农村养老服务体系建设困境破解的创新实践与经验借鉴
韩振秋?王金民
摘要：近年来，国家十分重视养老服务体系建设。当前，城市养老服务体系建设基础相对较好，建设速度和效果也相对明显。而农村养老服务体系怎么建？如何完善？很多地方明显滞缓，甚至存在个别地方无所适从，不知从哪里入手的茫然中。在农村养老服务体系建设方面，山东省日照市结合自身农村状况，不等不靠，富于开拓，勇于创新，围绕重点补齐农村养老服务设施“短板”，创新农村养老服务多元供给，转型升级抓好农村敬老院服务与监管，推动智慧健康养老下沉农村养老服务，加强农村养老服务人才队伍建设等方面，趟出了农村养老服务体系建设的一些好路子，值得借鉴和学习。
关 键 词：农村;养老服务体系;创新实践;经验借鉴
近年来，国家十分重视养老服务体系建设。习近平在十九大报告中强调：“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展” ;[1]《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》国发〔2017〕13号四大目标之一：居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系更加健全;[2]《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》国办发〔2019〕5号[3]所列28条，第18条：提升医养结合服务能力，第19条：推动居家、社区和机构养老融合发展。以上都是针对养老体系建设提出的明确任务。相比而言，城市养老服务体系建设基础较好，政府重视程度也更高，建设速度和效果也更明显。农村养老服务体系建设从哪里入手？已有的基础怎么完善？如何结合地区、域情特点推进和完善养老服务体系？一些地方存在建设速度滞缓、效果差，甚至处于无所适从状态。在农村养老服务体系建设方面，山东省日照市的农村养老现状和特点，面临的困难和挑战在全国都很具有代表性、典型性。但是，日照市不等不靠，富于开拓创新，在农村养老服务体系建设方面累积了一些好的创新实践与经验，值得借鉴。
一、日照市农村养老的现状与特点
据统计，截至2018年底，日照市共有60周岁以上老年人口64.36万人，占户籍总人口的20.99%，65岁以上老年人47.51万人，占15.49%。居住在农村老年人约45.7万人，占老年人口的71%，生活居住在农村老年人数量巨大。怎样实现广大农村老年人“老有所乐”、“老有所养”成为全市重大民生关切，农村老年人的生活、居住条件改善，养老服务供需矛盾的化解时不我待，否则，会影响新时代农村和谐稳定大局。
（一）家庭养老是主要方式
在农村，从养老方式来看，日照超过9成的老人还是传统家庭养老。受多重因素的制约，去养老院、敬老院养老的极少。老年人绝大部分独立房屋居住，居住地与子女家相距较近，少数年龄较高或生活自理能力较差的与子女同住，由子女照顾，在生活和感情上有着较为密切的关系。多数老年人的供养还停留在柴米油盐等实物支付为主的传统供养方式上。2018年日照市试点启动农村居家养老上门服务模式，以智慧养老平台为架构，发展线下加盟运营商，聘请以本村为主的家庭妇女，重点为特困人员提供助餐、助医、助洁等服务，逐步向留守老人、失独老人及其他社会老人延伸。尽管居家养老在农村刚起步，但也弥补了农村居家养老服务能力不足的问题。
（二）农村幸福院成为村级养老服务基本场所
与城市社区日间照料中心概念类同，日照市从2013年起在农村以新兴农村社区或自然村为基本单元建设运营，形成农村模式的日间照料。其功能主要是为特困、经济困难、失独家庭等老年人提供助餐、助医和闲时相聚聊天及娱乐等服务。日照市幸福院场所多为学校或村两委办公大院等改扩建而成。由村两委研究界定服务对象范围，或每日助餐，或其它服务项目不等。目前，日照市农村幸福院运营模式有互助式，村集体收入适当补贴，村民或志愿者爱心捐款捐给养予以补充，雇佣服务人员以扶贫开发公益性岗位政府予以支持;连锁运营式，以专业社会组织为主体，动员社会爱心力量和志愿者服务队伍捐赠、义工服务等，创建“摆渡爱心食堂”“摆渡爱心超市”，由村两委协助确定贫困老年人服务对象，开展助餐等为老服务活动;嵌入式，以旧村改造形成的老年周转房为主，多以独立院落相对集中居住，村委设立幸福院基本服务场所，为老年人提供服务。
（三）乡镇敬老院是农村唯一养老机构
日照市乡镇敬老院多为上世纪八九十年代由乡镇新建或利用学校改扩建而成。供养对象以特困人员为主，供养经费由省、市、县、乡按照2：2：3：3承担，2019年日照市供养标准为生活费每人每月660元，护理费经评估后按照自理和半自理、完全不能自理分别为300元、450元、900元。2016年起，对全市乡镇敬老院进行了公办民营改革，体制上实现了由乡镇政府代管到由养老服务企业托管的转变，管理上实现了由粗放式服务到规范化服务的转变，乡镇养老院服务质量大幅提升。
二、农村养老面临的困难与挑战
在农村养老服务体系建设和完善过程中，日照市也面临一些困难，表现在：
（一）养老基础设施供需矛盾突出
全市51个乡镇街道敬老院有38个为上世纪80年代由学校等改建而成，超过50%的乡镇敬老院不同程度存在房屋老旧、设施陈旧等问题。尽管近两年加大了投入力度，新建、改扩建了一批乡镇敬老院，并通过社会化改革公办民营，硬件设施有了很大改变，但供需矛盾问题仍然突出，失能半失能老年人照护设施明显不足，供养率不足30%。农村幸福院数量不足，运行质量不高。目前，全市共建有农村幸福院415处，仅占自然村的18.3%，而建成并规范运行的不足50%。
（二）运营方式、服务模式单一
乡镇敬老院入住率不高，以日照市莒县为例，全县乡镇敬老院供养人数不足20人的有10处、20至30人的4处、30人以上的6处，由于供养人数分布不均、差别较大，造成乡镇敬老院经营效益參差不齐，供养成本增加，阻碍了农村养老事业的发展，影响了养老设施作用的发挥。多数敬老院停留在食宿、生活照料，缺少医疗、娱乐等相关配套服务。管理粗放，专业化程度低。莒县乡镇敬老院现有管理服务人员90余人，多为临时人员，平均年龄在45周岁以上;管理服务人员待遇偏低，每月工资在800至1500元之间，多数不缴纳“五险一金”，雇工难的问题凸显。农村幸福院建起来运行不下去现象比较普遍，政策支持农村幸福院建设运营经费有限，村集体经济薄弱，缺少建设和运营资金，社会资源难以整合，建得起、运行不下去的问题突出。部分村干部无心探索幸福院运营模式，把运转不好归结到上级财政资金扶持少，缺少“造血”精神。即使运行正常的，也多界定为困难、独居以及年龄偏大的老人，实现不了普惠制。
（三）传统养老观念转变困难重重
当下，在日照市，由于农村青壮年劳动力大量外出务工，导致广大农村“空巢老人”“留守老人”数量急剧增加，老年人的精神负担和生活照料压力越来越重。一些农村老年人的生活处于相对贫困状态，农村地区的人口老龄化形势比城市更加严峻。养儿防老、依靠子女养老的传统观念根深蒂固，绝大部分农村留守老人、空巢老人不愿意到养老机构养老。一方面片面地认为，到敬老院养老的都是无儿无女的，去了怕别人说三道四，让儿女背上不孝顺的“黑锅”;另一方面是，到养老院养老要花销费用，老人自己没有固定收入，又不想给儿女增加负担。有的特困、贫困老年人去农村幸福院就餐，一分钱不拿就很愿意去，一旦稍收些成本费，就不想去，存有依靠政府福利养老的观念。类似这部分老年人多享受经济困难老年人生活补贴或特困人员生活补贴、护理补贴，有的还享受残疾人“两项补贴”，政府兜底性保障已经享受补贴，如再加上免费助餐，对不能实现普惠制的其他社会老年人来讲有失公平。智慧养老线下上门服务是居家养老的一种新型服务模式，但社会老年人参与积极性不高，除经济来源受限之外，也同样有传统养老观念的影响因素。
三、破解农村养老难题对策与路径
农村养老服务体系建设到底怎么建？日照市面临如上诸多困难，不等不靠，从短板、转型、瓶颈、技术、队伍等方面入手抓起，着力破解农村养老难题。
（一）破瓶颈，创新农村养老服务多元供给
农村养老服务体系立基在于农村养老服务供给的多元化、多层次，在推进农村养老服务体系建设中，日照市面临很多瓶颈，例如，村级幸福院运营艰难、资金持续艰难;农村幸福院与周转房协调的困难;农村闲置用房大量存在而又难以开发利用的难题，等等。针对这些瓶颈，日照市认真研究农村幸福院已有建管运营模式，逐步由村级主导完成向社会化运营的转变。一方面，充分运用各级财政补助、第一书记单位帮扶资金、村集体补贴、爱心人士捐赠等多元化资金。建立健全符合地域实际的资金监管机制，对上级下拨的支持资金严格条件标准，严格程序规范，将政府投入的资金统筹使用好，并发挥关键作用。另一方面，结合各级高度重视美丽乡村振兴、精准扶贫等时机，主动对接相关政策，研究整合有效资源，把农村养老服务阵地搭建起来。
日照的农村幸福院、小型互助养老设施基本经历了村集体运营、社会组织运营、养老机构连锁运营几个阶段。在农村幸福院与养老周转房方面，打造了“幸福院+周转房”集中居住养老模式，实现了“一院多能”。在小型互助式养老设施方面，利用农村闲置的集体用房或民居，引导并组织低龄健康老年人为高龄者提供离家不离村，就近、就便的养老服务，农村养老实现了包括敬老院、区域养老服务中心、幸福院、小型互助养老等多元供给，满足了农村老年人品质化、个性化的服务需求。
（二）补“短板”，促进农村养老服务可持续发展
国办发〔2019〕5号明确指出，“将补齐农村养老基础设施短板、提升特困人员供养服务设施（敬老院）建设标准纳入脱贫攻坚工作和乡村振兴战略”。这对弥补农村养老服务体系建设漏点、补齐农村养老服务设施具有非常重要的指导意义。失能、半失能、留守、失独等老年人是养老服务需求的旺盛点，也是刚需的重点。在日照，农村也存在有效供給不足、服务质量不高等问题，刚需群众养老服务需求不能有效满足。因此，扩大有效供给，解决农村养老服务设施数量少、条件差等问题就显得尤为迫切而重要。日照市各级党委、政府结合乡村振兴战略，把抓养老工作当做民心、德政工程来抓，有序推进农村养老服务体系建设相关的规划、资源配置和相关机制，提升社会治理能力。一是有序推进农村养老服务建设规划。由区县政府统筹老龄人口状况和未来发展变化，依托乡镇敬老院科学论证区域层面的养老服务中心以及农村社区或自然村居的农村养老服务设施，实现规划引领，协调发展。二是在资源整合基础上增加农村养老有效供给。在推进乡镇敬老院在转型发展中，增加敬老院对农村特殊老年人托养、日间照料等养老服务有效供给。三是着眼当前与未来两个大局，探索农村养老可持续发展机制。政府重点保障农村特困、失能失智、失独等老人的养老服务需求。对乡镇既有空闲的学校、卫生院，有条件的，改造成养老服务设施，暂不能改造的，也要预留发展空间，以备解决越来越突出的农村养老问题。
（三）促转型，强化农村敬老院安全与责任多元监管
长期以来，农村敬老院的服务与监管问题成为各地的痛点，服务水平怎样提升？服务质量怎样监管？长期制约着农村敬老院的发展。改革乡镇敬老院管理方式、拓宽服务对象范围是适应时代需要、满足更多老年人养老需求的必然趋势。日照市自2016年起，通过在东港区试点推进乡镇敬老院公办民营改革基础上，市政府出台《关于推进乡镇敬老院公办民营改革的指导意见》，整合全市的敬老院，促进其服务能力和水平的提升，更好服务农村老年人。按照统筹布局、就近整合的原则，全市将51个乡镇敬老院合并为41个，并通过招标全部交由专业养老机构管理运营，提升了专业化水平。同时，为满足农村失能失智老年人照料需求，化解农村养老难题，以区县为单元，每县区建设1-2处医养照护类的养老服务中心，由专业机构社会化运行。例如，莒县在招贤镇驻地新建了7000余平米的特困人员康养中心，并由中盛幸福盛地养老企业运营，能够满足莒县北部8个乡镇失能特困人员供养。五莲县依托中至镇敬老院进行扩容改建，同样由民营养老企业运营，解决了附近4个乡镇失能特困人员照护问题。岚山区招引专科医院专门建设康宁医养院，为失智老年人提供照护。
在农村敬老院服务与安全方面，日照市民政局与消防、市场监管等部门建立联合督导机制，通过反复抓、抓反复，对不达标的敬老院予以坚决关停或合并，从根本上解决养老院无序运营、消防安全不达标、管理不专业等突出问题。在对农村敬老院监管方面，健全完善了多元监管机制。首先，以信息化手段强化风险管控，运用互联网监管平台，实施全天候监控。其次，强化乡镇政府监管主体的责任，克服和纠正公建民营 “一托了之”的简单化做法，按照签订协议足额配套并及时支付托管费用。再次，民政部门认真履行行业监管职能，研究制定行业监管办法和监督细则，聘请专业化的第三方评估机制进行及时评估，积极引入社会化监督机制，真正把这项民生工作办好、办实。
（四）升技术，推动智慧健康平台下沉农村养老服务
国办发〔2019〕5号明确指出，“持续推动智慧健康养老产业发展，拓展信息技术在养老领域的应用。”农村养老服务体系建设很大程度上在于信息化技术的制约或应用不到位，在农村，智慧养老条件不足或不完善，使得智慧养老、互联网+养老成为农村养老服务体系建设的堵点。为了改变这种状况，日照市已依托普天安泰12349养老服务中心，发挥其技术优势，为分散供养的特困老年人上门居家服务，并逐步延伸到社会老年人。为了做好技术升级，推动智慧养老下沉农村，日照市主要开展了以下几个方面的工作。一是建立起全市大数据库，把老年人的基本信息、身体状况、养老方式需求、老年福利待遇等集中录入养老服务平台，做好数据基本统计分析，为科学决策服务。二是搭建了智慧养老综合服务平台，发挥12349、手机APP呼叫和定制服务预约功能;建立线下服务人员登记管理、服务流程、任务派单、满意度随访等制度，全程纳入智慧平台管理，与线下服务驿站、服务对象形成运行综合体。三是以乡镇街道为单元，设立养老服务驿站，与线上综合养老服务平台对接，驿站负责对区域服务人员进行培训和管理，征集服务对象意见建议;接受乡镇政府对特困人员护理费使用监督管理。四是以农村老人需求为本，设置助餐、助洁、助农等9大项服务，通过“一键呼叫”，实现可常态定时定制、或随机约定等上门个性化、多项目服务。
（五）强队伍，确保农村养老服务人才队伍建设
人才队伍是农村养老服务的基石，也是农村养老服务的重点工作。日照市各级政府积极支持和鼓励养老机构，采取引进与培养相结合的方式，加强各类护理员、社工、康复等人才队伍建设，提升养老服务人才职业技能和照护水平，为老年人提供日常健康监测、基础护理、心理疏导、康复训练、精神慰藉等养老服务。加强养老护理人员在职培训和职业技能鉴定工作，引导养老护理人员参加继续教育，开展形式多样的养老护理技能大赛，不断提升从业人员技能素质。支持养老护理知识技能进家庭、进社区，为失能老人家庭护理人员开展照护知识和技能培训，逐步将失能老人子女亲属吸纳到养护人才队伍。主动与相关职业院校建立互联互动机制，整合利用教育培训资源，加快培养老年服务管理、医疗保健、康复护理、营养调配、心理咨询、技术培训、能力评估、服务规划等养老专业人才。鼓励各类养老机构、社区养老服务驿站科学设置专业技术岗位，重点培养和吸引医师、护师、社会工作师等相关领域专业技术人才。加强对农村养老院院长、社区养老服务驿站负责人、社会组织负责人等领军人才的养老服务理论和实操培训，培养熟知养老行业法律法规、熟悉养老机构管理模式、了解养老运营业务流程、懂得养老服务质量控制的行家里手。建立实施养老管理人才备案制度，定期组织开展养老服务、市场营销、安全管理等方面的培训会、研讨会，打造一支高素质、懂养老、善运营的养老管理人才队伍，为提高全市养老服务水平奠定坚实的基础。
四、日照市破解农村养老服务体系建设困境的经验借鉴
山东省日照市面对全国各地普遍面临的农村养老体系建设的困难，却能抓住机遇，促成飞跃，实现了农村养老服务体系的完善和发展，这是为什么？农村养老服务体系建设和完善，使得广大农村老人，特别是刚需的五保、特困、独居、空巢、高龄老人的获得感、幸福感明显增强，这又是为什么？等等，仔细研究发现，日照市非常的实践创新有如下几个方面值得学习和借鉴。
（一）精准确立并破解痛点、堵点、难点
日照市在推进农村养老服务体系建设中，也发现存在很多痛点、堵点、难点，例如，在农村幸福院建设过程中，怎样让建起来的幸福院实现农民用得上、服务可持续？这是农村幸福院建设和发展的难点。通过以奖代补、市级财政后续支持等方式破解难点;怎样实现农村幸福院运营资金的持续流入、人员的保障这又是一个堵点。通过发挥村书记、第一书记模范带头作用，引导村委和党员干部、村里小能人、暴发户、志愿者，使其大爱做到本土上，持续捐赠或给予人力支持破解堵点;怎样找到刚需老年人，使其成为农村幸福院的是受益对象，并确保公平公正，这是一个痛点。通过深入调查，充分论证、公示等环节，确保农村幸福院服务对象的精准，化解痛点。同样，在农村敬老院改造升级、医养结合推进、传统养老观念引导和变革等方面都有一些痛点、堵点、难点。经过深入调查研究，针对痛点、堵点、难点，坚持问题导向，注重质量效益，着力保基本、兜底线、补短板、调结构，不断健全完善农村养老服务体系。
（二）以人为本，因地制宜
在农村养老服务体系建设和完善过程中，日照市充分考虑各县区、乡镇（街道）、村居的实际情况，包括经济状况、人口数量和结构、区位差异等多方面因素，整合农村幸福院、改扩建或新建农村幸福院进程中，规模或相关配套不是千篇一律、千人一面，而是采取以人为本的原则，充分考虑片区老年人的实际需求，而后选点布局。例如，在农村幸福院建设方面，不是要求所有村居都必须建设幸福院，也不是要求幸福院必须达到多少床位，还不是要求所有幸福院必须提供全方面的养老服务内容，而只是要求，多数的村居实现一村院一特色，坚持保基本服务——刚需老人的用餐和必须的精神慰藉服务，坚持保障和改善老年人基本的民生，促进资源合理优化配置，强化薄弱环节，加大投入力度，有效保障面向老年人的基本公共服务供给。
（三）改革创新，充分激发活力
改革是創新发展的第一动力，创新是改革的活力。日照市在农村养老服务系体系建设方面改革创新方面很多可圈可点的，例如，在人才队伍建设方面，全市多次组织在职培训和职业技能鉴定工作，开展形式多样的养老护理技能大赛，不断提升从业人员技能素质。又如，在信息化建设方面，将全市60岁以上老年人基本信息、身体状况、养老方式需求、老年福利待遇等集中录入养老服务平台，做好数据基本统计分析，为政府决策提供科学依据，并搭建智慧养老综合服务平台，市级统一建立覆盖全市的养老管理平台、养老服务平台和养老服务信息网，以12349、手机APP实现呼叫和定制服务预约功能;再如，日照市自2016年起，通过在东港区试点推进乡镇敬老院公办民营改革，市政府出台《关于推进乡镇敬老院公办民营改革的指导意见》，紧密结合各敬老院床位数量、入住人数、设施条件等，按照就近整合原则，将全市51个乡镇敬老院合并为41处，并通过招标方式全部交由专业养老机构连锁运营。通过改革创新，不仅激发了活力，实现了政府引导、市场驱动，深化简政放权、放管结合，而且优化了服务，提升了整个农村的养老服务水平。
总之，农村养老服务体系建设是积极应对农村人口老龄化的重要抓手，是一项十分艰巨的系统性工作，只要勇于克坚攻难，开拓创新，化解这项“难啃的硬骨头”也是可以顺利实现的。
参考文献
[1] 习近平. 决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告（2017年10月18日）[M]. 人民出版社， 2017：47-48.
[2] 《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》国发〔2017〕13号[EB/OL] [2017-03-06]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/06/content_5173930.htm
[3] 《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》国办发〔2019〕5号[EB/OL] [2018-04-16]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-04/16/content_5383270.htm.
*基金项目： 本文系北京社会管理职业学院资助项目（编号：SGYZD2020-2）：“农村互助养老困境及机制创新研究” 阶段性成果。
