），实现了服务管理专职化、养老“福利化”[10]。此外，对幸福院主要负责人、护理人员进行专业基本培训，尤其是低年老年人进行生活照料技能等方面的培训。三是为多元互助养老搭建载体。衔接《乡村振兴战略规划》，“积极发展农村社会工作和志愿服务”及多元互助平台。以集体经济合作社/农业合作社等作为载体，采取强制与志愿相结合，开展互助居家、幸福院养老试点。从合作社收入中划拨适量钱款，用于合作社互助养老日常运营，及提供照料服务的低龄老年人补贴。四是组织多样老年社会活动。基于农村老年协会已有经验，组织开展老年休闲旅游、文化娱乐活动。适度宣传共同体意识，促进老年人养老观念和方式的转变，激发农村老年人互助养老热情。
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