2020年中国互联网信息内容治理年度观察
刘逸帆 韩新华
【摘要】2020年，受到技术发展和新冠肺炎疫情的影响，我国网络信息内容治理呈现许多新变化、新特点和新趋势。《民法典》等多部重大立法颁布或起草，使我国网络信息内容治理体系进一步完善;专项执法活动密集，针对性强，覆盖网络谣言、直播内容、未成年人保护、网络传播秩序、个人信息保护等诸多重要领域，企业、行业和社会力量在疫情信息治理参与等方面表现积极。未来，我国的网络信息内容治理需要继续完善有关立法，构建有效的常规治理机制，鼓励多元主体参与，巩固完善网络内容综合治理体系。
【关键词】互联网? 信息内容治理? 民法典? 网络传播秩序
【中图分类号】G202? ? ? 【文献标识码】A
当今，互联网对很多人而言，就像水和空气一样须臾不可分离，网络生活和现实空间已经深度融合。2020年是中国接入国际互联网的第26个年头，这一年中国互联网产业蓬勃发展，网络用户规模持续扩大，正在由网络大国向网络强国迈进。据统计，截至2020年12月末，我国网民规模为9.89亿，互联网普及率达70.4%;网络视频（含短视频）用户规模达9.27亿;互联网上市企业在境内外的总市值达16.80万亿元人民币，再创历史新高。 ①2020年，疫情笼罩之下，互联网功能凸显。“宅生活”“云消费”加速了我国经济数字化的转型，在线办公、在线教育、数字娱乐、电商直播等新模式、新业态势头迅猛。大数据、云计算、人工智能算法的进一步发展和应用使得数据处理、内容生产和分发、传播更加智能和快捷，从而带动以视频为主的媒介形态迅速崛起。
一、多部立法出台、修订，进一步完善网络内容法律治理体系
（一）中央关于网络内容治理有关精神
2020年2月3日，习近平总书记在研究应对新冠肺炎疫情的中央政治局常委会会议讲话中指出，要“把握主导，壮大网上正能量”，“要加强舆情跟踪研判，主动发声、正面引导，强化融合传播和交流互动，让正能量始终充盈网络空间”，“要把控好整体舆论，努力营造良好舆论环境”，“要加强网络媒体管控，推动落实主体责任、主管责任、监管责任，对借机造谣滋事的，要依法打击处理”。
（二） 国家立法
2020年5月28日，第十三届全国人民代表大会第三次会议通过了我国首部以法典命名的法律《中华人民共和国民法典》（下称《民法典》）。《民法典》（人格权编）设专章对个人信息与隐私权一体保护，并在《网络安全法》等法律规定的基础上，增设生物识别信息、健康信息、行踪信息三项个人信息类型。《民法典》（侵权责任编）进一步细化和完善了网络服务提供者的中介者责任，在之前的“通知—删除”规则基础上，增加了“反通知—恢复”规则，明确规定了网络服务提供者发现侵权内容后的基本处理程序，在各方之间构建了利益更为平衡的新的责任避风港规则。
10月17日，全国人大常委会通过修订后的《未成年人保护法》。本次修订增设网络保护专章，规定网信部门会同有关部门“确定可能影响未成年人身心健康网络信息的种类、范围和判断标准”，为未成年人提供的互联网上网服务设施和产品应当“安装未成年人网络保护软件或者采取其他安全保护技术措施”，网络服务提供者负有保护未成年人个人信息、网络防沉迷、游戏产品的适龄提醒、身份信息认证，以及制止网络欺凌、发现危害未成年人身心健康内容的信息进行提示和停止传输的义务等，标志着保护未成年人的网络信息治理迈入新阶段。
11月11日，《著作权法》第三次修订获得通过。本次修订将不受著作权法保护的内容“时事新闻”修改为“单纯事实消息”，措辞更加准确。将以连续画面作为表现形式的作品统一命名为“视听作品”，取代原来的“电影和以类似摄制电影的方法创作的作品”的说法，从而可以直接容纳网络游戏、体育赛事节目、短视频等作品类型。广播权的内涵在本次修订中得到较大扩充，对以无线或有线方式传播或者转播作品的类型都做了覆盖。
10月21日，全国人大法工委就《个人信息保护法（草案）》向社会公开征求意见。该草案强调，对个人信息的处理应当采用合法、正当的方式，具有明确、合理的目的，限于实现处理目的的最小范围，公开处理规则，保证信息准确，采取安全保护措施等。草案明确规定，国家网信部门负责个人信息保护工作的统筹协调工作，以及个人信息处理者的合规管理和保障个人信息安全等义务。
（三）部委建章（含部门规章和规范性文件）
2020年3月1日，国家网信办部门规章《网络信息内容生态治理规定》正式实施。“网络信息内容生态”首次作为网络空间治理目标在该规定中进行了明确，系统规范了网络信息内容生态治理的根本宗旨、责任主体、治理对象、基本目标、行为规范和法律责任。该规定明确网络信息服务提供者负有依法规范和管理平台上的违法信息、防范和抵制不良信息传播，并积极呈现主流价值导向信息的责任义务。
6月18日，国家新闻出版署印发《关于进一步加强网络文学出版管理的通知》。该通知要求，网络文学出版单位必须建立健全内容审核机制，严格规范登载发布行为，定期开展社会效益评价考核，加强评奖推选活动管理，进一步规范市场秩序，加强网络文学出版队伍建设，切实履行属地管理职责。
11月9日，国家广电总局发布《关于切实强化网络影视剧细节把关的通知》，要求做好相关特定画面、景观、音乐、译文译注等细节把关;建立严格的编审制度;不断完善本机构网络影视剧内容审核流程，确保剧目播出安全;加强网络影视剧细节审核把关，并加强对制作机构和播出平台的指导和监管。
同月，多部门接连出手规范网络直播。11月6日，國家市场监管总局发布《关于加强网络直播营销活动监管的指导意见》，严格规范网络直播营销行为。11月13日，国家互联网信息办公室就《互联网直播营销信息内容服务管理规定》向社会公开征求意见，拟对互联网直播营销信息内容进行全面规范。国家广电总局11月23日发布《关于加强网络秀场直播和电商直播管理的通知》，以强化直播平台导向和价值引领，营造行业健康生态，防范遏制低俗庸俗媚俗等不良风气滋生蔓延。
二、治理疫情谣言，多元主体携手共治
2020年初新冠肺炎疫情突如其来，因其传播和危害存在极大的不确定性给个体带来巨大恐慌。传播学研究表明，不确定的环境下人们存在着极大的信息饥渴，也是谣言滋生最好的土壤。②谣言治理成为疫情期间互联网信息内容治理最主要部分。
消除谣言的最好方式是发布权威、真实信息。疫情发生之后， 中央及地方政府、国家及各地方卫健委及时向社会通报疫情最新发展，包括感染病例和传播链条等。主流媒体也与互联网平台合作，综合运用大数据、人工智能、云计算等技术，以可视化的方式及时、准确地发布官方权威数据，《人民日报》与丁香园微信公众号合作推出新冠肺炎疫情实时动态地图。
针对谣言，政府、媒体、商业网站纷纷发挥自身优势，上线辟谣平台（专区），及时澄清不实信息。具体有：国家网信办开通“新冠肺炎疫情防控辟谣专区”，人民网、新华社客户端开设辟谣专页，封面新闻推出斩谣台——智能辟谣平台，腾讯新闻较真查证平台推出“新型冠状病毒肺炎实时辟谣”等。新浪微博、快手、抖音平台也纷纷进行科普和辟谣。
行业协会积极倡导企业自律。1月26日，中国互联网协会发布《中国互联网协会倡议书》，倡议发挥互联网行业优势，把握正确导向，采取必要措施杜绝谣言、加强自律，同时呼吁广大网民不信谣、不传谣。
网信部门针对涉事平台及时执法。2月，各地网信办在国家网信办指导下查处百度、网易财经、皮皮搞笑客户端等发布的散布疫情恐慌情绪的信息内容（含有害短视频）。6月，国家网信办指导北京市网信办对“@新京报我们视频”在涉北京疫情报道中的某些违规问题，责令新浪微博依规依约对该账号进行禁言处置。
针对在新冠肺炎疫情暴发早期个别错误认定谣言的情形，有关部门及时甄别并做出纠正。1月，因在同学群中传递疫情信息被认为发布不实言论的李文亮医生遭到地方公安机关训诫，引发社会广泛关注和热议。国家监察委经调查，责令武汉市公安局向当事人家属道歉，撤销训诫书等。
根据疫情防控需要，为有效打击涉疫情谣言，2月6日，最高法、最高检、公安部和司法部联合印发的《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》指出，编造虚假疫情信息或者明知是虚假疫情信息，故意在信息网络或者其他媒体上传播，分别依照寻衅滋事罪和编造、故意传播虚假信息罪定罪处罚。同时规定，利用新冠肺炎疫情制造、传播谣言，煽动分裂国家、破坏国家统一，或者煽动颠覆国家政权、推翻社会主义制度的，以煽动分裂国家罪或者煽动颠覆国家政权罪定罪处罚。网络服务提供者不履行信息网络安全管理义务，经监管部门责令采取改正措施而拒不改正，致使虚假疫情信息或者其他违法信息大量传播的，以拒不履行信息网络安全管理义务罪定罪处罚。
三、强化网络生态治理，严格整治违法违规及其他有害内容
检查监督和专项整治是我国互联网信息内容执法的主要方式。其中，专项整治可以集中解决某一突出问题，又可打破机构边界，与相关部门联动执法，因而成为我国互联网信息内容治理中的重要执法方式。
2020年，专项整治执法行动密集而广泛。4至11月，“净网2020”“秋风2020”“护苗2020” 三大专项行动陆续展开，打击目标指向网络淫秽色情信息、新闻敲诈和假媒体假记者站假记者、侵权盗版行为、非法有害少儿出版物及信息等四类问题。6至10月，国家版权局、工业和信息化部、公安部、国家互联网信息办公室四部门开展“剑网2020”行动，针对视听作品、电商平台、社交平台版权、在线教育等领域的网络版权侵权问题进行专项治理。
此外，网络直播内容治理和保护未成年人的治理成为该年度违法违规内容整治重点。
（一）网络直播内容治理
2016年是我国网络直播元年，2020年疫情下的“宅生活”更带来了直播的爆发式增长。截至2020年12月，中国网络直播用户规模达6.17亿人， 占网民整体的62.4%。其中电商直播的用户规模达到3.88亿人，占全体网民的39.2%。③
直播行业作为新兴娱乐行业方兴未艾，但内容低俗、导向不良问题屡屡出现，是肃清网络不良信息的重要对象。相比其他网络内容形态，网络直播由于流动和实时，画面识别和过滤的难度更大。2016年，我国颁布《网络直播服务管理规定》，明确规定了直播平台在内容管理方面需要履行的各项主体责任。2020年，面对直播带货的急速发展及其存在的内容管理问题，各主管部门纷纷出台监管规范。
6月5日，针对传播涉淫秽色情、严重低俗庸俗内容、诱导未成年人进行充值打赏等问题，国家网信办会同相关部门开展为期半年的网络直播行业专项整治和规范行动。同月，国家网信办指导属地网信办针对传播低俗庸俗内容，对未能有效履行企业主体责任的虎牙直播、斗鱼直播、哔哩哔哩、映客直播、CC直播、疯播直播、欢乐直播、花椒直播、西瓜视频、全民小视频等十家直播平台进行约谈。8月3日，国家网信办会同有关部门，针对高额充值打赏冲击主流价值观、网课直播间推送低俗内容危害青少年健康成长、违规直播带货侵犯消费者合法权益、色情低俗和网络赌博诈骗屡禁不止等问题，深入推进网络直播行业专项整治和规范管理。
同时，各地纷纷开展网络直播行业专项整治行动，促进网络生态持续向好。上海市、深圳市的有关部门就本地出现的网络乱象进行联合执法，对具体违法违规问题进行约谈或重点整治。
（二）保护未成年人权益的网络信息内容治理
保护未成年人合法权益，营造清朗网络空间是我国互联网信息内容治理的重要目标。截至2020年6月， 互联网在6岁以上19岁以下的未成年人群体中渗透率已高达93.1%。④受疫情影响，全国2.82億在校生普遍转向线上教育。政府、高校和企业积极探索和推进在线教育实践，网课、云课堂这一阶段成为学生的主要学习渠道。
7月9日开始，国家网信办启动为期两个月的2020“清朗”未成年人暑期网络环境专项整治，打击淫秽色情、暴力血腥、诱导犯罪等危害青少年身心健康的信息。同月，国家网信办指导北京市网信办会同属地教育主管部门，针对“存在低俗视频、教唆早恋内容”等对“学而思网校”进行约谈。
8月7日，中央网信办会同教育部启动为期两个月的涉未成年人网课平台专项整治，要求网课平台切实承担信息内容管理主体责任;要对课程严格审核把关，确保导向正确;开设评论互动功能要建立信息内容“先审后发”制度，要加强网课页面周边生态管理，不得出现危害未成年人身心健康的内容;不得利用弹窗诱导点击不适宜未成年人的页面，不得推送与学习无关的广告信息;不得利用公益性质网课谋取商业利益。
8月19日，教育部、国家新闻出版署、中央网信办、工业和信息化部、公安部、市场监管总局等六部门联合开展未成年人网络环境专项行动，针对影响未成年人健康成长的低俗有害信息、不良网络社交行为和沉迷网络游戏等问题进行重点整治。
11月27日，为进一步巩固和深化网课平台整治成果，中央网信办和教育部颁布《关于进一步加强涉未成年人网课平台规范管理的通知》，提出要加强备案管理，强化日常监管等措施，建立未成年人网课平台长效治理机制。
四、规范网络信息传播秩序，严厉打击恶意营销等违法行为
近年来，互联网信息服务领域的内容供给和传播生态发生了巨大变化。一方面超级互联网平台对信息的影响力持续扩大。无论是搜索引擎公司还是各大社交软件公司都被认为已从技术公司转型为媒体平台。作为海量信息内容管理的中枢，他们不仅决定着信息是否可以呈现，还决定着信息的呈现顺序，有能力干预舆论导向。另一方面自媒体内容生产的商业化、专业化和团队化程度不断提高，竞争日趋激烈，背后商业推手操纵信息问题已严重干扰网络信息传播秩序。
2020年4月28日起，国家网信办组织各地网信部门开展为期两个月的网络恶意营销账号专项整治行动。疫情期间，有诸多网络账号炒作关于疫情防控内容的“标题党”文章，散布虚假信息，造成极为恶劣的社会影响。6月10日，国家网信办指导北京市网信办，针对微博在蒋某舆论事件中传播违法违规信息、干扰网上传播秩序等问题，约谈新浪微博负责人，责令整改，严肃处理相关责任人。同时，要求北京市网信办对新浪微博依法予以罚款。
7月29日起，国家网信办开展为期三个月进一步加强自媒体基础管理专项治理行动，重点解决一些自媒体散布虚假信息、歪曲党史国史、宣扬错误价值观、恶意营销、敲诈勒索等屡禁不止的现象，有效根治自媒体领域的痼疾顽症，扭转网络传播秩序。
10月26日起，国家网信办对手机浏览器软件扰乱网络传播秩序突出问题开展专项集中整治，把QQ、华为等影响力较大的8款手机浏览器纳入首批名单进行重点集中整治。着力解决三大突出问题：一是发布违背社会主义核心价值观的不良信息，二是发布自媒体违规采编的各类互联网新闻信息，三是发布“标题党”文章。
五、加强个人信息保护，司法解释先行探索
随着物联网、云计算、大数据、人工智能等新技术的快速发展与应用，数据的价值属性日益显现，个人无时无刻不在互联网上留下数据痕迹，个人隐私与信息保障变得异常脆弱，新冠肺炎疫情防控的需要则更进一步加剧和强化了这一问题。
2020年7月22日，国家网信办、工业和信息化部、公安部、国家市场监管总局四部门在京召开会议，启动2020年App违法违规收集使用个人信息治理工作，保障个人信息安全，维护公民在网络空间的合法权益。
12月1日，为落实《网络安全法》关于个人信息收集合法、正当、必要的原则，规范App个人信息收集行为，保障公民個人信息安全，国家网信办研究起草了《常见类型移动互联网应用程序（App）必要个人信息范围（征求意见稿）》，向社会公开征求意见，文件规定了38类常见类型App必要个人信息范围。
在法律尚无明确规定的情形下，司法机关率先作出探索。11月20日，浙江省杭州市富阳区人民法院对受到舆论广泛关注的“郭兵诉杭州野生动物世界案”作出一审判决。法院认为野生动物世界公园采集郭兵及其妻子的照片信息，违反了法律意义上的必要原则，不具有正当性，判决野生动物世界败诉，承担郭兵一定的经济损失，并删除其办理指纹年卡时提交的包括照片在内的面部特征信息。
六、网络内容携同共治，行业、企业、社会组织及网民等多方主体参与
2020年，行业协会积极发挥自律功能，不断细化行业内容规则，通过倡议和内容监督带动企业积极履责。互联网企业主体责任意识不断提升，广大网民积极发挥社会监督作用。
（一）行业自治
2月21日，中国网络视听节目服务协会联合视听节目网站制定《网络综艺节目内容审核标准细则》。《细则》围绕才艺表演、访谈脱口秀、真人秀、少儿亲子、文艺晚会等各种网络综艺节目类型提出了94条具有较强实操性的标准，是抵制个别综艺节目泛娱乐化、低俗媚俗等问题，为广大网民提供优质节目的制度性举措。
12月7日，第三届中国网络诚信大会举办。从2018年开始，在国家网信办等部委指导下，中国网络社会组织联合会发起中国网络诚信大会。2020年中国网络诚信大会于12月7日在山东曲阜举办，大会发布了2020年度中国网络诚信十大新闻、2020年度新冠肺炎疫情防控辟谣榜，并首次发布了《中国网络诚信发展报告》。中央宣传部副部长、国家互联网信息办公室主任庄荣文出席并对网络诚信、网络文明提出要求和期望。
（二）互联网企业积极履行主体责任
为落实《网络信息内容生态治理规定》，根据国家网信办的统一部署，各大互联网企业深入开展自查自纠。腾讯、百度、新浪微博和今日头条等互联网企业巨头纷纷开展行动，制定规范，主动清理、集中整治自身存在的各种网络乱象。⑤
（三）用户社会监督积极开展
在国家网信办督促下，全国主要网站和应用程序积极建立网民监督举报渠道，进一步鼓励广大群众积极举报、监督违法和不良信息。据统计，2020年，全国各级网络举报部门受理举报1.63亿件，同比增长17.4%。其中，国家网信办违法和不良信息举报中心受理举报228.8万件;各地网信办举报部门受理举报1596.2万件;全国主要网站受理举报1.45亿件，同比增长26.1%。⑥
七、我国互联网信息内容治理趋势展望
2021年是“十四五”规划的开局之年。2020年11月3日，《“十四五”规划及2035年远景目标的建议》发布，明确提出“加快数字化发展”“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”，并特别提出加强个人信息保护，为下一步互联网法治建设指明方向。12月7日，中共中央印发《法治社会建设实施纲要（2020～2025年）》，专章列明“依法治理网络空间”，提出“建立健全网络综合治理体系，加强依法管网、依法办网、依法上网，全面推进网络空间法治化，营造清朗的网络空间”。
新冠肺炎疫情防控将我国数字经济推上一个新台阶，而由此激发的新业态还会不断发展，信息治理问题也会不断涌现。未来，随着大数据、物联网、人工智能、区块链等新兴技术产业的深入发展，媒体生态与传播格局会进一步改变，网络信息产业将出现新业态和新特点，信息治理也将面临新挑战。因此，我国互联网信息内容治理将呈现以下几方面趋势。
（一）立法层面
当前，我国互联网信息内容法律治理体系基本完善，但也存在一些问题和不足。互联网信息内容治理领域缺少高位阶立法，面对新技术新业态，2000年出台的《互联网信息服务管理办法》亟需修改完善、升级为法律，从而构建面向未来的互联网信息服务管理体制。
尽快推动《未成年人网络保护条例》正式出台。新修订的《未成年人保护法》已颁布并设有网络保护专章，为更好应对未成年人所遭遇的网络风险提供了有利法制保障。于2016年发布的《未成年人网络保护条例》（征求意见稿）正式出台的时机已经成熟，借此，它的施行可以及时将相关法律更好配套落实和实施，从而为未成人提供更加切实可行的网络保护。
尽快推动《个人信息保护法》正式出台。由于智能技术的推动，数据已经成为当今时代的战略资源和关键生产要素，个人数据的价值属性凸显，对个人信息保护带来的挑战也日益加大。当下，《个人信息保护法》的出台具有较强紧迫性，国内外在这方面已有一些可资借鉴的立法经验，立法条件已较完备。
同时，因防控疫情而兴起的各种新业态如电商直播、网课平台等仍会持续发展，而2020年度的很多部门立法和执法举措还仅仅处在探索阶段，需要不断修改完善，尽早建立更加科学、合理的规范和治理机制。
（二）执法层面
随着各类视听新业态继续主宰网络内容，色情低俗、导向错误等不良信息仍会成为我国互联网信息内容治理的重点。有鉴于此，除了日常监督和专项整治之外，应探索包括内容分级在内的新的治理方式。新修订的《未成年人保护法》的有关条款已为此预留了制度空间。
维护网络传播秩序将持续成为执法重点。除了整治违法违规信息、打击信息操控之外，还应看到商业推手与其背后的“黑灰”产业，以及超级平台受自身利益驱使对信息的操控，这些已经严重干扰我国网络传播秩序。未来，随着算法的进一步深入应用，以及热门搜索、热门话题、热文榜等新兴新闻形态的持续火爆，各种力量干扰舆论的情形还会不断呈现。因此，对传播秩序的维护和规范仍是未来一段时间我国网络内容治理、网络生态治理的重点。
从长期看，在执法方式上，需要改变对专项整治这种临时性执法的依赖，注重完善常规执法机制。通过确立更科学立法规范、更合理机构配置、更协调治理体系，逐步建立起网络信息内容治理长效机制。在执法手段上，要善用新兴技术手段，比如机器学习、算法推荐，精准治理，提高效率。
（三）多元治理层面
随着全球信息化进一步加深，高风险社会已经与我们不期而遇，风险社会的治理应当是多元主体携同共治，网络信息内容治理也不例外。今后应当继续深入推进政府与企业、行业、社会团体、用户公众的携同治理。落实互联网企业主体责任，强化互联网行业自律，引导网民积极参与网络治理， 加快构建起多元主体参与，法律、经济、技术等多种手段综合运用的网络综合治理体系。
未来的网络内容治理存在极大挑战和不确定性。一是来自技术发展和体系内累积的不确定性风险，二是来自像新冠肺炎疫情一样的“黑天鹅”事件。我国的互联网内容治理，既需要夯实基础，建立科學合理的立法和执法机制;同时需要增强韧性，提高灵活性，多元携同治理。如此才能营造一个人人有责、人人尽责、人人享有的更加清朗、更加美好的网络空间。
注释
①③CNNIC发布第47次《中国互联网络发展状况统计报告》，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-02/03/content_5584518.htm.
②典型研究如美国社会学家奥尔波特和波斯特曼于1947年总结出的谣言公式：谣言=信息的重要度×信息的模糊性（R=I×A）。
④中国互联网信息中心：《2019年未成年人互联网使用情况报告》，国家网信办网站，http：//www.cac.gov.cn/2020-05/13/c_1590919071365700.htm.
⑤国家网信办：《处置违法违规账号367.5万余个》，中国法院网，https：//www.chinacourt.org/index.php/article/detail/2020/06/id/5324714.shtml.
⑥《2020年全国受理网络违法和不良信息举报1.63亿件》，国家网信办网站，http：//www.cac.gov.cn/2021-01/18/c_1612542235751035.htm.
（作者刘逸帆系北京师范大学中国社会管理研究院/社会学院编审，韩新华系中国传媒大学文化产业管理学院法律系讲师）
（本文编辑：聂巧）
