19世纪后半叶英国工厂立法的演进

2022年7月9日15:14:4419世纪后半叶英国工厂立法的演进已关闭评论
摘要

摘?要?19世纪后半叶,英国已进入繁荣富足的工业化社会,而创造工业财富的工人阶级,其恶劣而悲惨的生产与生活状况令人触目惊心,由此引发社会各界的普遍关注。自19世纪60年代起,英国政府陆续出台多部工厂立

    摘?要?19世纪后半叶,英国已进入繁荣富足的工业化社会,而创造工业财富的工人阶级,其恶劣而悲惨的生产与生活状况令人触目惊心,由此引发社会各界的普遍关注。自19世纪60年代起,英国政府陆续出台多部工厂立法。至19世纪末,这些法案从范围上实现了对几乎所有行业、所有工种的覆盖,从内容上涵盖到与生产相关的各个方面,从监管与执行上实现了中央与地方的合作。一系列工厂法的颁布与推行,实现了雇佣关系的规范化,减少了劳资争议的发生,促进了劳资关系的相对缓和。

    关键词?工厂法,英国,19世纪,劳资关系

    中图分类号?K14 ?文献标识码?A ?文章编号?0457-6241(2021)06-0011-11

    19世纪后半叶,英国完成工业革命,树立起辉煌的全球工业霸权。然而,在繁盛的工业化社会中,创造工业财富的工人阶级,其生产与生活状况却十分恶劣而悲惨。这不仅成为当时劳资争议或冲突的焦点,也引起社会各界的关注。为缓和劳资冲突,稳定社会秩序,在多种社会力量的推动下,英国政府在19世纪前期工厂法的基础上,循序渐进地颁布了一系列新的工厂立法,以规范雇佣行为,改善工作环境,维护劳工权益。国外学术界对于19世纪英国工厂立法的研究起步较早,成果丰富,主要是关于法案的微观研究以及法案所涉及童工、女工的问题,对于工厂法出台的动因及成效存在着不同认识。①近年来,国内学界对于工业化时期英国工厂立法有所关注,对于工厂法本身及其所涉及的女工、童工等亦有不同程度地涉及,②但缺乏宏观层面的系统性分析,尚存在进一步探究的空间。基于此,本文将以英国19世纪60年代后几部工厂立法的出台及其实践入手,系统阐释工厂立法的推广与完善历程,旨在深化学界关于劳资关系治理中政府角色的认识。

    一、从纺织行业向其他行业推广

    莫里斯·托马斯(Maurice Thomas)认为:“工厂立法一开始是为了保护工人不受无情、冷酷和自私的雇主的剥削,而雇主对于工人福利的漠不关心使得国家有必要加以干预。”①从1802年第一部工厂法开始,一直到19世纪中叶,英国政府出台了多部工厂法,对于女工、童工以及青工的工作时间等做出了具体规定,其中最为瞩目的成果就是针对女工与童工的10小时工作制的推行,这是因为“工厂立法从其早期历史开始就具有性别和年龄的特点”,②由此开启了政府以立法手段规范雇佣行为的先河。

    但值得注意的是,在19世纪60年代前,一方面,工厂法的实施范围仅限于新兴的纺织行业,其他行业不在工厂法管控的范围内,更不用说当时大量存在的作坊或手工工场了;另一方面,工厂法对于工厂的卫生、环境等问题并未给予较多关注。工厂法存在的这两方面缺憾显然引起改革者的关注。因此,到19世纪后半叶,改革者面临的任务,就是将纺织行业施行的工厂法,推广到其他所有行业;另一方面,工厂的工作环境,尤其是卫生、安全防护等问题,也逐步成为工厂法关注的新目标。

    从19世纪上半叶的经历看,工厂法出台程序是:议会授权成立一个专门委员会,对相关行业工作状况进行调查,委员会完成报告并提交到议会,由议会中的改革派议员提出工厂法议案,在议会两院讨论并付诸表决,通过后成为法案而在全国范围内推行。在此过程中,专门委员会的调查报告往往成为工厂法议案的基础。

    19世纪六七十年代是工厂法从纺织行业逐步扩散到其他所有行业并从工厂推广到作坊的阶段,经历了一个循序渐进的过程。童工的工作时间及工作环境问题,在纺织行业普遍施行的工厂法中已有明确规定。但根据儿童雇佣委员会发布的报告,纺织行业之外的其他行业,童工糟糕的工作状况同样值得关注。报告特别关注到,在漂白、印染、花边等行业,女工與童工超过12小时的超负荷劳动成为常见现象。报告特别指出:“在最不卫生的条件下,以及在一切儿童可以合用的地方继续使用甚至年龄极小的儿童从事劳动的情形。花边制造业的未受限制的部分提供了不堪入目的证据。织袜业、草帽辫业以及其他的轻工业亦复如此。开始从事针织手套缝缀工作的一般年龄是五岁,有一位证人曾经看到‘很小至三岁半。进入草帽辫‘学校的年龄通常是四岁,而三岁或三岁半也并非不普通(遍)。枕头花边‘学校的情形也大同小异。”③

    在这些与纺织相关的附属行业引入工厂法,成为当时的社会诉求之一。英国政府无疑顺应了这种诉求:1860年,议会出台法案,将漂白、印染行业纳入工厂法的管辖之下。然而,雇佣135000名工人的花边行业,④却被排除在工厂法之外。这是因为,尽管花边行业也采用机器生产,但因机器置于家庭中,工作场所在家庭中,工厂法便无法干预;该行业轮班制被广泛推行,女工、青工及童工的工作时间相当长。⑤ 1861年,花边行业纳入工厂法的实施范围,该行业女工、童工的工作时间受到工厂法的约束。根据规定,16岁以下童工的工作时段为早上5点至晚上10点,在这个时间段每天的工作时长不超过9小时。1862年又出台了印染业新规,禁止在室外染坊从事夜间劳动。⑥尽管1863—1864年,轧光业与成衣业也纳入工厂法的涵盖范围。同样值得关注的是,1863年一项针对面包行业的法案规定,在晚上9时至早上5时之间,禁止18岁以下的工人从事夜间劳动。⑦这也就意味着,到19世纪60年代初,工厂法的实施范围,已经扩散到与纺织相关的各行业。

    不过,在纺织及相关行业的工人受到工厂法保护的同时,其他行业工人的工作状况令人触目惊心,但完全缺乏法律管束。1862年,童工雇佣委员会发布的第3份报告,揭露了未受工厂法约束的其他行业的工人尤其是童工超长时间、超负荷工作现状。报告指出:在南斯塔福德郡的一些钢铁厂中,大量8岁左右的男童被雇佣,从事钢铁废弃物处理及熔炉门开、关等危险工作,工作时间普遍达到12小时。黑乡(Black Country)的皮具厂中,13岁童工的工作时间为早上6点到晚上7点,有时甚至从早上5点到晚上8点。然而,在纺织行业以外工作的童工,在19世纪60年代之前,完全不受相关法律的管束。①

    在另外一些行业,童工及普通工人的工作环境也非常恶劣:在陶器厂中,制陶上釉流程中所使用的红丹对人体有致命伤害,“上釉工在工作多年后很难不患上绞痛或瘫痪,很多人在年纪轻轻时就落下残疾了”。同样的状况也出现在火柴厂中,“磷燃烧产生的毒烟时刻侵害着工人的下颌和肺部”,伦敦巴莱恩特&玛丽火柴厂(Bryant & Marys in London)一名监工作证说:很多人由于工作而把身体搞垮了,“好几个人因为磷侵害到内脏而死亡,另外有18或20名工人失去了下颌”。②

    这些不受工厂法约束的行业,劳工的工作环境及工作状况的披露令整个社会震惊,甚至包括明顿(Minton)、韦奇伍德(Wedgwood)等部分雇主,对此也表示谴责。1862年,这些雇主在致英国内政部的备忘录中指出:“10岁以下的儿童受到雇佣的情况较为普遍,这会对其身体及心理造成伤害。由于立法举措的缺乏,用自愿协定方式来匡正这些恶行是不可能的,因为仅靠部分雇主的努力无法达成一项全行业遵守的协定。”③

    社会各界力量的共同努力,终于促成了新工厂法的出台。在1864年《工厂法扩充条例》(Factory Acts Extension Act, 1864)中,更多行业被纳入已实施的工厂法的管辖之下。这些行业包括:陶器、摩擦火柴、雷管、弹药筒制造、纸张染色、棉布剪裁等。④依据法案的规定,工厂的含义扩充到上述行业中“任何雇佣人力劳动的场所”,这些场所不仅包括工厂,而且包含各类作坊。专门委员会中的专业人士,即医疗及卫生委员的意见在1864年法案中得以体现。例如,法案要求工厂主在工厂中安装通风设备,将机器生产中产生的有害气体、灰尘,以及其他杂质排出室外,而違反这一规定者将被处以不超过1英镑的罚款,这也是将矿山法规则体系的相关部分移植到工厂中的首次努力。⑤

    概而言之,如果说19世纪60年代初,与纺织相关的行业逐步被纳入工厂法管辖之下;那么,1864年工厂法扩充条例的颁布,则意味着工厂法施行的范围进一步扩大,那些工作环境较为恶劣、对人身健康危害较大的行业,逐步进入工厂法的覆盖范围,接受国家的立法监管。

    二、工厂法扩充与作坊管理

    从19世纪60年代起,纳入工厂法管辖的行业越来越多,尽管如此,仍有大量在不同行业就业的工人无法受到工厂法的保护,这些工人主要分布在两个领域:其一,未被工厂法覆盖的行业,包括五金、煤炭、钢铁、造船、交通运输等行业;其二,在工厂之外劳动的所有行业,包括仓库、手工工场、作坊以及家庭生产。

    针对上述状况,1862年成立的议会专门委员会赴各地对这两个领域工人的工作时间、工作环境等做了充分的调查。伯明翰(Birmingham)是工业化时期五金业的中心,而五金行业,无论是工厂还是作坊,均不在工厂法的管辖之列。据调查,伯明翰五金业大约雇佣了2000名10岁以下儿童,其中有1/4的儿童还不到8岁。这些童工整天在充满烟尘的环境中工作,极易引发各种肺病以及黏膜疾病。在一些小作坊中,童工雇佣现象更为普遍。可能正因为如此,“许多父母选择来到伯明翰,是因为他们的孩子在这里能找到工作、养家糊口。而大一点的女孩,如果勤快一点,就可以挣到成人一半的工资,她们中许多人每周能挣到10或12先令”。⑥委员会成员怀特先生(Mr. White)在1863年的一次走访中发现,一家军服制造厂雇佣1000~1200名工人,几乎都是女工;另一家制鞋厂雇佣了1300多名工人,接近一半是童工和青工。⑦

    根据专门委员会发布的报告,在英格兰针织业,共有12000名工人,但是只有4063名工人在针织厂工作而受到工厂法的保护,而其他2/3的工人则因为工作地点的差异而处于工厂法的涵盖范围之外,这些工人往往在小作坊、私宅或仓库中从事针织品的裁剪、折叠、修补、打包、贴标等方面的工作。

    根据多个行业的调查结果,委员会认为,将大型工厂置于法律监管之下而将各类作坊等排除在外,是非常不公平的,因为作坊与工厂中的工人从事着同样的工作,故对作坊加以监管非常有必要。委员会据此建议:“各类作坊,无论其规模大小,均应尽可能地置于工厂视察员的管控之下;如果相关费用成为一道难以逾越的障碍,那么地方卫生部门应承担起监管责任。”不过,委员会也认识到,就工厂而言,依据其行业属性来确定其是否推行工厂法,会引发普遍的不满以及明显的不公平,因此,“应该将所有行业均置于工厂法的管制之下”。①不难发现,委员会的调查报告指出了当时工厂法推行面临的问题,并给出了问题的解决方案。委员会建议的主旨,就是要将工厂法的推行范围无限制扩大,即一方面要扩大到所有行业的工厂,另一方面要扩大到工厂之外其他所有的工作场所等,由此而让绝大多数工人能受到工厂法的保护。

    专门委员会提出的建议受到英国政府的重视。于是,1867年,英国议会在工厂立法方面迈出重要一步,即将工厂法范围无限制扩大到所有行业、所有类型的工厂、作坊以及场所。1867年工厂法分为两个法案,一个是《工厂法扩充法案》(Factory Act Extension Act,1867)。根据法案的规定,工厂法将适用于使用机器生产的熔炉、制铁、制铜及机器制造业、五金行业、橡胶业、造纸业、玻璃业、烟草业、印刷业、装订业,以及其他雇佣人数超过50人的工作场所。②这也就意味着,工厂法的覆盖范围,不再局限于纺织等行业那样使用机器生产、雇佣大量劳工的加工厂或制造厂,而且将其他不使用机器生产、但雇佣人数超过50人的场所也涵盖进来。自此,无论是大型工厂,还是员工超过50人的工作场所,均受到此前颁布的工厂法的约束。换言之,这些场所必须遵守1864年法案中的卫生条款,以及19世纪中叶各项工厂法中有关工作时间、童工年龄、机械操作及童工教育等方面的规定,接受内政部任命的工厂视察员的监管。

    《工厂法扩充法案》还特别关注工厂的生产安全及工作环境。相关条款规定:经内政大臣许可,高危行业的雇主要制定专门的工作规程,以免危险的工作程序造成人身伤害。对于童工、青工和女工,法案规定:12岁以下男童及所有女工不得受雇从事玻璃的高温熔化及低温退火的工作;11岁以下童工不得受雇从事五金行业的碾磨工作;任何童工、青工和女工不得在玻璃厂的任何地方就餐;工厂视察员有权要求雇主使用电扇或其他设备,将磨削、上釉、齿轮打磨所产生的尘埃排出室外,因为这些尘埃极易被工人吸入并危害身体健康。③

    不过,考虑到行业的特殊性,法案又附有很多例外和保留条件。例如,法案附属条款针对部分行业做出特殊规定:在印刷厂,16岁以上的男工,在工作一天、休息一天的情况下,每天的工作时间可长达15小时,并且不受工厂法关于夜班工作的限制;在书籍装订的车间,14岁以上的青工以及女工每天可持续工作14小时;在造纸厂与玻璃厂,青工的工作时间不受限制,只要每周工作时间不超过60小时即可;在使用水力机的钢铁厂、造纸厂以及大型印刷厂,根据行业工序的需要,可以雇佣男性青工从事夜间工作,只要保证其白天适当休息即可。④由此可见,这些保留条件在一定程度上抵消了立法者的良好初衷,从而影响到法案的推行成效。

    1867年工厂法的另一个法案是《作坊管理法》(Workshop Regulation Act,1867),可看作是《工厂法扩充法案》的有效补充,该法案将雇佣人数在50人以下、从事手工制造的所有场所,都置于工厂法的管辖之下。事实上,1864年工厂法已对某些特殊行业的作坊加以管理,而1867年法案则将这种对作坊的管理扩大到所有行业。法案对于几个关键词做了界定:“雇佣”意味着受雇于所有手工业部门,无论其是否获得薪水,无论是为雇主还是为父母工作;而“作坊”指的是“雇主有权出入或管理,有儿童、青年和妇女从事任何手工劳动的任何房屋或场所(无论室内还是室外)”;“手工业”则被界定为“以获取收益为目标的任何手工劳动”。⑤

    法案重点关注的依然是童工、青工及女工,对于这3类群体的工作时间做出了严格限制,旨在减少超负荷加班的现象。根据规定,任何行业不得雇佣8歲以下的儿童,而8~13岁的儿童在受雇时只能做半日工,这与工厂中的情况一样。青年及妇女受雇时的工作时间不得超过12小时,其中用餐时间为1.5小时;周六下午两点后不得雇佣任何儿童、青年、妇女从事劳动,但5人及以下的场所除外。在工作时段上,儿童的工作时段限制为早上6点至晚上8点;青年及妇女的工作时间为早上5点至晚上9点。⑥

    在童工的教育方面,法案规定,童工每周必须上学,并接受10小时教育(工厂童工接受的教育时长为15小时),上学费用可从童工工资中扣除。父母或雇主必须为童工的教育负责,如违反规定,雇主被处以的罚金数,按照每位童工20~60先令计算;父母的罚金则为5~20先令。①工厂法关于童工教育的相关规定,为随后“教育改革的推行创造了前提”。②

    19世纪中叶的英国,各行各业的作坊依然众多,就业人数庞大,如何确保法案在作坊中能有效实施呢?考虑到作坊分布的广泛性,以及数量的众多性,法案将监管作坊的权力赋予地方政府任命的卫生官。但不可思议的是,法案对于卫生官的权限又加以限制:即如果卫生官怀疑某个作坊存在违法行为,他并不能直接进入作坊中视察,而必须得到地方法官的授权。③这一规定在很大程度上造就了法案在实施上的巨大困境。

    1867年英国两部法案的出台,标志着此前只为某些行业工人提供保护的工厂法条款,现在已扩充到英国各行各业的大工厂及小作坊,这是近代工厂立法史上的重大进步,同时也是国家权力在劳资关系领域强化的结果。那么,1867年两部法案在实践中的执行成效如何呢?

    法案的推行有赖于各类监管,而监管的权力被分别赋予:英国内政部任命的工厂视察员,其职权范围主要是各类工厂;地方政府任命的卫生官,其职权范围主要是各类作坊。从实践成效来看,代表中央政府权威的工厂视察员,大多数尽职尽责,法案在工厂中执行的效果良好;而《作坊管理法》推行的情况比较糟糕,几乎成为一纸空文。“全国只有五六个城镇对于法案的执行严肃对待,绝大多数城镇将法案仅视为许可性的”,④往往不予重视。只有极少数城镇,如莱斯特(Leicester)、诺丁汉(Nottingham)、斯塔福德(Stafford)等对于法案的实施非常重视:莱斯特专门任命三四名卫生官去监管作坊,诺丁汉则任命一位警察作为视察员,效果良好。而在一些较大城镇,如利物浦(Liverpool)、伯明翰()、布里斯托尔(Bristol)、斯托克波特(Stockport)及柴斯特(Chester),地方当局没有为法案的推行采取任何行动;在谢菲尔德(Sheffield)、佩斯利(Paisley)、奇切斯特(Chichester),地方当局则拒绝执行法案。1870年的一项统计表明,在352个地方当局中,有172个根本没有采取任何措施来执行法案,只有110个对作坊的经常性检查做了安排。⑤

    各地工厂视察员的报告显示:各类工厂由于监管有力而较好地执行了工厂法;而即便是与工厂毗邻的作坊,由于几乎没有卫生官去视察,因而拒不执行作坊法的规定。由此,为规避法案的约束,不少儿童从工厂流入作坊之中,为挣工资而承受超负荷的劳动。1868—1869年工厂视察员的报告为此指出:在全国各地,《作坊管理法》几乎成为一纸空文。而究其原因,除了上述的各地方当局不予重视以外,还有如下因素。

    其一,迟至19世纪60年代,很多城镇依然没有建立起卫生委员会,更谈不上任命卫生官,因此无人去监管法案的执行;其二,即便有的城镇任命了卫生官去监管作坊,但卫生官的数量严重不足,如曼彻斯特直到1868年才任命一位卫生官,而由其去监管辖区内所有作坊显然不切实际;其三,法案本身对于卫生官的权力限制较多,尤其是卫生官在未得到治安法案及地方官员授权的情况下,即便怀疑作坊内有违法行为,也无权直接进入作坊加以查处。

    为了改变上述局面,在各地工厂视察员的强烈建议下,从1871年起,作坊监管权从地方政府转移到中央政府的手中,工厂视察员同时肩负起监管作坊的职责。由此,工厂视察员所巡视场所的数量出现了激增。1867—1871年间,全国工厂视察员巡视的场所从3万个陡增至11万个。⑥1876年,黑乡一位工厂视察员称,其辖区内胆作坊多达? 1万个,每个作坊雇佣人数为3.5人。⑦总体而言,尽管1867年《作坊管理法》有种种不完善之处,但它毕竟是个重大进步,因为它将绝大多数工人置于法律的管束之下。

    1867年两部法案虽然涵盖的范围较广,但除了工厂及作坊以外,还有一些劳工并未涵盖在法律范围之内,这包括农业工人、家庭生产中的工人,以及一些散工、零工等。将上述工人群体纳入国家法律的保护之下,成为工厂立法的新目标。1867年,儿童雇佣委员会发布最后一份报告,对于东英格兰部分乡村地区儿童与妇女团队的雇佣状况做了披露。报告指出:儿童与妇女团队在工头的监视下,在野外长时间劳作,毫无疑问,其工作状况非常糟糕,工头经常就跟奴隶主一样。不少地区的农业工人组织起来,致力于改善其工作条件。于是,1868年《农业团队法》(Agricultural Gangs Act,1868)出台。依据规定,所有团队的工头都必须从治安法官处获得资格证,并且不得雇佣8岁以下的男童或女童,如果团队中有妇女和女童,那么工头必须由拥有资格证的女性担任。①

    总之,尽管在实践过程中仍存在诸多问题,但1867年的工厂立法,首次将作坊劳工纳入国家工厂法的保护之下,充分体现出劳资关系领域国家干预范围的扩大。

    三、工厂与作坊的合并监管

    在1867年的工厂立法中,工厂与作坊单独立法、独立监管,但在实践中遭遇困境。针对这种困境,进入19世纪70年代后,议会颁布的工厂立法,旨在实现工厂与作坊的合并监管。

    1871年《工厂与作坊法》(Factory and Workshop Act,1871),对于1867年两部法案的内容做了稍许调整。法案规定,地方当局不再负责作坊的监管;而自法案通过之日起,由英国内政部任命的视察员承担工厂与作坊的监管职责,并负责出具相关监管报告。法案还规定,16岁以下的女工以及10岁以下的童工不得受雇于砖瓦及瓷砖制造业。

    1872年,针对矿工的《煤矿及金属矿法案》(Coal and Metalliferous Mine Act,1872)出台。②法案将下矿井工作的男童年龄限制为12岁以上;而16岁以下的男童,每周的工作时间不得超过54小时。

    与此同时,要求缩短工作时间、实现9小时工作制的运动开始兴起。从19世纪50年代起,工会曾发起10小时工作制运动,但影响力有限。直到19世纪70年代,工人阶级“在争取9小时工作制方面开始投入持续而成功的努力”。③这场运动发端于英格兰西北部的建筑及工程行业,并得到了英国各大工会的支持。工厂法改革协会(Factory Acts Reform Association)宣告成立,致力于缩短工作时间、维护劳工权益。作为对这场运动的回应,政府成立了专门委员会,对不同行业的工作时間及劳工的工作状况加以调查,并出台报告,认可每周工作54小时。在托利党执政时期,1874年《工厂(妇女健康)法》[Factory(Womens Health)Act,1874]获得通过。法案对于特定行业、特定群体的工作时间做了调整,即在纺织类工厂工作的女工、青工与童工,其最长工作时间不得超过56.5小时。④可见,法案没有完全满足工人的54小时工作制的诉求,而是在工人与雇主的诉求之间寻求折中。尽管如此,在缩短工时方面,它迈出了重要一步。

    1876年,议会授权成立一个专门委员会,开始调查工厂法以及作坊法的实施情况,并了解将两部法案合并起来的可能性。委员会在调查过程中发现,由于两部法案在很多方面的规定并不一致,结果在实施过程中出现诸多困难及反常现象,造成事实上的不公正。例如,在纺织业工厂中,童工受雇的年龄为10岁以上,每天只可工作10个小时,其中含两个小时就餐时间;而在其他行业的工厂中,虽然童工受雇的年龄不变,但童工每天工作时间为10.5小时,就餐时间为1.5小时;在各类作坊中,童工的受雇年龄为8岁,而每天工作时间与就餐时间与工厂童工存在较大差异。

    童工在不同行业的就业资格及工作时间的不一致,在实践中会造成执法标准的差异;当年仅8岁的童工被工厂拒之门外时,作坊则可以堂而皇之地雇佣这些童工。很多工厂主由此抱怨法案的不公正,因为他们发现当自己的工厂受制于法案约束之时,往往作为竞争对手的工厂或作坊却能免受法案的约束。⑤因此,专门委员会建议简化并合并已有法案的相关条款,除某些特殊行业外,将工厂、作坊等纳入统一的法案管辖之下。

    在调查过程中,委员会还发现,在工厂及作坊之外,还有许多在家庭生产中工作的劳工,这些工人实际上不受现有任何法案的管辖。在家庭生产中,雇主往往雇佣家庭成员、亲朋好友在自己住所从事生产活动,其工作时间与就餐时间具有不确定性,加班、夜间劳动,以及雇佣低龄童工的现象非常普遍。但无论是工厂视察员还是地方卫生官,都无权进入私宅巡视。委员会因此建议,应该按照作坊法标准,将家庭生产纳入法案管束之下。

    基于专门委员会提交的长篇报告,揭示了劳工的悲惨状况,获得了“暂时的大众同情”,且“得到了社会的关注”,①进而推动了议会立法的出台。1878年,英国议会合并了此前的工厂法及作坊法,颁布了一项新的《工厂与作坊法》(Factory and Workshop Act,1878)。新法案取消了工厂与作坊以雇佣50人为界线的绝对划分,而是将各种工作场所划分为5类:1.纺织业工厂,其所限定的工作时间比其他工厂要短一些;2.非纺织业的工厂;3.雇佣童工、青工及女工的作坊;4.只雇佣女工、而不雇佣童工及青工的作坊;5.只雇佣家庭成员的家庭作坊。②上述5类场所中,前两类属于工厂,即“使用蒸汽、水力或其他机械动力以驱动机器的场所”;后3类属于作坊,即“雇主有权出入的、以获取利润为目标,雇佣人力劳动以从事商品的制造、改装、修补、装饰、成型、改造的场所”。③对于以上劳动场所,除非特别标注的以外,法案的条款规定及执法标准相对统一。

    为了管理上的方便,法案对于各类场所中工作的劳工,在年龄上做出统一规定,即18岁以上的女工、14—18岁的青工以及10—14岁的童工。④法案推行的目标,“旨在改善制造业中女工、青工及童工的健康状况,保障儿童的受教育权利,并力图弥补此前法案中的不足”。主要内容如下。

    在卫生方面,所有工厂(包括作坊,但家庭场所除外)必须处于整洁的状态,保持良好的通风,远离恶臭的侵扰,避免过度拥挤,如果视察员发现工厂内有秽物,须立即向当地卫生部门汇报,并协同卫生官一同进入工厂进行查处;工厂墙壁必须每14个月粉白一次,如果是刷油漆,则必须每7年重刷,刷后每14个月清洗一次,但经内政部特许、无须保持清洁的工厂除外;湿纺行业不得雇佣女工、青工及童工,除非已采取相关措施保证工人远离湿漉及蒸汽。

    在安全与事故方面,起重机、卷扬机、蒸汽机、水轮、矿机齿轮等,均必须采取相关的安全防护措施。不得雇佣童工、青工及女工对正在运转中的机器从事清洗工作;工厂发生的任何事故均必须向视察员与执业医生报告;因机器安全防护不当而致工人身体遭受伤害,则雇主将被内政部处以100英镑罚款,以作为受害者的伤残补助。

    在工作时间与就餐时间上,青工及女工每天的工作时段为早上6点至晚上6点、或者早上7点至晚上7点,周六只能安排半天工作,连续工作4.5小时后,必须休息0.5小时;童工的工作时段与青工一致,但童工只能安排半天工作,或者工作1天、休息1天。童工每天工作时间不得超过10小时;不得雇佣童工、青工及女工在周日工作。

    关于童工受教育方面,童工的父母必须承担起送儿童上学接受教育的责任;适龄儿童只有获得相关学校开具的上学证明才能被雇佣,任何人不得雇佣未获得上学证明的儿童;工厂视察员有权向雇主查验所雇佣童工的上学证明;童工的学费每周不得超过3便士,或者不超过童工每周工资的1/20,学费由雇主缴纳,并从童工工资中直接扣除。

    关于就业健康证,任何16岁以下者获得雇佣的前提是从执业医生处获得一份健康证,而健康证不得发放给无出生证者或者不能证明其真实年龄者。工厂视察员如果发现就业健康证上的信息与实际情况不一致,可宣布其无效;健康证一旦发放,在执业医生所统辖的范围内的所有生产场所均有效。⑤

    1878年法案,成为此前英国各部工厂及作坊立法的集大成者。这部法案涵盖到所有的劳动场所,因而其内容比起以往各部立法都要详尽得多。法案涉及女工、青工及童工工厂生活的各个方面,尤其是强化了关于工厂童工受教育方面的管理。这充分显示出,随着工业化的完成以及工厂各类问题被披露,在新自由主义思想影响下的政府,已开始通过立法的国家干预手段,来改善工人阶级的工作状况,保障工人的权益,进而从根源上化解日益普遍化的劳资冲突。

    1878年法案也是一部跨越各行业的工厂立法,虽然法案关注的劳工群体仅限于女工、青工与童工,但實际上,其受益群体不可避免地扩及成年男性工人。因为,在几乎所有的工作场所,女工、青工、童工及成年男性工人共同劳动,在工作及就餐时间、工作环境等方面具有共同性或相似性。由此,法案的溢出效应扩大到了几乎所有的劳工群体,这也为后来不分工人群体的普遍意义上的工厂立法出台提供了前提。

    四、在纵深推进中走向完善

    在19世纪最后20年,一方面,工厂法开始推进到此前法案未能覆盖的特殊行业;另一方面,立法对于工作场所的环境、安全防护,以及特殊群体的工资与工时等做出了规定。这表明,英国的工厂立法在纵深推进中逐步走向完善。

    为了应对1878年法案执行中遇到的难题,相关工厂立法开始关注一些特殊行业工人的工作环境及工作状况等。考虑到对于身体的危害,1878年法案明令禁止白铅等行业雇佣童工与青工,但这一条款遭到相关行业雇主的反对。基于此,1883年《工厂与作坊法》(Factory and Workshop Act,1883)出台。法案规定:白铅工厂必须具备“通风设备、带盥洗室的宿舍、带有冷热水的女性浴室、舒适的餐厅、全套的工作服及口罩、工厂所有员工可随时饮用的充足的酸性饮料的供应”。①符合上述条件的白铅工厂,经工厂视察员现场巡视、确认并经英国内政部批准后,方可向该工厂签发运营执照;未取得运营执照而私自开工的任何工厂,将被简易裁定为不超过2英镑的罚金;已获得运营执照的白铅工厂,一旦在巡视中有违反上述规定之行为,工厂巡视员将对其发出警告,限期整改,在规定期限内仍未达到整改要求者,工厂视察员在英国内政部的批准下,可收回工厂的运营执照。法案还重申了1878年法案中关于青工、女工及童工的相关条款,即青工每年加班的工作日不超过48个,女工不超过96个,童工每日只能安排工作半天。②

    由此可见,法案一方面满足了雇主的诉求,解除了白铅行业雇佣特殊劳动人群的限制,从而扩大了雇主在劳动力市场上的自由选择权;另一方面,出于对特殊劳动人群的保护,法案对于白铅这种易于危害身体健康的行业,又制订出特别规定,并以颁发运营执照的方式加以约束及管理,从而在一定程度上保护了劳工的利益。

    1883年法案还对面包房的卫生状况,以及工作条件等做出了详尽规定。在卫生要求方面,法案规定:任何面包房都必须配备抽水马桶、土厕或灰坑;面包房的供水箱必须与任何厕所的供水箱完全分离;面包房内用于排污的下水道必须完全封闭。任何人在不符合上述卫生条件的场所开办面包房,将被简易裁定为不超过40先令的罚金,在做出裁定后继续运营的,每天将追加5先令的罚金。关于零售面包店,依据1878年法案,有关店内的整洁、通风、宽敞及其他卫生状况,由地方当局任命的卫生官而非工厂视察员来监督实施,卫生官有权出入、巡视面包店,并依法采取各种整治措施。③由此看来,有关面包房及面包店的规定,主要集中在公共卫生及食品安全方面,这可看作是公共卫生相关立法向工厂法领域渗透的结果。

    随着工厂法的逐步推广及完善,人们越来越关注工厂工人的工作环境及个人健康、安全等问题,棉布行业中有害健康的潮湿、蒸汽等特殊问题,成为新法案关注的对象。1889年8月30日,英国议会出台旨在解决这一问题的《棉布厂法》(Cotton Factories Act,1889)。该法案不仅适用于使用机器动力的棉布工厂,而且适用于从事织布的各类场所。

    关于织布场所的温度及湿度方面,法案以表格方式做出了详细规定:任何因为工艺要求而需要改变温度及湿度,均应获得英国内政部批准;棉布厂必须保持良好的通风状态,以便让厂内人能呼吸到新鲜空气;棉布厂至少每3个月要接受一次巡视,视察员将检查厂内的温度、空气湿度、通风状况、新鲜空气流量,并核对与表格规定是否一致。棉布厂必须采取措施,减少工人对于尘埃的吸入。一旦视察员发现棉布厂内存在違规行为,如属于首次,将通过简易裁定的形式,向工厂主处以5~10英镑的罚金;如此后再犯,每次增加10~25英镑罚金。④不难发现,1889法案对于棉布厂工作环境的特殊规定,在很大程度上保障了织布工人尤其是女工的身体健康。

    在改善工厂及作坊的卫生条件、保障劳工身体健康以及扩大法案的推行范围方面,1891年《工厂与作坊法》(Factory and Workshop Act,1891)又向前推进了一步,此法案被看作是对1878年工厂法的有效补充。在工厂及作坊的卫生状况方面,法案做出了强制性的明确规定:任何工作场所不得出现危害公共健康的恶臭或秽物,也不得违反此前法案关于整洁、通风、宽敞空间以及粉刷墙壁等方面的规定;经英国内政部授权,视察员可随时进入各类工作场所,如发现工厂或作坊中存在违规行为,将协同各地卫生部门进行查处;在规定期限内未做出整改者,将被处以每天10先令的罚金。①

    在生产安全方面,法案首次做出了具体规定:凡雇佣工人达到40人以上的工厂,均须配备必要的防火及逃生设施,并从当地卫生部门领取许可证;不符合消防安全要求而私自开工的工厂,每天将被处以1英镑的罚金。法案还“授权内政大臣对于本人已经证明对健康有危险或有害,或对生命或四肢有危险的任何行业——但非家庭工业;一个重要的例外——颁布特殊法规,并强制执行”。②这些涉及生产安全的法规,雇主必须告知每一位工人;违反法规的工人将被简易裁定为不超过5英镑的罚金,而如果雇主未尽到安全职责,将被简易裁定为不超过10英镑的罚金。③

    关于雇佣时间,对于只雇佣女工的作坊如洗衣房来说,女工每天的工作时段为早上6点至晚上10点,最长工作时间为12小时,其中含1.5小时就餐时间;周六工作时间为8小时,其中含0.5小时就餐时间;雇佣童工、女工及青工从事加班工作的,雇主必须在规定时间内将加班详情的告示张贴出来,违者将被处以不超过5英镑的罚金。在雇佣条件方面,任何人不得雇佣生育未满四周的妇女;自1893年起,雇佣童工的年龄提高到11岁。④在雇佣童工与青工时,必须获取对方的出生证明,而该证明可由当事人从地方政府部门申请获得。

    值得注意的是,法案还首次对于外作工与雇主之间的雇佣关系做了规范化管理。法案规定,任何受雇于纺织行业的外作工,均有权从雇主处获取生产细节的相关信息,使其在完工后能以计件工资的方式获取报酬,未向外作工提供上述信息的雇主,每次将被处以10英镑的罚款。

    为了便于视察员巡视工作,法案特别规定,所有工厂主、作坊主,以及受雇于工厂或作坊的承包商,依据英国内政部要求,必须以规定格式,制订一份涵盖其雇佣的所有人员的姓名、从事工种以及工作地点等信息的列表,该列表必须向工厂视察员以及地方卫生部门的官员报备。⑤

    由此看来,1891年法案在工厂与作坊的管理方面又向前迈进了一大步。工作场所的卫生状况、工作时间、生产安全等,均纳入国家法律的监管之下。同1878年法案相比,1891年法案的一个重要变化在于法案的执行方面。该法案首次将工厂所具备的卫生条件附加到各类作坊上,而监督执行权则被赋予地方卫生部门。正如内政大臣在议会发言中所说:“将工厂法中的卫生条款推广到全国所有作坊,无论是哪种类型的……这样,全国每个镇上的每一家补鞋铺、铁匠铺、裁缝铺都将处于卫生法的管理之下。如果不利用地方政府现有机构的便利去执行法案,看起来是很愚蠢的。”⑥

    这样一来,所有工厂与作坊实际上处于地方政府与中央政府的双重管控之下,这种双重管控模式是否奏效呢?相关调查表明:在一些大城市,市镇当局很好地履行了自身职责,工厂及作坊法的推行情况较好。尤其是肯辛顿,成为1891—1895年间履行这一工作义务最为成功的地区。⑦而在一些小城镇或农村地区,“市镇议会成员为了避免令人生厌,因而不愿意打扰居民,不肯为支付额外官员的薪水而征税”。⑧很多地方的卫生巡视员数量严重不足,难以对数量众多的作坊加以巡查,法案执行的成效因此大打折扣。

    为弥补1891年法案在实践中的不足,英国议会于1895年颁布新法案,作为对1891年法案的有效补充。法案对于某些特殊行业计件工资制颁布了特别条款,这些行业包括:棉布、羊毛、毛发、丝绸、亚麻、大麻、黄麻、麻绳、芒麻、椰壳纤维及其他类似材料的加工与制造业,这些行业在推行计件工资时,雇主必须:1.在每个工作间张榜公布影响到受雇者计件工资的细节条款;2.以书面形式告知榜单中未列出的受雇者相应的计件工资条款;3.以书面形式告知那些外作工有关计件工资测算等方面的细节条款。如果有雇主未执行上述规定,则将被处以10英镑罚金;而工人中没有按照细节条款行事、进而以欺骗性手段获取报酬者,同样也会被处以10英镑罚金。一视同仁原则在法案中由此得以体现。由于计件工资主要针对外作工,因此,这一条款有利于保障此前法案所未能涵盖到的外作工的权益。

    1895年法案在诸多方面加强了对工厂与作坊的监管。例如,任何雇主必须将其所雇员工的姓名、从事工种、工作地点等登记造册,每半年要向视察员提交一份,以备后者随时核查。法案对于工作场所的环境也做出特别要求:“每一家工厂及工场均须采取足够措施,以使每个工作间都能确保和维持舒适的温度。”①

    法案还进一步强化了中央政府的权威。例如,针对那些对人身健康具有危险或伤害的行业,内政大臣有权制订特别规则,以对这些特殊行业受雇人群的工作时间加以修改或限制。②法案还要求地方当局必须向视察员汇报其所接到的投诉以及惩处情况,这对于各地卫生部门的监管工作是一个巨大的推动。

    1895年后,地方当局的职责已被广为认可,在一些大城市,如利物浦、曼彻斯特、诺丁汉、利兹(Leeds)、布拉德福德(Bradford)以及伦敦的几个区,都任命了专门监管作坊的视察员,尤其是伦敦的肯辛顿(Kensington)、伊斯靈顿(Islington)、圣潘克拉斯(St Pancras)、哈克尼(Hackney)、马里波恩(Marylebone)等几个区,地方当局还任命了女性视察员,监管工作的成效显著。

    由此,到19世纪即将走向终结时,无论在覆盖范围上还是在法案内容上,英国工厂立法在推广中走向完善,这为20世纪新的工厂立法出台,以及福利国家兴起提供了前提。

    五、结 语

    综合而言,19世纪成为出台工厂立法最为集中的时段,以60年代为界线,19世纪后半叶工厂立法数量远远超过前半叶,立法进程大大加快。纵观这一时段的工厂立法,可以发现如下特点:其一,工厂法的实施范围逐步扩大,先是从纺织行业扩散到与纺织相关的行业,后来扩大到所有工厂与作坊,最后扩及所有外作工,从而实现了对所有行业、所有类型工作场所的全面覆盖。其二,工厂立法关注对象越来越广泛,涉及内容越来越丰富,从初期的童工、女工及青工的工作时间、雇佣条件,逐渐发展到生产安全与防护、工作场所卫生状况,以及雇主责任等,所有与生产相关的各类问题,先后都进入工厂立法的关注范围。其三,在法案监管与执行上,从中央政府单独监管发展为中央与地方联合监管,英国内政部任命的工厂视察员、地方当局任命的卫生官,在敦促法案贯彻与执行方面发挥了重要作用。

    19世纪后半叶英国工厂立法的演进,也反映出新自由主义思想的影响下政府在劳资关系领域的角色变化。以约翰·密尔(John Mill)、托马斯·格林(Thomas Green)、霍布豪斯(Hobhouse)等为代表的新自由主义者,从工业化社会现实出发,对“自由”概念做了重新思考和界定,提出了经济社会领域有限的国家干预思想。约翰·密尔指出:“一切政府的活动,只要不是妨碍而是帮助和鼓舞他人的努力与发展,那是不厌其多的。”③密尔为此规划了国家干预的若干范畴,如通过立法来“规定劳动时间的长短”,通过法律将“信以为真的默契”转变为“具有法律约束力的契约”。④在新自由主义思潮的影响下,劳资关系领域的政府角色,逐步完成从自由放任向有限干预的转变。

    利物浦大学教授罗恩·比恩(Ron Bean)在《比较产业关系》一书中,谈到劳资关系中政府扮演的角色,其中就包括:如果出现劳动争议,政府提供调解和仲裁服务;法律制定者的角色,即通过立法规定工资、工时、安全和卫生的最低标准。⑤与此相对应,在劳资关系治理方面,作为第三方的政府,其对策通常分为两种:其一,在纠纷或冲突出现后,政府充当调解、仲裁者,实现冲突的事后化解,这被视为“治标之策”;其二,作为法律制定者,颁布与实施工厂立法,以规范雇佣关系,协调劳资双方权益,以避免或减少劳资纠纷,这被视为“治本之策”。从英国的经历看,19世纪后半叶,英国不仅出台《仲裁法》(Arbitration Act,1872)、《调解法》(Conciliation Act,1896)等治标之策,而且更加关注劳资争议的根源,出台一系列工厂立法,力图从本源上减少劳资争议或冲突。这种双管齐下、标本兼治的政策取得一定成效,促进了19世纪中后叶劳资关系的相对缓和。

    【作者简介】刘金源,南京大学历史学院教授、博士生导师,主要研究方向为英国近现代史。

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