党内法规与国家法:关联、区别及其关系之协调

2022年7月9日21:38:38党内法规与国家法:关联、区别及其关系之协调已关闭评论
摘要

摘 要:党内法规与国家法同属于法的范畴,都是制度理性的产物。二者具有类同性,既相互保障,又相互制约,同时又在制定主体与实施主体、效力来源、适用的对象与领域、规范逻辑以及对公开性的要求方面存在着明显区别。作为我国社会主义法治体系的共同支撑,

    摘 要:党内法规与国家法同属于法的范畴,都是制度理性的产物。二者具有类同性,既相互保障,又相互制约,同时又在制定主体与实施主体、效力来源、适用的对象与领域、规范逻辑以及对公开性的要求方面存在着明显区别。作为我国社会主义法治体系的共同支撑,党内法规与国家法作为社会治理规则而在社会治理方面发挥作用时,难免会因其不同而产生冲突或不协调,而这种不协调显然会对我国全面推进依法治国战略及全面从严治党战略带来负面影响。为此,需要协调二者之间的关系。

    关键词:党内法规;国家法;依规治党;法治

    中图分类号:D262.6? ? ?文献标识码:A? ? ?文章编号:2096-5729(2020)03-0019-10

    自党的十八届四中全会明确将“形成完善的党内法规体系”作为全面依法治国的目标之一以来,学界对党内法规的研究已经越来越关注,很多关于党内法规的理论成为学者们追逐的热点,而党内法规与国家法的关系问题即在其中。党内法规与国家法的关系问题,是研究党内法规乃至我国社会主义法治体系时不可能绕开的一个重要的基础理论问题。由于二者关系的实质是党与国家法的关系问题,是“党大”还是“法大”的问题,因此,长期以来一直都是学术界比较敏感而缺乏学术触碰的领域。在理论界乃至实务界,不少人对于党内法规与国家法之关系的认识依旧较为模糊,不少人甚至将党内法规与国家法对立起来,认为法仅仅指国家法,党内法规并不属于法的范畴,不应当将之作为法而纳入我国社会主义法治体系。而也有学者则认为,为了保证国家法治的统一,应当实现党内法规向国家法的转化,使党内法规上升为国家法律。显然,这些认识上的不统一对于我们正确把握党内法规与国家法的关系带来了巨大挑战。无论是在党强化自身建设过程中,还是在我国力行法治的进程中,党内法规与国家法的关系问题都是我们必须要得到妥善处理和解决的关键性问题。正如习近平总书记所指出的,“党和法的关系是一个根本问题,处理得好,则法治兴、党兴、国家兴;处理不好,则法治衰、党衰、国家衰。”[1](P96) 为此,需要我们在理论上对二者之间的关系加以认真梳理和科学阐释。

    一、党内法规与国家法的关联分析

    党内法规与国家法都属于制度层面的范畴,而制度是为满足秩序与效率的需要而产生的,是理性的产物。党内法规是在党的建设伟大工程中为了实现“党要管党,全面从严治党”需要而确立并发展起来的特殊法治现象;国家法则是为实现社会治理而由国家强制力保障实施的社会行为规范。在中国特色社会主义法治体系中,二者都是极为重要且不可或缺的组成部分,是我国法治腾飞必须借助的两翼。这决定了二者之间势必存在着难以抹杀的联系,彼此需要相互支撑、相互配合、互为保障。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。这使得中国共产党在我国长期执政地位具有必然性。所以,作为管党治党重要保障的党内法规势必会与党领导人民制定的国家法律密切联系,水乳交融。

    (一)党内法规与国家法具有类同性

    1.二者具有高度的一致性

    党内法规与国家法都是党和人民意志的反映,二者在本质上是一致的,其存在的目的都是为了保障人民当家作主的政治地位。二者都是我国国家治理体系的重要组成部分,都是中国特色社会主义制度的基本形式,且都要服从并服务于坚持中国特色社会主义道路这一目标。二者的存在与发展都服务于我国国家治理能力的提高与国家治理体系的完善。在当代中国社会,治理既需要依法治国,也需要依规治党,需要国家法与党内法规的共同支撑。党内法规与国家法律共存于中国特色社会主义法治体系中,共同支撑着中国特色社会主义法治体系,具有相同的价值目标。党内法规制度体系建设的目标在于形成完备的党内法规制度体系,通过依规治党规范党的权力运行过程,强化党内权力监督机制,确保党的执政能够不忘初心,始终服务于广大人民群众,保障人民群众根本利益的实现。而国家法律运行的目的则在于维护社会公平、正义,确保国家全面建成小康社会,实现最广大人民群众的根本利益。党内法规与国家法律统一于人民群众根本利益这一共同目标之下[2]。非但如此,二者的核心准则也具有一致性,无论党规还是国法,都强调了宪法至上的原则[3]。党内法规以党章为统领,强调宪法至上;而国家法同样强调宪法至上。无论是党内法规,还是国家法,都需要以不违反宪法为其合法性前提。此外,二者也都是作为执政党的中国共产党管党治党时需要遵循的法度。党内法规作为治党规范,是党管党治党的依据,是党及党员开展活动的准绳,也是党及党员必须遵守的法;而在法治已经成为社会主旋律,国家正在全面推进依法治国的宏观背景下,国家法更是党加强自身建设时必须遵守的最起码规矩。国家法与党内法规在推进和保障党的建设科学化方面所发挥的作用尽管不同,但都是推进党的建设科学化的必不可少的制度保障[4]。而由于执政党执掌国家政权的特殊地位,党内法规对党务的调整必然会影响和涉及国务,因而还具有一定的“国家法”的作用[5]。

    2.都具有法律性

    無论是国家法还是党内法规,都是法,都具有法律性,都能够发挥法的作用。(1)党内法规与国家法都是调整人们行为的社会行为规范,都能够发挥特定的约束力,尽管其约束力的成因并不相同。但在各自的适用范围内,无论是国家法还是党内法规,都能起到相应的作用。具体到管党治党领域,二者都是管党治党所不可或缺的规矩,都是党员必须严格遵守的法。(2)二者都以权利与义务为基本内容。国家法需要规定公民的权利与义务,而党内法规则需要规定党员的权利与义务。尽管二者在权利与义务的配设上未必遵循相同的理念,而在权利义务所对应的利益与自由的范围上也不尽一致,但都需要以对权利与义务的规定为其基本内容,并都通过对适用对象之权利与义务的规定达到调整相应社会关系的目的。(3)党内法规与国家法都需要遵循相应的立法程序。对国家法而言,其制定与修改需要遵循立法法的规定,不得违反立法法规定的程序;而党内法规尽管不是国家法,但作为一种法也需要遵循诸如《中国共产党党内法规制定条例》这样的“党内立法法”的规定。(4)二者都具有适用的相对普遍性与平等性。国家法是对全体公民的要求,而党内法规则是对全体党员的要求。国家法律从来只对它所调整的社会关系作普遍的规定,它反映社会成员的共同要求,是对个体共性的一般抽象和提炼,不考虑具体的、个别的、特殊的情况[6](P16)。“法律的普遍性是法律所必须具备的本质属性。”[7]对于国家的公民而言,国家法具有适用上的平等性,公民在法律面前一律平等。而党内法规作为中国共产党的“家法”,则是一种软法[8],也不是针对某一个或某几个党员或党组织制定的规矩,而是适用于特定领域或法域的所有党员及党组织的,且在适用上具有平等性。对违反党内法规的党组织和党员必须严肃、公正执行纪律处分,党内不允许有任何不受党内法规约束的党组织和党员。国家法与党内法规都具有适用的相对普遍性要求。

    (二)党内法规与国家法相互保障、相互制约

    作为法,党内法规与国家法具有高度的一致性,二者都具有法律性,都是我国社会主义法治体系赖以支撑的组成部分。不但如此,就二者在我国现实社会中的作用来看,党内法规与国家法是相互保障、相互制约的。具体而言:

    1.党内法规与国家法相互保障

    一方面,党内法规保障着国家法:(1)党内法规是党领导制定国家立法的基础,保障着国家法的制定。在我国,依法治国是在党领导下的依法治国,依法治国需要坚持党的领导,而立法是依法治国的基础。为此,需要在党的领导下坚持科学立法、民主立法。而党内法规则是保障党自身建设,充分发扬党内民主并带动党外民主从而实现民主立法乃至科学立法的关键。“党规虽然作为政党内部规范,约束政党自身的行为,但鉴于中国共产党的执政地位,坚持党的领导与国家法治的统一性,党规具有更多的‘辐射效应。”[3](2)党内法规是推进国家法实施的基本保障。中国共产党是领导一切的,也包括国家立法以及法律的实施,而党内法规则是确保国家法实施的基本保障。党通过制定和实施党内法规,可以提高对广大党员的要求,更高效地调整党员行为、规范党内生活,促使各级党组织及党员模范地遵守宪法和法律,并以此发挥示范引领作用,引导全国人民遵纪守法。同时,党通过党内法规强化了自身建设,实现了严格而有效自治,这必然有助于提升其依法治国的能力,在保障国家法立法质量的基础上提升其实施效果。党内法规作为一种更具有灵活性的法,能够细化宪法、法律确立的党的领导,保障国家法的贯彻。国家法尤其是宪法确立了党的领导这一基本原则,但并没有细化党的领导。党的领导如何具体实施,需要党内进行领导体制、机制和方式上的具体制度安排,国家法律不宜作具体规定,这就需要党内法规来加以具体化、细致化,以具体落实宪法、法律确立的“坚持党的领导”这一基本原则[9]。(3)党内法规对于国家法的建构与维护具有引领示范作用。很多国家法是党内法规直接推动的产物,而很多党员的违法犯罪也往往是从违反党内法规开始的。实践表明,党的组织和党员干部不按宪法、法律的规定办事,首先是从违背党章和党内法规开始的。要从根本上维系党的纪律,保持党的纯洁性,树立党的威信,从而保证党对依法治国事业的坚强领导,必须构建全面、系统、规范的党内法规体系。只有将党领导政权机关的内容、方式和程序都以党内法规的形式规定下来,才能保证党的领导的权威性、严肃性和稳定性[10](P261)。正因为如此,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出,“要加强和改进党对全面推进依法治国的领导,加强党内法规制度建设。党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障”。而历史的经验与教训表明,党内法规是管党治党的重要制度保障,只有依照党内法规把党建设好,才能够使党真正成为领导我国法治建设的坚强核心,才能够为全面推进依法治国提供最强有力保障。

    另一方面,国家法也反过来对党内法规发挥着相应保障作用:(1)国家法为党内法规的制定提供立法依据与权限,保障着党内法规自身的合法性,使党内法规能够依据国家法的指引并在国家法的规范和保障之下实现管党治党。法治是当代社会的主旋律,而法治之法首先是国家法。法治意味着国家社会治理的各个基本方面都应当被纳入国家法的调整和规范之中,其中也包括作为执政党的中国共产党及其活动。而党内法规的制定与实施作为党的活动的重要组成部分,显然也在其中。(2)国家法所确立的法治精神与法治思维及其丰富经验为党内法规的制定和实施提供参考与借鉴,能够使党内法规从形式到内容上都更为严谨和法治化。党内法规建设实际上是党力行依法治国时对于管党治党提出了制度保障需求,是法治精神与党的法治思维在党的建设方面的体现。对党内法规的重视是党领导人民全面推进依法治国必然的结果。不仅如此,国家法建设的丰富经验可以为党内法规建设提供帮助。我国社会主义法律体系已经初步形成,但党内法规作为党的十八大之后重新受到高度关注和重视的制度,其体系建设才起步未久。中共中央对党内法规制定工作提出的规划目标,是要到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。在此建设过程中,国家法律体系建设中的经验,包括重要的立法原则、较完备的立法程序、科学的立法技术等,都可以为党内法规体系的建设提供重要帮助和借鉴[9]。(3)国家法也保障着党内法规的实施。《中国共产党纪律处分条例》第七条第一款明确规定:“党组织和党员违反党章和其他党内法规,违反国家法律法规,……依照规定应当给予纪律处理或者处分的,都必须受到追究。”显然,对于党员而言,国家法律法规与党纪是合而为一的,国法也是党纪,违反国法是最基本的违纪。对于违反国家法律法规的违纪党员,一方面必须追究其党纪责任,给予党纪处分,另一方面也必须追究其国家法律责任。对违法党员追究国家法律责任是追究其党纪责任的重要组成部分,是全面从严治党、依规治党的必然要求。站在党员角度上,国家法是党内法规实施的基本保障。不仅如此,对于那些严重违反党内法规并触犯国家法的党员行为,在党内法规已经追究其党纪责任的基础上再追究其国家法责任,可以借助于国家强制力来强化党内法规的威严。

    2.党内法规与国家法相互制约

    由于国家法与党内法规都是我国社会主义法治体系的组成部分,必然决定了二者在党领导人民进行社会治理过程中相互支撑,同时又相互影响、相互制约。党内法规建设的成效会影响和制约国家法体系的健全与完善,而国家法内容的完备与实效也反过来会制约党内法规建设的水平。历史经验表明,国家法治与党内法规建设是相互制约的,国家法治退步的时期往往也是党内法规建设乏力和疲弱的时期。

    首先,国家法制约着党内法规。我国宪法规定:一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守憲法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。1为此,作为中国特色社会主义事业领导核心与唯一执政党的中国共产党,其活动显然必须在宪法和法律允许的范围内进行,而不能游离于国家法之外。而党内法规建设作为党自身的立法与执法活动显然也受此限制。这意味着党内法规必须遵守宪法和法律的规定,不得违背国家法的精神。国家法的规范性与更强法律性可以为党内法规建设提供必要的依据和参考,从而使其更具有规范性和法律性。一旦国家法建设不好,则整个国家就难以形成法治的环境,从而影响作为执政党的中国共产党法治思维的形成,导致其难以形成依规治党的意识,难以重视和强化党内法规建设。

    其次,党内法规也制约着国家法。中国的事情关键在党,在党要管党,全面从严治党。而党内法规则是实现管党治党的制度保障。中国的法治建设需要坚持并强化党的领导,而党是否具有足够的领导水平与能力显然就成为决定中国法治建设成效的最关键因素。只有加强党内法规建设,借助党内法规之力实现管党治党,实现党自身建设的科学化以提高党自身的能力,才能够保证中国法治建设始终沿着正确的方向以高效、科学的方式前进。历史经验证明,如果党内法规建设出了问题,则党的建设就一定会出现问题,而党领导的社会主义法治建设也就会偏离方向或出现失误。此外,作为中国特色社会主义法治体系的基本组成部分,国家法与党内法规显然是我国法治建设赖以前行的两条腿,缺少党内法规建设或党内法规建设得不好,势必会令我国法治建设形成跛腿走路的局面,从而难以真正实现法治。

    二、党内法规与国家法的区别探讨

    在中国当代社会治理过程中,无论是国家法还是党内法规,都是重要的治理手段,也都是中国特色社会主义法治体系不可或缺的组成部分。二者相互联系、相互影响、相互促进又相互制约,共同支撑起我国社会主义法治体系,并在我国社会治理中各自发挥着不可或缺的重要作用。但另一方面,同为中国特色社会主义法治体系组成部分的党内法规与国家法律又有着各自不同的内涵和特征,二者不能够混同。

    (一)制定与实施主体的不同

    “党内法规是党内的规矩,国家法律是全社会的规矩。”[11]作为适用对象不同的规矩,国家法与党内法规有着不同的制定主体与实施主体。国家法的制定有着严格的主体要求,即由代表国家的、具有立法权的国家机关制定。依据我国《立法法》的规定,全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触。1自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。2民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。3国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章。4自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。5

    而党内法规的制定主体则是党的相关组织。依据《中国共产党党内法规制定条例》,党内法规的制定主体为党的中央组织,中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委。不难看出,党内法规的制定尽管也有着特定的主体,但这些主体并不是国家以及代表国家的国家机关,而是党的特定机关。

    一言以蔽之,对于国家法而言,其立法主体只能是国家法明文规定的、代表国家的立法机关;而党内法规的制定主体则是能够代表党的党的机关。二者在立法的主体上是不同的。这种不同决定了党内法规尽管具有法律性,但却不是一種国家法,而是一种非正式意义上的法。“在与国家法对应的意义上,党内法规实际上是一种非正式法。”[12]以上不同决定了国家法与党内法规立法技术上的差异,具体而言:国家法出于治国理政的需要,其立法技术要求严谨、技术性强、规范性强,而党内法规则出于管党治党灵活性的需求,其制定则可以相对比较简易,技术要求相对较低,规范性也没有国家法那样强。

    (二)效力来源不同

    法律效力是指法律所具有的一种作用于其对象的合目的性的力量[13]。作为法,党内法规尽管与国家法一样,都具有相应的约束力,但二者约束力的来源并不相同。国家法作为硬法,其效力亦即约束力来自于国家强制力的保障,其后盾是监狱、警察、法院等国家暴力机构,尽管从法理上来说,“国家制定的法律必须得到人们的接受,才能获得完全的持久的效力。”[14](P261)与国家法不同,“党内法规”的强制力则来源于党组织和党员的自觉认同、组织内的纪律、党组织和党员的利益[15]。换言之,国家法律的效力来自于公民的授权,来自于公民对自己部分权利的让渡以及基于这一让渡而产生的国家强制力,即公民把权力赋予自己通过选举产生的立法机关,而立法机关制定的法律反过来要约束作为个体的公民个人;而制定党内法规的目的是约束党的组织和党员个人,因此其效力或者说强制执行力来自党员的认可接受[16];或者说,党内法规的效力来自于党员入党宣誓时明确自愿对自己权利的让渡。“无论是在党内还是党外,党规都不得运用国家强制力保证实施,不得作为行政机关的执法依据,不得作为检察院提起公诉的依据,不得作为法院判案的依据,不得依靠行政权、司法权保证实施。”[17](P509)由于其效力来源不同,党内法规与国家法约束力发挥作用的场合与机制也不相同。对于公民(包括党员)而言,遵守国家法是其法定义务,是义不容辞的。而对于党员而言,尽管遵守党内法规也是其义务,但如果其不再是党员,则可以不受党内法规的约束。例如,我国宪法规定公民有宗教信仰的自由,但党内法规则规定党员必须坚持马克思主义信仰。表面上看,党内法规的规定似乎违反了国家法律的规定。但实际上则不然,因为党内法规适用的对象是中国共产党党员,而入党的前提就是需要明确宣誓,遵守党的纪律,履行党员义务。这显然意味着,其对党员义务的履行来源于其自身对自己权利的让渡。换言之,如果不是党员就可以完全不受党内法规的约束,可以不对其适用党内法规的规定,而只要是党员就必须基于其入党时的承诺而接受党内法规的约束。

    党内法规与国家法效力来源的不同,决定了二者尽管都被纳入了中国特色社会主义法治体系,成为法治体系不可或缺的重要组成部分,但其作用机理并不完全相同,并因此隶属于两个不同的法体系。国家法属于硬法体系,而党内法规则属于软法体系。二者共同支撑起我国社会主义法治体系,并相互支持、相互配合又彼此制约,共同在推进我国社会治理体系现代化方面发挥着促动作用。

    (三)适用的对象与领域不同

    国家法作为法适用于全体公民,也包括在中华人民共和国境内的外国组织或个人,用以调整国家、社会组织与公民之间的相互关系。对于国家、社会组织(包括党)以及公民(包括党员)而言,国家法是其行为底线,而遵守国家法是其法定的义务。作为法,国家法通过调整社会成员之间的权利义务关系,维护着社会的正常秩序,保障着社会的健康发展。“作为人类社会的行为规范,任何国家的法律都是人与人之间实现交往、确定关系及秩序的最重要途径”[18](P2),国家法对于一国之内的所有人与社会组织(包括党员及各级党组织)一体适用,对所有公民都具有约束力。而党内法规作为仅对党员及各级党组织而言具有法律性质的规范,则通常只在党内适用,一般仅用以调整党内关系。“党内关系是一个政党内部的相关组织、部门以及党员之间进行党内行为时产生的内在关联。”[19](P161)从党的角度上来说,党内法规是一种法,对所有党员和党组织具有法律约束力,而党员与各级党组织则负有遵守党内法规的义务。从社会治理的角度上来说,党内法规是一种软法,是独立于国家法体系之外另外一种社会治理规则体系,是对国家法不可或缺的补充与支撑,并与国家法一起共同构建起我国的社会主义法治体系。而从国家的角度上来说,党内法规不仅是一种法,更是一种政策[20](P13)。但对于党之外的其他组织以及一般公民而言,党内法规则不是其必须遵守的规范,对其行为并不适用,其违反党内法规并不需要承担任何不利后果。

    不仅如此,党内法规与国家法适用的领域也不完全相同,国家法作为硬法只适用于人们的行为领域,用以调整人们的行为。“法律仅仅关注行为,只有在行为人的思想和感情能够提示行为特征并决定该行为对公共安全的威胁时,才对其进行考虑。”[21](P205)而党内法规作为一种软法则在适用于党员行为领域之外,还可适用于党员的思想领域,对党员的思想提出要求。正因为如此,党内法规可以在思想建党与制度建党相结合的过程中发挥其特定优势,而国家法显然不具备这样的优势。此外,从广义上来说,国家法与党内法规都是管党治党的规范,但在管党治党方面,党内法规所涉及的范围显然要远远广于国家法。这一点在《中国共产党纪律处分条例》中有明确体现,该《条例》第七条第一款规定:“党组织和党员违反党章和其他党内法规,违反国家法律法规,违反党和国家政策,违反社会主义道德,危害党、国家和人民利益的行为,依照规定应当给予纪律处理或者处分的,都必须受到追究。”很明显,在管党治党方面,国家法只涉及党员违反国法的行为,不涉及党员违反伦理道德等其他规范的行为,而党内法规则不仅涉及党员违反国法的行为,还要处理其违反党规、国家政策、道德以及其他危害党、国家和人民利益的行为。

    (四)规范逻辑方面的差异

    从结构视角来看,“任何类型的法(法律制度)都是权利和义务的统一,尽管有时是以变异的形式表现出来的。”[22](P302-303)不过,在不同的法中,权利义务设置的理念亦即规范的逻辑是不同的。具体而言:对国家法来说,法律的直接目的是保障利益,也就是说,保障人们的诉求与要求[23](P150-151)。为此,它需要以权利为基石,因为权利能够以其特有的利益导向和激励机制帮助人们实现自由,维护和保障人们的利益,实现人们的诉求。国家法律体系得以建构的逻辑起点是权利本位,它是以对人们权利的保护为基点而构建起来的,目标在于限制国家权力,以更好地保障公民权利。因此,在国家法中,对于权利的保护和强调多于其对义务的规定和宣示。而在党内法规制度体系中,党员不是普通公民,而是具有先进性要求的觉悟分子,“对于他们来讲,优先考虑的不是他们个人的权益,优先考虑的是他们参与党组织之后如何为人民服务。”[24]因此对于党员而言,义务而非权利更具有优先性,义务是作为党内法规之本位的。1正因为如此,党内法规制度体系建设与国家法制度体系建设在规范逻辑上会有所差异,国家法制度体系建设侧重对公民的权利保障,而党内法规制度体系建设则侧重对党员的义务的强化。在党内法规中,尽管也有诸如《中国共产党党员权利保障条例》这样的专门性党员权利保障法规,但更多的则是规定党员义务与责任的法规;即便在《中国共产党党员权利保障条例》这一侧重党员权利保障的法规中,也依旧不乏对党员义务与责任的规定,很多党员权利的享有和实现也都是以履行相应的义务为前提的。例如“党员有权提出接受教育和培训的要求”。但另一方面,“党员接受教育和培训应当服从组织安排。”而这显然也是党内法规作为法而在要求上高于国家法且在内容上严于国家法的一个重要理据。

    (五)对公开性的要求不尽相同

    除了以上四个主要方面的差异之外,对公开性要求的不尽相同也是党内法规与国家法之间的一个区别。国家法——无论是全國人大及其常委会通过的法律及其解释,还是国务院及其部委通过的法规、规章,抑或是地方人大及政府通过的地方性法规、规章——其内容应当一律公开发布,这是立法法对于国家法的基本要求,也是使人们知法守法的客观需要,是现代法治之法的内含之义。而党内法规则由于其调整对象的特殊性,一些法规会具有涉密性,因而除了公开发布的情况之外,还存在可以不公开发布的情况。《中国共产党党内法规制定条例》第二十九条第三款规定:党内法规除涉及党和国家秘密不得公开或者按照有关规定不宜公开外,应当在党报党刊、重点新闻网站、门户网站等党的媒体上公开发布。而所谓的“一般应当公开发布”显然表明,对于党内法规而言,公开发布是原则、不公开发布是例外。很显然,与国家法必须毫无保留地完全公开发布相比,党内法规存在不公开发布的情况。而这与党内法规自身的属性有着直接的关系。党内法规作为政党政治的产物,作为“党要管党,全面从严治党”的制度工具,不仅具有法律属性,更具有政治属性,且其政治属性要优先于其法律属性。换言之,作为一种规范,党内法规存在的目的不仅成因于法治的需求,更在于管党治党以保持党的先进性与纯洁性,从而提高党的长期执政能力的需要。而政治属性优先于法律属性的特征决定了党内法规的部分内容必然具有涉密要求,所以不是所有党内法规都适合公开和有必要公开。

    三、党内法规与国家法关系的协调

    党内法规与国家法都是法,都具有约束力,都能够产生特定的规范效果。但很显然,作为法,党内法规与国家法在很多方面都是不同的。尽管二者都是我国社会主义法治体系的组成部分,但就其相互关系而言却分别隶属于两种不同的法体系,适用于不同的调整对象。其中,党内法规属于软法体系,是治党之保证;而国家法则隶属硬法体系,是治国之重器。这样一来,当党内法规与国家法共同被纳入我国社会主义法治体系之中并都作为社会治理规则而在社会治理方面发挥作用时,难免会因其不同而产生冲突或不协调,而这种不协调显然会对我国全面推进依法治国战略及全面从严治党战略带来负面影响。因此,全面推进依法治国需要加强有关如何使党内法规与国家法律保持衔接和协调方面的研究。

    (一)协调党内法规与国家法之间关系的必要性

    十八届四中全会通过的《决定》把党内法规纳入中国特色社会主义法治体系,是一个具有建设性的举措。“它确立和形成了党、法关系的新格局,探索到了一条在和平时期提升中国共产党执政合法性的新途径,理顺了长期以来党在国家和社会治理上存在的某些体制性、理论性障碍。”[25]但另一方面,这并不意味着党内法规与国家法的关系就顺理成章地得到了解决,由于二者之间的差异尤其是各自立法理念的不同以及立法技术上的缺欠,党内法规与国家法依旧面临如何相互衔接与彼此协调的现实问题。正是基于此,习近平总书记专门强调“要完善党内法规制定体制机制,注重党内法规同国家法律的衔接和协调,构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系”[26]。

    截至目前,国内学者对于党内法规与国家法之间关系的衔接与协调做了大量富有成效的研究,也提出了一些很好的对策建议,但同时也存在不少争议。例如,有学者认为,党内法规与国家法的协调路径应当是将部分党内法规上升为国家法,使二者相互吸收与借鉴,最终完全成为一个统一的法体系[27]。有学者认为,应当实现党内法规与国家法的协同,必须在中国法治建设中把两者统一起来,统筹兼顾,协同推进,为中国特色社会主义事业提供法治保障[28]。还有学者则认为,党内法规制定既应在形式上与国家立法的总体规划相适应,又需在内容上与国家立法实现对接[29]。还有学者认为,必须坚持党内法规和国家法律相辅相成,实现党内法规和国家法规的一致[30]。管党治党既要充分发挥党规党纪的作用,又要充分发挥国家法律的作用,使二者相辅相成、相得益彰[31]。

    (二)协调党内法规与国家法关系的要求与路径

    在推进和强化党内法规与国家法的衔接与协调方面,笔者赞同如下观点,即:二者的衔接和协调,需要从国家治理与党内治理两个角度充分加以考量,既要考虑管党治党的现实需要,也必须遵循法治建设的一般规律。两个规范体系的衔接和协调不是简单地将其中一方吸纳入另外一方,使其中一方为另一方所取代,也不是片面地追求二者从形式到内容的完全统一,而是在追求二者契合自身不同功能定位和确保其自洽周延、不相冲突的基础上,“保持两个规范体系相互呼应、协同和承接的良性互动,从而达致两个规范体系‘内在统一于中国特色社会主义法治体系的状态,形成相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”[32]而十八届四中全会通过的《决定》则实际上已经从理论上指明了党内法规与国家法之间应当具有的相互关系,即二者都是中国特色社会主义法治体系不可或缺的组成部分,依法治国需要坚持党的领导,需要党依法执政;而依法执政,不仅要求党依据宪法法律治国理政,而且也要求党依据党内法规管党治黨。就此而言,要使党内法规与国家法之间在关系上保持衔接与协调,必须要在分清二者各自定位的基础上,严格把握其各自的界域。

    具体而言,政党(包括中国共产党)内部的治理应当在不游离国家法律明确划定的底线与边界的前提下,由政党依据其各自不同的宗旨与拟实现的奋斗目标,运用其党内制度或法规自行治理。“政党内部的运作管理是国家立法永远不可能完全替代的,特别是中国共产党作为执政党,其内部建设是国家法律无法涵盖的,只能靠自己制定规则来加以规范。”[33](P127)反过来,国家治理所需要的法律也是政党内部的法规或制度所不能替代的。中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心,尽管对全面依法治国具有领导权,是全面推进依法治国的根本保障,但其自身制定的、用以管党治党的党内法规不宜用来取代国家法律而成为治国理政的唯一手段,否则就会使党内法规与国家法失去其作为法所各自具有的优势。为此,必须要厘清党内法规与国家法各自的规范边界,妥善处理二者之间既存在分工又彼此合作的关系,“使党内法规不超越权限范围而只对党内事务进行规范,归属社会事务的则交由国家强制力为保障的法律来规制”[34],亦即如有学者所指出的,“如果所调整的事项仅仅是党内事务,当然只能是党规;如果是社会事务,也许就需要表现为国法;如果涉及到法定的人身权利与财产权利等,就必须用国法。”[35]需要切实规避党内法规对自身作用范畴的逾越,从而不再出现以往在实际工作中出现的“党纪取代国法”之异化情形。当然,在此过程中,党作为执政者与国家的掌舵者,可以就相关社会事务首先在党内形成自己的政策,并借助于其对国家的领导而使之成为国家政策,在推进这些政策的过程中,党可以逐渐将其中已经成熟可行的政策上升为国家法,而不宜利用党内法规这类以管党治党为目的的规范直接涉足社会事务的管理。这是全面依法治国的内在要求,也是贯彻落实全面从严治党,避免混淆党内法规与国家法律之间的界限,使二者能够协同配合的必然选择。对于中国共产党来说,必须牢固树立并时刻遵循宪法法律至上的理念,自觉在宪法法律设定的框架内活动,唯其如此,才能够真正做到依法执政、依法治国,令法治权威得到切实维护,也“才能形成领导立法、保证执法、支持司法、带头守法全面统筹局面,全面推进依法治国、加快建设法治中国、实现法治强国的法治梦”。[36]“党领导人民制定宪法和法律,党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”[37](P28)

    非但如此,应严格把握党内法规与国家法各自的界域,以确保二者之间关系的衔接与协调,还必须注意维护并维持党内法规作为党管党治党依据的高标准,避免降低党内法规对党员在思想与行为方面要求的情况出现。在内容上,应当避免将国家法中对于一般公民的行为要求纳入党内法规中来,以免造成党内法规与国家法的混同。相应地,在国家法的立法过程中,也必须注意掌握国家法在行为底线方面的标准,在条件和时机尚不成熟和具备时,不宜将党内法规对党员的行为标准要求规定到国家法中,使国家法规定的行为底线抬得过高,以免作为公民行为底线的国家法异化为人们行为的高线,最终变得无法实施。也就是说,协调党内法规与国家法之间的关系,绝不意味着要将党内法规的内容纳入国家法之中或者将国家法的内容纳入党内法规之内,使二者成为一个法体系,而是必须保持党内法规与国家法的二元法体系。

    除此之外,要实现党内法规与国家法律之间关系的衔接与协调,还需要加强党内立规机构与国家立法部门之间的沟通协调,强化党内法规工作机制。具体而言:(1)党内的法规工作机构、人大的法律工作机构、政府的法制工作机构应当建立联席会议制度,定期沟通、交流、通报相关制度拟制定和修改的情况,研究哪些问题更适合由党内法规来解决,哪些问题需要由党内法规与国家法律协同配合来加以解决;研究哪些事项需要制定党内法规,哪些事項需要制定国家法律,而哪些事项需要由党政联合发文,尽可能地避免党内法规与国家法律之间可能产生的冲突。(2)在党内法规制定过程中必须坚持法治思维,严格依照《中国共产党党内法规制定条例》这一党内“立法法”的相关规定,做好党内法规的制定规划、计划、起草、审批和发布等各个环节的工作;应当强化党内法规制定前的审核,做到重要党内法规必须经党内法规工作机构严格审核后再报请审议审批,确保及时发现和消除拟制定的党内法规草案中可能存在的与国家法有关规定相冲突的现象。(3)强化党内立规咨询和意见征集,借助党委法律顾问制度,充分利用好各级党委聘任的法律顾问,对党内法规制定进行监督或就其草案向法律顾问征询意见,并向范围尽可能广的党员征求完善建议,尽量防范党内法规与国家法律出现冲突。(4)做好党内法规的备案审查、评估和清理工作。通过推进备案审查,及时查找并纠正党内法规与国家法规定不一致的问题,确保党内法规与国家法能够彼此衔接与配合;通过开展制定后的实施评估,及早发现并修改与国家法存在冲突的党内法规;通过定期清理,适时废止那些与国家法相冲突的党内法规,或者将某些党内法规中规定的更宜由国家法涉足的问题吸收到国家法之中,确保党内法规与国家法之间关系的协调。

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    On the Relationship,Distinction and the Relationship Coordination of Party Laws and Regulations and National Laws

    LIU Chang-qiu

    (1.Law School,Wenzhou University,Wenzhou 325035,China;

    2.Law Institute,Shanghai Academy of Social Sciences,Shanghai 200020,China)

    Abstract:The Party laws and regulations and national laws belong to the same category,which are all outcome of institutional rationality. They have similarity,that influence and control each other while differ evidently from each other in the maker,source of effectiveness,applicable objects and fields,logical specification as well as demand to publicity. As the common support of socialist legal system,Party laws and regulations and national laws inevitably have conflict and discord when they play their role in the social governance for their difference. It will do harm to the comprehensive strategy of ruling the country by law as well as the strategy of overall and strict administration of the Party. In this connection,the relationship of Party laws and regulations and national laws should be harmonized.

    Key Words:Party law and regulation;national law;rule the Party in accordance with regulations;rule of law

    責任编辑:彭 澜