乡村旅游发展中的政府职能优化研究

    陶国根

    摘要:随着国民经济的稳步增长和人民生活水平的大幅改善,我国农村旅游产业呈现出蓬勃发展的态势。乡村旅游发展已然成为广大农民实现脱贫致富,推动乡村振兴的重要力量。乡村旅游具有突出的公共产品属性,在其发展的不同阶段需要政府发挥作用来保驾护航。当前,乡村旅游发展中政府职能发挥还存在着认识不深刻、资金投入不足、管理不精细、公共服务配套不完善等问题,需要通过创新乡村旅游发展管理体制、拓展乡村旅游发展筹资渠道、完善乡村旅游公共服务配套和强化乡村旅游市场监管等措施,进一步优化政府职能,以更好地推动乡村旅游的可持续健康发展。

    关 键 词:乡村旅游;政府职能;优化

    乡村旅游是指发生在乡村地域,以乡村田园风情、农业生产活动、农家生活和民俗文化等自然和人文景观为旅游吸引物的休闲、观光、游览及度假活动。[1]近些年,在旅游需求的日益增长和国家政策的大力支持下,我国乡村旅游产业呈现“井喷式”增长,2018年全国休闲农业和乡村旅游接待人次超30亿,营业收入超过8000亿元。[2]毫无疑问,乡村旅游已经成为解决农村剩余劳动力转移,实现农民就业增收,贫困人口脱贫致富,乃至乡村振兴的重要力量。但是,乡村旅游具有突出的公共产品属性,极易导致市场失灵。[3]因此,要实现乡村旅游的可持续健康发展,既要发挥市场在配置资源中的决定性作用,更要发挥政府的宏观调控作用。

    一、乡村旅游发展中的政府职能定位

    随着乡村旅游的发展,政府在不同阶段要找准角色定位,才能有效的发挥政府的作用,促进乡村旅游的健康、稳定、持续发展。[4]乡村旅游发展大致可分为三个阶段,即初始阶段、成长阶段、成熟阶段,政府在不同的阶段,其扮演的角色也有所侧重。

    初始阶段:开拓者角色。初始阶段的乡村旅游开发表现为少量的自然和文化资源无意识开发。在这一阶段,大家一哄而上,争相对优质资源进行开发,但由于缺乏发展理念,缺乏整体开发思路,经常会对环境造成巨大伤害。在这种情况下,政府就必须使用强有力的手段,从整体出发,做好区域内旅游开发的总体规划和部署,做到有序开发。政府主要扮演开拓者和运动员的角色,充分调动掌握的各种资源,在尊重市場的基础上,做好乡村旅游发展总体规划编制、筹措乡村旅游基础设施建设资金、加大乡村旅游宣传推广等工作。做好乡村旅游发展总体规划,关键是要把乡村旅游发展放到旅游产业发展总体规划中一起考虑,不能片面的分割,只有把规划做好了,才能做到对乡村旅游资源的合理有序开发。不断完善乡村旅游基础设施建设,才能保持乡村旅游的吸引力,满足广大游客的需求。因此,各级政府要充分认识乡村旅游基础设施建设的重要性,不断加大对乡村旅游基础设施建设的投入,形成省市县各级财政投入的联动机制。加大乡村旅游宣传推广,才能让乡村旅游资源被更多游客熟悉,从而产生来旅游体验的冲动,要求政府通过举办乡村旅游节、文化旅游节等各种各样的活动,来集聚人气,扩大影响。

    成长阶段:规范者角色。经过一段时间的发展,乡村旅游逐步进入成长阶段,在这一阶段乡村旅游市场已经兴旺,乡村旅游人次不断增加,带动了更多人就业和脱贫。在乡村旅游的成长阶段,政府从台前走到幕后,从运动员变为裁判员,必须扮演好规范者的角色,重点研究制定切实可行的乡村旅游法律法规,通过项目、资金、用地、信息等引导乡村旅游健康发展。乡村旅游要快速发展离不开良好的市场环境,也离不开政府的大力支持和政策保障。各级政府通过土地、规划、资金、管理等方面加大对乡村旅游项目的支持,能有力推动乡村旅游的发展。各地为大力发展乡村旅游,根据本地实际制定相应的政策,带动乡村旅游发展。成长阶段的乡村旅游市场存在着信息不顺畅、信息不对称等问题,会导致市场失灵,让旅游经营者和旅游者不能有效衔接,造成资源浪费和恶性竞争。为破解信息不顺畅和信息不对称带来的市场失灵问题,政府需要出面整合资源和信息,可以考虑通过政府网站、开通微信、微博、抖音等新媒体,宣传发布乡村旅游资源,提供帮助和指导,对乡村旅游健康有序发展予以支持。

    成熟阶段:协调者角色。在乡村旅游的成熟阶段,乡村旅游各方面条件日趋成熟。这时政府的主要职能集中指向宏观调控、社会服务和公共管理等方面,要协调各方力量,改善乡村旅游大环境,保护旅游者权益,重点是建立乡村旅游管理综合协调机构,培育乡村旅游协会等。政府要对乡村旅游发展过程中的各种关系加强综合协调,让乡村旅游经营者拥有良好的市场环境,增强发展的信心和底气。在这一阶段,政府要充分调动各方积极性,加大对乡村旅游发展的监督。一方面,要积极鼓励乡村旅游景区、景点的居民对乡村旅游项目进行监督,对居民举报乡村旅游违规开发、经营的行为进行奖励。另一方面,要善于发挥媒体作用,通过新闻和网络监督,积极宣传乡村旅游发展过程中的好经验好做法,让各地借鉴学习,同时要勇于亮剑,把乡村旅游中的不合理开发,不规范管理等行为向社会公开,让旅游经营者自觉规范自己的行为。此外,要充分发挥游客的作用,创造条件和平台让游客把游览中发现乡村旅游景区、景点存在的问题和短板进行及时反馈。

    二、乡村旅游发展中的政府职能阙如

    近年来,我国乡村旅游产业呈现出了蓬勃发展态势,这与政府职能的有效发挥是密不可分的。但是,与人民群众日益增长的旅游需求和乡村旅游可持续健康发展的要求相比,政府在乡村旅游发展中的职能发挥还有待于进一步优化。

    (一)政府对乡村旅游发展的认识不深刻

    一是对乡村旅游发展思路不明确。乡村旅游发展要求有明确的科学性和前瞻性,但在实际操作中,有些政府存在着对乡村旅游项目建设规划、设计滞后的问题,对本地发展乡村旅游的思路很模糊,有时甚至存在乡村旅游项目边立项边建设的现象,经常导致因理念不对、功能缺失而重复施工的现象发生,造成了人力、物力、财力的浪费。二是对乡村旅游的可持续发展认识不足。乡村旅游发展会对生态环境带来一定的冲击,有些地方政府在决策时往往只考虑本届政府的利益,只考虑满足上级政府交办的工作任务,导致对乡村旅游的可持续发展考虑不够,造成了政府在乡村旅游管理中的“角色缺位”。三是对乡村旅游建设内容认识不足。乡村旅游应原汁原味体现乡村风情,保留乡村野趣,但很多地方在乡村旅游发展中往往按照城市的风格来建设,失去了乡村味道。有些文物保护单位或古城古镇古街,由于进行过度商业开发,大拆大建,也没有了原来的历史文化气息。

    (二)政府对乡村旅游发展的资金投入不足

    充足的资金投入是实现乡村旅游发展的基础条件。[5]目前,乡村旅游发展的资金来源主要包括中央财政对乡村旅游项目支持资金,地方政府乡村旅游基础设施建设资金、乡村旅游提升改造资金,农业部门以奖代补、先建后补休闲农业支持资金和民间投入资金等。尽管乡村旅游发展的的资金来源渠道比较多,但是,真正投入到乡村旅游发展的资金总量却比较少。由于资金投入不足,导致很多优质的乡村旅游资源仍沉睡乡间,得不到开发利用。近年来,各级政府为促进当地旅游发展,纷纷设立了旅游发展专项资金,但是在专项资金的使用上,主要是用于旅游宣传营销,对乡村旅游的支持力度相对较小。以江西省为例,近5年,江西省旅游发展专项资金分别为2015年的1.31亿元,2016年的1.31亿元,2017年的1.31亿元,2018年的1.51亿元,2019年的2.51亿元,其中2015年用于古村落保护的资金1000万元,2016年用于古村落保护和乡村旅游发展的资金2000万元,2017年以后按照财政规定通过因素分配法给各市、县(区)下达资金,由各市、县(区)统筹使用,真正用于乡村旅游发展的资金就更少了。

    (三)政府对乡村旅游发展的管理不精细

    一是多头管理导致各政府部门之间沟通协作不畅。乡村旅游发展涉及农业农村、林业、市场监督、水利、交通、发改等多个政府部门,建立分工明确、互相协作的部门协同工作机制,是发展乡村旅游的必然要求。但从实际情况来看,乡村旅游多头管理的状态尚未根本改变,造成了管理部门的缺位,政策、制度、行业管理等无法统一,乡村旅游仍处于自发和无序发展状态。[6]二是政府各部门互相推责。乡村旅游作为具有强融合性质的产业,现实中经常会出现两个或两个以上部门共同管理同一件事的情况,产生职能权限交叉、部门职责推诿等问题。比如,我国很多景区都设有景区管委会,在和当地政府之间存在职责划分不清的地带时,往往会出现两头管两头都不管的现象。在制定乡村旅游发展政策过程中,有些部门从自身利益角度出发,没有从大局从整体上进行考虑,一定程度上导致出台的政策质量不高或难以推动落地。三是各地针对乡村旅游的规章制度和管理机制还不健全,政府没有针对乡村旅游现状对乡村旅游市场进行系统监管。由于政府的监管工作不严,没有及时遏制乡村旅游活动中的恶性竞争,影响了我国乡村旅游的健康发展。

    (四)政府对乡村旅游发展的公共服务配套不完善

    一是乡村旅游人才不足。目前,各地乡村旅游专业管理和经营人才缺口较大,从业人员经营管理水平整体不高,产品研发、宣传促销等方面人才普遍缺乏。尽管,近些年从国家到省、市、县都会举办相应的培训班,但数量远远不能满足现实需要。二是乡村旅游配套设施不足。停车难、入厕难、休息难等是乡村旅游发展的痛点,与游客的高品质旅游需求不相吻合。交通方面,乡村旅游交通干道网络已基本形成,但由交通干道进入乡村旅游景区的道路相对较差。信息服务方面,各地旅游服务信息网络平台建设略显滞后,旅游数据信息更新较慢,智慧乡村旅游还未形成,乡村旅游点、个体旅游经营户等缺乏相关智能服务。此外,乡村旅游标识系统建设也显得滞后,乡村旅游水电气网络等配套设施也是良莠不齐。三是乡村旅游规划不全。编制科学的乡村旅游规划是实现乡村旅游可持续健康发展的基本前提。[7]从省级层面看,目前大部分都已经出台了乡村旅游发展规划。但市、县层面,出台乡村旅游专项规划的却显得较少。由于没有制定乡村旅游专项规划,一定程度上导致了乡村旅游资源的过度、无序开发。有些市、县虽然编制了乡村旅游专项规划,但却没有真正落地,有的甚至与区域统一规划不协调。

    三、乡村旅游发展中的政府职能优化策略

    乡村旅游发展事关广大农民民生福祉的增进,事关农村全面建成小康社会,是实现乡村振兴的重要力量、重要途径、重要引擎。[8]因此,政府必须明确自身职责,进一步优化自身职能,以便更好地推进乡村旅游的可持续健康发展。

    (一)创新乡村旅游发展管理体制

    推动乡村旅游发展,必须积极创新乡村旅游发展管理体制,为乡村旅游发展奠定坚实的体制保障。一是成立高规格的旅游产业发展领导小组。针对乡村旅游发展中存在部门协调不畅问题,建议成立由党政主要领导挂帅,农业农村、林业、水利、文化旅游、交通运输、自然资源、发改、财政和建设等相关职能部门主要负责同志为成员的旅游产业发展领导小组,形成党政主要领导为主,各相关职能部门通力合作的联动局面。各级旅游产业发展领导小组发挥综合协调的作用,定期研究乡村旅游发展的重大政策、重大项目、重大活动,文化旅游部门负责对乡村旅游发展的日常管理。二是建立工作联席会议制度。乡村旅游发展的日常管理工作虽然由文化旅游部门负责,但并不意味着乡村旅游发展管理是文化旅游部门的“独角戏”。建议在旅游产业发展领导小组之下,建立旅游发展工作联席会议制度,以产业发展领导小组的名义,组织文化旅游部门与相关的职能部门,定期召开旅游发展工作联席会议。工作联席会议为各部门交流乡村旅游发展经验、讨论乡村旅游发展难题、共商乡村旅游发展策略搭建了重要的沟通平台,有利于各部门与文化旅游部门的密切合作,凝聚乡村旅游发展合力。

    (二)拓展乡村旅游发展筹资渠道

    推动乡村旅游发展,必须积极拓展乡村旅游发展的筹资渠道,为乡村旅游发展提供坚实的资金保障。一是用好用活财政资金。省市县有关部门要积极争取国家发展改革委、文化和旅游部、农业农村部等部委对乡村旅游的资金、项目支持。同时,根据财力情况逐步增加省、市、县各级旅游产业发展资金,在资金使用时要优先考虑用于支持乡村旅游发展,对注重创建乡村旅游项目及品牌的,获评省级5A和4A乡村旅游点的,要给予评先评优等方面的补助和奖励。二是加强与金融机构合作。乡村旅游发展资金需求量巨大,单靠政府无法解决。建议各地包装好乡村旅游项目,通过推介会、网站等方式对外发布,积极争取农商、农村信用合作社等金融部门的信贷支持,通过申请抵押贷款、向政策性银行申请贴息贷款、担保公司融资担保等方式加强与金融机构的合作。三是加大乡村旅游项目招商引资。建议省级文化和旅游部门每年优选一批重点乡村旅游项目向外发布推介,各地充分整合自身乡村旅游资源,进行项目包装策划,通过招商推介会、网站、新媒体等渠道发布招商信息,吸引民间资本参与乡村旅游发展,鼓励和引导大型旅游企業以各种合作方式参与乡村旅游的开发、经营,如独资、合资、联营等。

    (三)完善乡村旅游公共服务配套

    推动乡村旅游发展,必须积极完善各类乡村旅游公共服务配套,为乡村旅游发展提供良好的服务保障。一是科学编制各级乡村旅游发展规划。科学发展,规划先行。各市、县、乡(镇)要委托专业团队编制好本辖区的乡村旅游总体规划,特别注意上下级规划之间要做到有效衔接。同时,要维护乡村旅游规划的严肃性和权威性,确保规划在实践中得到贯彻落实,避免随意更改规划的现象发生。二是加强乡村旅游交通道路建设。各地要争取将通往乡村旅游点的公路优先纳入“四好”农村公路建设,打通通往乡村旅游景区、景点的“最后一公里”。同时,积极开通县城通往乡村旅游景区、景点的公交线路。三是完善乡村旅游标识体系。各地要把乡村旅游标识牌建设纳入旅游标识体系总体建设中,要按照乡村旅游标识相关标准,确定旅游标识标牌设置点及标识标牌类型,进一步充实完善乡村旅游标识标牌导览服务功能,提升乡村旅游服务质量和水平。四是加强乡村旅游从业人员的培训。各级文化旅游部门要充分利用旅游院校资源加强乡村旅游从业人员培训,着力解决乡村旅游从业者市场意识水平低、经验管理能力低、产品质量和服务水平低等现实问题,全方位提升乡村旅游从业者的综合素养和服务水平。此外,还要加快完善污水处理、民宿发展、智慧乡村旅游等公共服务。

    (四)强化对乡村旅游市场的监管

    发展乡村旅游,必须加强乡村旅游市场监管,为其营造一个有序公平竞争的市场环境。一是明确乡村旅游市场监管中的政府角色。各地要加强乡村旅游市场监管,对不合理低价游、不明码标价、强迫消费、虚假广告、欺客宰客等违法违规经营行为从严整治,为游客营造安全舒心的乡村旅游环境。要坚持问题导向,从社会反映最强烈、游客投诉最突出的问题抓起,大力整治乡村旅游市场秩序。采取上下联动、交叉执法、暗访巡查等措施,对乡村旅游市场进行专项整治。同时,扩大社会监督范围,发动旅游志愿者、新闻媒体对乡村旅游市场进行监督,发现问题及时处理。二是努力发挥乡村旅游行业协会的自律作用。乡村旅游行业协会对外进行本行业的宣传和推广,对内制定行业条例,规范从业者行为,确保乡村旅游业的良性发展。[9]各地政府要把培育和发展乡村旅游行业协会作为规范乡村旅游市场秩序的重要措施来抓,一方面,政府要倡导和鼓励各地成立乡村旅游行业协会,并为乡村旅游行业协会的发展提供足够的空间和权利,以便发挥其在规范产业行为,提升产业自律方面的作用。另一方面,政府也要加强对乡村旅游行业协会的业务指导,增强协会负责人的法律意识和民主意识,提高协会的组织协调能力,有效发挥乡村旅游行业协会在政府和经营者之间的桥梁纽带作用。

    参考文献

    [1] 林刚, 石培基. 关于乡村旅游概念的认识[J]. 开发研究, 2006(6):72-74.

    [2] 彭瑶. 去年我国休闲农业和乡村旅游营业收入超8千亿[EB/OL][2020-04-09]. http://travel.gmw.cn/2019-02/14/content_32503509.htm.

    [3] 单新萍, 魏小安. 乡村旅游发展的公共属性、政府责任与财政支持研究[J]. 经济与管理研究, 2008(2):64-68.

    [4] 张善峰, 卓丽环. 旅游地生命周期理论指导下的乡村旅游开发策略[J]. 森林工程, 2008(2):84-87.

    [5] 刘明广, 栾天健. 论政府在乡村旅游发展中的職能定位[J]. 吉林工商学院学报, 2010(3):12-14.

    [6] 蒋星梅. 长三角地区乡村旅游业发展的现状及分析——以浙江省嘉善县为例[J]. 中国集体经济, 2010(2):130-132.

    [7] 周常春, 和月月, 操婷. 政府主导型扶贫模式对乡村旅游发展的影响研究——以云南3个民族村寨为例[J]. 南京财经大学学报, 2019(4):88-97.

    [8] 张众. 乡村旅游与乡村振兴战略关联性研究[J]. 山东社会科学, 2020(1):134-138+119

    [9] 文静. 乡村旅游发展中政府治理创新研究[D]. 陕西师范大学, 2015:47.

    *基金项目:国家社会科学基金青年项目“生态文明建设多元主体功能的相互作用机制研究”(编号:15CKS021)。