人大监督与监委监督的区别分工和衔接配合

2022年7月10日07:33:04人大监督与监委监督的区别分工和衔接配合已关闭评论
摘要

摘 ? 要:在监察委员会成立后,国家监督体制被重新整合,形成了人大监督国家机关和监委监督公职人员的二元监督体制。在新体制下,人大监督与监委监督既有区别分工,又要衔接配合。人大监督与监委监督的区别分工主要表现在监督对象、监督内容、监督标准、监

    摘 ? 要:在监察委员会成立后,国家监督体制被重新整合,形成了人大监督国家机关和监委监督公职人员的二元监督体制。在新体制下,人大监督与监委监督既有区别分工,又要衔接配合。人大监督与监委监督的区别分工主要表现在监督对象、监督内容、监督标准、监督形式以及监督的法律后果等方面。人大监督与监委监督的衔接配合主要表现在人大监督与监委监督的交织点上,即人大监督中发现的公职人员违法犯罪的问题线索要移送监委调查处置;监委对由人大产生的单位提出监察建议要征得人大或人大常委会同意;监委对由人大产生的国家公职人员的问责或其它处置要先提请人大或人大常委会审批,由人大或人大常委会先行相关处置。同时,必须以新体制为契机,以《修正案》和《监察法》为依据,总结《监督法》实施十三年来的经验与教训,修订完善《监督法》。

    关键词:人大监督;监委监督;区别分工;衔接配合;修法建议

    中图分类号:D630.9 ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码:A ? ? ? ? ? ? ? ?文章编号:1674-9170(2020)04-0001-09

    2018年3月,全国人民代表大会十三届一次会议高票通过了《中华人民共和国宪法修正案》(即现行宪法第五次修正案,以下简称《修正案》)。其中重要内容之一就是在“宪法第三章‘国家机构中增加一节,作为第七节‘监察委员会”。根据《修正案》,全国人民代表大会在该次会议上还接着审议通过了《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)。随后,国家监察委员会及地方各级监察委员会相继成立。根据《修正案》和《监察法》规定,监察委员会(以下简称监委)是行使国家监察职能的专责机关,独立行使监察权,由人大产生,对人大负责,受人大监督,平行于“一府两院”。这就意味着,随着《修正案》和《监察法》的通过和颁布施行,随着国家监委及地方各级监委的成立,我国政治体制发生了新的变化,从原来的人民代表大会(以下简称人大)及其常务委员会(以下简称常委会)下的“一府两院”体制发展为现在的人大及其常委会下的“一府一委两院”体制。

    新体制的建立,涉及到国家权力的调整和重新配置,在国家机关之间形成了新的权力关系。这不仅涉及到在全国人大常委会通过的关于监察体制改革的决定中提到的将人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监委,而且实际上还涉及到“决定”没有提到的人大监督权的变化以及人大监督①与监委监督②的关系。关于前一方面的调整变化,目前学界已有较多的著述研究;关于后一方面的调整变化,目前学界则较少研究,重视不够。笔者认为,从国家政治体制改革,完善人民代表大会制度的角度认识问题,后者同样具有重要意义;同时,健全党和国家监督体系,也必须明晰人大监督与监委监督的区别分工和衔接配合。为此,本文仅就监察体制改革后人大监督权的变化以及人大监督与监委监督的关系作一些初步的思考,以抛砖引玉。

    一、《修正案》通过后人大监督权的变化

    在人民代表大会制度(以下简称人大制度)下,人大是国家的唯一权力机关,其它国家机关都由人大产生,对人大负责,受人大监督。但是,这不等于说人大集中所有权力,可以行使所有权力。人大制度并不是集权体制,而是集权与分权辩证统一的体制。[1]从法治的角度看问题,人大作为民意代表机关,代表人民行使国家权力,也必须依法行使国家权力。人大制度在国家权力配置上的重要特征之一,就是人大通过立法,特别是立宪,把国家权力分类授予不同的国家机关,由这些国家机关分别依法行使。人大授出去的权力由被授予的国家机关行使,未授出去的权力为人大保留的权力,由人大自己行使。根据我国《宪法》和《各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)规定,人大拥有国家立法权、重大事项决定权、重要人事任免权和对由它产生的国家机关和国家机关工作人员的监督权。但是,《修正案》通过后,人大监督权的内涵发生了变化。根据现行《宪法》和《监察法》,监委作为行使国家监察职能的专责机关,被赋予了对所有行使公权力的公职人员的监督权,其中自然包括了对由人大及其常委会产生的国家机关工作人员的监督权。由于宪法法律已经明确把对所有公职人员的监督权赋予了监委,因此,这一方面的权力也就不是人大所保留的权力了。此时,人大所拥有的只是对相关机关履行职责,行使相关权力的监督权。这也就是说,在新体制下,人大原来的对由它产生的国家机关工作人员的监督权已经转隶监委,人大仅保留有对由它产生对它负责的国家机关的监督权。这就是《修正案》通过后人大监督权的变化。基于这种变化,有的学者把它归纳为“人民代表大会制度下的监督国家机关和监督国家机关工作人员的‘二元监督体制”。[2]即监督国家机关的权力仍由人大行使,监督国家机关工作人员的权力统一由监委行使。人大监督国家机关和监委监督国家机关工作人员既相互区别分工,又相互衔接配合,形成国家监督体系的主体。

    上述说明的是新体制下人大监督权变化的一个方面,即对由人大及其常委会产生的国家机关工作人员的监督权转隶监委。同时,我们还必须注意到,《修正案》通过后,人大监督权变化的另一个方面,即增加了对监委的监督,由原来的对“一府两院”的监督发展为现在的对“一府一委两院”的监督。《修正案》第三十七条明确规定:“宪法第三条第三款‘国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。修改为:‘国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”《监察法》也对此作出了相应的规定。《监察法》第八条第四款规定:“国家监察委员会对全国人民代表大會及其常务委员会负责,并接受其监督。”第九条第四款规定:“地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受其监督。”这也就是说,监委分走了人大的对部分公职人员的监督权,但监委作为由人大产生,对人大负责的国家机关,其本身也必须接受人大的监督。因此,人大的监督对象,在原来的“一府两院”的基础上发展为现在的“一府一委两院”。①

    二、人大监督与监委监督的区别和分工

    “二元”监督体制,首先表现为人大监督与监委监督的区别和分工。根据《宪法》和《监察法》,笔者把它们之间的区别和分工梳理归纳如下:

    第一,从监督对象上看,人大监督的对象是国家机关,即由人大产生,对人大负责的国家机关。在中央层面,包括对国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院的监督;在地方层面,包括对本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院(简称“一府一委两院”)的监督。②监委的监督对象是所有公职人员,具体包括中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员,以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;法律法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;国有企业管理人员;公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;基层群众性自治组织中从事管理的人员;以及其他依法履行公职的人员。③

    第二,从监督内容上看,人大监督的内容是工作监督,即对监督对象的工作情况的监督。④具体包括对立法工作的监督、对法律实施(执法工作)的监督、对政府行为(主要是对财政和政府责任)的监督、对监察工作的监督、对司法工作的监督、对人事工作的监督以及对军事和外交工作的监督等。⑤其目的是保证监督对象严格依法开展工作,在宪法法律规定的职权范围内开展工作;正确履行宪法法律赋予的职权,实现宪法法律赋予的职能;切实执行人大及其常委会做出的决定,完成好人大及其常委会交给的任务。监委监督的内容是廉政监督,即对监督对象的廉政情况的监督。具体包括对公职人员开展廉政教育,对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查;对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查;以及区别不同情况依法作出政务处分、行政问责、“移送”等决定。⑥其目的是实现国家监察全覆盖,深入开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊嚴,推进国家治理体系和治理能力现代化。①

    第三,从监督标准上看,人大监督作为工作监督,其监督的标准不仅仅包括国家法律,即合法性监督,而且还应包括社会情理和工作规定,即合理性监督和“合规性”监督。所谓合法性,是指以国家法律为标准,监督国家机关是否按照国家法律的规定行使职权、开展工作,是否在国家法律规定的范围内行使职权、开展工作,是否依据国家法律规定的程序和规范行使职权、开展工作;所谓合理性,是指以社会公认的情理为标准,监督国家机关的工作是否符合情理,是否公平公正。有时,国家机关的权力行使并没有达到违反法律的程度,但却显失公平公正,不合情理,有悖于人民的意志和利益,人大也要实施监督,督促纠正;[3]所谓“合规性”,是指以对工作的要求(核心是工作质量和工作效率)和目标(核心是工作的数量指标)的规定为标准,监督国家机关的工作是否达到了工作要求,实现了工作目标。(特别说明,这里的“规”不是指法规或规章,而是特指对工作要求和目标的规定。)比如,每年的人大会议对政府工作报告的审查都必然包含有对政府执行国民经济和社会发展计划以及国家财政预算情况的审查等内容。不同工作的工作要求和工作目标不一样,或不完全一样,但必须有要求和目标则是一样的。因此,人大除了对国家机关的工作进行合法性和合理性监督外,还必须以对具体工作的具体要求和目标的规定为标准对该工作进行“合规性”监督,以保证国家机关的工作达到工作要求,实现工作目标,以保证国家机关工作的效率和效益。这是工作监督的特有标准。监委监督是廉政监督,是从“开展廉政建设和反腐败工作”的角度对公职人员的履职情况的监督。②廉政监督通用的标准包括国家法律、行政纪律和职业道德、社会公德。上文提到的《监察法》中强调的“对公职人员开展廉政教育,对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查”,实际上不仅说明了监督的内容,而且包括了监督的标准。

    第四,从监督方式上看,人大的工作监督属于一般监督,是权力机关对工作机关执行权力机关的决定,完成权力机关赋予的任务的监督,是以保证工作落实和完成任务为目的的一般监督,因此,其通用的是以监督主体自身的(了解情况的)活动为主,监督对象和第三方配合为辅的方式开展监督,比如通过听取和审议工作报告或专项工作报告,审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告以及国家预算和预算执行情况的报告,开展法律法规实施情况的检查,规范性文件备案审查,开展询问、专题询问、质询等活动,以及组织特定问题调查等方式开展监督。③监委的廉政监督属于专责监督,是为防范职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严而开展的专责监督,是依据宪法和法律授权可以对监督对象采取行政强制措施和技术调查措施的方式开展的监督,比如查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等方式。④

    第五,从监督的法律后果上看,人大监督的法律后果是对监督对象工作的客观评价和作出相应的决定或决议,包括肯定性的和否定性的两种情况。根据我国《宪法》和《监督法》,主要有听取工作报告后的审议通过或不通过,审查国民经济和社会发展计划以及财政预算案后的批准或不批准,以及执法检查、特定问题调查、质询程序完成后的肯定性或否定性结论,以及对具体工作中存在问题的批评建议和对与上位法相抵触的或不适当的规范性文件的撤销等。⑤监委监督的法律后果一般有五种情况:对有职务违法行为但情节较轻的公职人员进行谈话提醒、批评教育、责令检查,或者予以诫勉;对违法的公职人员依法作出政务处分决定;对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责;对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉;对廉政建设和履行职责存在问题的监察对象所在单位提出监察建议。同时,监察机关经过调查,对没有证据证明被调查人存在违法犯罪行为的,应当撤销案件,并通知被调查人所在单位。①

    综上,人大监督是各级人大及其常委会实施的对由其产生、对其负责的国家机关的工作情况的监督,是综合运用合法性、合理性、“合规性”标准开展的一般监督,是以主体自身的(了解情况的)活动为主,监督对象和第三方配合为辅的方式开展的监督,是对监督对象的工作做出客观评价并产生肯定性或否定性法律后果的监督;监委监督是各级监委实施的对所有行使公权力的公职人员的廉政情况的监督,是以法律、纪律和道德为标准开展的专责监督,是在发现问题线索基础上可以对监督对象采取一定的行政强制措施和技术调查措施的监督,是有权做出相应的处置决定的监督。

    三、人大监督与监委监督的衔接和配合

    人大监督与监委监督的上述区别和分工,是基于宪法和法律的授权而产生的,是人大作为国家权力机关在国家机关之间的权力重新分配,赋予监委对所有公职人员进行监察而产生的。监委权力来自人大授权,由人大产生,对人大负责,受人大监督,从某种意义上也可以说,监委是人大授权的代表人大行使对所有公职人员的监察權的专责机关,是实现人大监督权的一个重要的组织保证。因此人大监督与监委监督的权力来源是统一的,监督目的是一样的,人大监督与监委监督存在着一致性的政治基础和组织基础。因此,我们既要看到人大监督与监委监督的区别和分工,更要看到人大监督与监委监督的衔接和配合。人大监督与监委监督是党和国家监督体系中的两个重要组成部分。这两个重要组成部分之间存在着密切的相互关联的关系。人大监督的对象和内容是国家机关的工作情况,而国家机关的工作是由国家机关的公职人员来执行的。国家机关的工作没有做好,实质上就是国家机关公职人员的失职或渎职,必然要追究国家机关公职人员的责任。反之,监委监督的对象和内容是国家机关公职人员的履职情况,而公职人员的履职情况客观上表现为其所在的国家机关的工作情况。同理,国家机关公职人员没有尽到应有的职责,也必然影响到其所在的国家机关的工作。因此,监督国家机关和监督公职人员是相互关联,难以截然分开的。人大监督与监委监督虽然在规范意义上存在着区别和分工,但在具体工作中则往往是交织在一起的,它们在监督工作中需要有很好的衔接和配合。这就需要我们在认识和把握人大监督与监委监督的区别和分工的基础上,进一步认识并处理好人大监督与监委监督的衔接和配合关系。

    同样,根据《修正案》和《监察法》的相关规定,笔者认为,在实践中、在具体工作中,人大监督与监委监督的衔接和配合主要表现在以下三个方面,或者说,重点要处理好以下三个方面的关系:

    一是人大及其常委会在开展对国家机关的监督工作中发现国家机关公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索,应当移送监察机关,由监察机关依法调查处置;②监察机关对人大或人大常委会移送的案件应该认真对待,积极组织调查,及时作出处置决定或提出处置意见。人大及其常委会移送的涉嫌职务违法或者职务犯罪的公职人员可以分为两种类型:由人大或人大常委会选举或任命的国家机关公职人员和其他国家机关公职人员。对于前一种公职人员,监察机关在调查结束后,应当将调查结果及处置意见呈报人大或人大常委会,征得人大或人大常委会同意后,再行处置;①或者首先由人大或人大常委会对涉事的公职人员进行罢免或撤职处理,然后再由监察机关依法处置。对于后一种公职人员,监察机关可以直接依法处置,但为了配合人大及其常委会的工作和接受它们的监督,也必须将调查结果和处置决定报送人大常委会备案。②

    二是监委在开展对公职人员的监察工作中若发现监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在问题,需要对监察对象所在单位提出监察建议的,如果该单位是属于人大监督对象的,比如“一府两院”,应该首先将调查结果和拟提出的监察建议呈报人大或人大常委会,征得人大或人大常委会同意后再提出监察建议。③如果人大或人大常委会同意了监委的监察建议,该监察建议的执行情况便成为日后人大对该单位监督的重要内容之一;如果人大或人大常委会对调查结果或监察建议有不同看法的,监委应该尊重人大或人大常委会的意见,该监察建议便不成立。因为,对于由人大产生的国家机关的监督权属于人大及其常委会,监委与这些国家机关是平行关系,监委本身也由人大产生,对人大负责,受人大监督,所以,对属于人大及其常委会监督对象的单位的监察建议必须征得人大或人大常委会的同意,获得人大或人大常委会的配合和支持。同时,监委征求人大或人大常委会的意见,获得他们的同意,也是监委接受人大监督和对人大监督国家机关工作的配合和支持。

    三是监委在开展对公职人员的监察工作中若发现相关领导人员履责不力、失职失责,需要进行问责的,如果该领导人员是由人大或人大常委会选举或任命的,监委必须将调查结果和问责建议呈报人大或人大常委会,由人大或者人大常委会审议决定是否提出问责。④人大或人大常委会必须在规定的时间内开会审议,作出决定。人大或人大常委会开会审议时,监委负责人或办案人员必须列席会议,向人大或人大常委会具体汇报调查结果及问责建议,并回答人大代表或人大常委会成员的询问。如果人大或人大常委会同意该问责建议,就以人大或人大常委会的名义进行问责;⑤如果人大或人大常委会不同意该问责建议,监委应该尊重人大或人大常委会的意见。因为,由人大或人大常委会选举或任命的干部,其权力来源于人大或人大常委会,对其的处置权也首先应该属于人大或人大常委会,就工作上的失职失责来讲,是否问责必须由人大或人大常委会决定,并由它们进行;如果要进行问责以外的进一步处理,还必须由人大或人大常委会先行罢免或撤职处置,甚至取消其人大代表资格,然后才能由监察机关依法处置。

    总之,人大监督与监委监督的衔接和配合主要表现在人大监督与监委监督的交织点上,即人大或人大常委会在对国家机关的工作监督中发现的公职人员违法犯罪的问题线索要移送监委调查处置;监委对由人大产生、对人大负责、受人大监督的单位提出监察建议要征得人大或人大常委会同意;监委对由人大产生的国家公职人员的问责或其它处置要先提请人大或人大常委会审批,由人大或人大常委会先行相关处置。上述三个方面的衔接和配合的具体建议,既体现了人大监督与监委监督的区别和分工、监督的性质不同和各负其责,又维护了人大的权力机关的地位和监委由人大产生、对人大负责、受人大监督的定位;既维护了人大及其常委会在监督国家机关工作中的主体地位,又发挥了监委对公职人员廉政监督的专责职能,可以有效地把人大监督与监委监督有机连接起来,发挥好监督合力的作用。

    四、新体制下《监督法》的修订完善建议

    基于新体制下人大监督权的调整变化和新出现的人大监督与监委监督的区别分工和衔接配合问题,有必要以监察体制改革为契机,以《修正案》和《监察法》为依据,根据党的十九届四中全会提出的“健全党和国家监督制度”①的精神,修订《监督法》,以保证国家法律体系的权威性和一致性。具体建议如下:

    (一)增加监察委员会为人大监督对象

    如上所述,在新体制下,人大的监督对象增加了监察委员会。《修正案》第三十七条明确规定:“宪法第三条第三款‘国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。修改为:‘国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”《监察法》也对此作出了相应的规定。《监察法》第八条第四款规定:“国家监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责,并接受其监督。”第九条第四款规定:“地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受其监督。”为此,《监督法》也必须作相应的修改,即《监督法》第五条“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督,促进依法行政、公正司法。”修改为:“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的工作实施监督,促进依法行政、依法监察、公正司法。”

    (二)增加人大监督与监委监督衔接和配合的内容

    在监察体制改革后,人大原有的对由人大产生的国家机关主要领导人员的监督权已经转隶监委,客观上形成了人大监督国家机关和监委监督公职人员的二元监督体制。在这种二元监督体制中,人大监督与监委监督既相互区别分工,又相互衔接配合。因此,有必要修订《监督法》,增加这一方面的内容。建议在第一章总则中增加一条规定,人大对国家机关的工作监督与监委对公职人员的廉政监督既相互区别分工又相互衔接配合。人大在监督工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索,应当移送监察机关,由监察机关依法调查处置;监委对于由人大产生的公职人员的问责决定或其它处置意见要先提请人大审批,需要问责的由人大问责,需要进行其它处置的,由人大先行相关处置,再由监委依法处置;监委对于由人大移送的其他一般公职人员,在調查结束后,要把调查结果和处置意见报人大备案;监委作出的对属于人大监督对象的单位的监察建议,应该呈报人大或人大常委会,征得人大或人大常委会同意后再提出监察建议。

    (三)删除现有《监督法》第八章的内容

    《监督法》第八章“撤职案的审议和决定”是以对公职人员的监督为基础的,在对公职人员的监督权转隶监委后,人大已经不拥有这方面的职权了。因此,《监督法》第八章已经没有存在的宪法基础了,应该删除。至于上述提到的监委在监察工作中涉及到的对由人大产生的公职人员的问责或其它处置决定要呈报人大审批,由人大先行相关处置(包括罢免和撤职)的权力,实际上是属于人大对监委工作的监督权和人大对由它产生的公职人员的人事决定权,而非人大对公职人员的监督权。因此,在《监督法》中删除第八章与人大行使对由它产生的公职人员的处置(主要是罢免和撤职)权不矛盾。

    此外,《监督法》从2007年1月施行至今,已有十三年,也有必要总结十三年的经验与教训,进一步完善《监督法》。基于这一方面的考虑,笔者认为修订《监督法》还应该一并考虑以下几点内容。

    (四)增加各级人大作为监督权主体,完善各级人大作为监督权主体的相关内容

    目前《监督法》的调整范围仅为规范人大常委会的监督工作。根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法释义》,关于《监督法》的调整范围,在立法过程中,曾经有过三次变化。即从调整范围规定为全国人大及其常委会到全国人大及地方各级人大,再到各级人大常委会。据解释,最后把调整范围规定为各级人大常委会的主要考虑有两点:一是,人大和人大常委会的具体监督职权有所不同,人大主要是听取和审议“一府两院”的工作报告,审查和批准国民经济和社会发展计划与计划执行情况的报告、预算与预算执行情况的报告。但是,各级人大一年通常只开一次会,不可能对“一府两院”工作实施经常性的监督。经常性监督的职权是由人大常委会行使的。二是,在当时各地方为加强人大监督工作所进行的探索和需要加以规范的,也集中在如何加强和完善人大常委会对“一府两院”工作的监督问题上,所以,在制定《监督法》时只规定人大常委会的监督工作。[4]13-14笔者认为,在当时相对缺乏经验,在一些问题上仍存在较大分歧的情况下,先行制定已经达成一致意见的急需解决的适用人大常委会监督工作的《监督法》是可取的,但是,各级人大,作为最重要的监督权主体,没有相应的法律规范,这毕竟是一个缺憾。因此,经过了到现在已有十三年以上的实践探索,从“健全党和国家监督制度”角度考虑,根据《修正案》和《监察法》修订《监督法》,也有必要从全局考虑完善《监督法》,补上原有的缺憾。所以,修订《监督法》的内容还应该增加各级人大作为监督权主体,完善各级人大作为监督权主体的相关内容,并相应地把名称改为“中华人民共和国各级人民代表大会及其常务委员会监督法”。根据宪法和相关法律规定,各级人大的监督权主要有三个方面的内容:一是,听取和审议人大常委会工作报告,听取和审议“一府两院”工作报告;二是,审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告,审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告;三是,改变或撤销人大常委会不适当的决定。据此,《监督法》有必要设专章对人大行使上述各项监督权的具体要求、程序规范和法律后果作出明确规定,同时,在其它章节中相应补充完善与各级人大的监督相关的内容。

    (五)建议在人大下增设“监督工作委员会”,在《监督法》中明确规定“监督工作委员会”的工作职责、工作规范和工作程序

    如前所述,监督工作是人大需要开展的经常性的工作,需要专门的工作机构。早在1988年3月,时任全国人大常委会副委员长陈丕显在全国人大七届一次会议上所作的《全国人大常委会工作报告》中就提出:“需要认真总结这些年来开展监督工作的经验,建立监督工作的专门机构,……”[4]4,但是,时至今日全国人大及其常委会下仍然没有开展监督工作的专门机构,这不能不说是人大监督效果不够理想的一个重要原因。监察体制改革,监察委员会的建立,可以说部分解决了这个问题,但没有完全解决这个问题。监委虽然由人大产生,对人大负责,受人大监督,但实际上是相对独立于人大的行使国家监察权的专责机关,它的监督对象仅限于公职人员,人大及其常委会仍然保留了对由其产生、对其负责的国家机关的工作情况的监督权。对国家机关工作的监督也仍然是经常性的工作,也还需要有一个专门的工作机构。这个工作机构,可以建立于人大下面,也可以建立于人大常委会下面,但是,人大监督包括了人大对人大常委会工作的监督,因此,笔者认为,这个工作机构应该建立于人大下面比较合适。建议在人大下面增设一个专门委员会——监督工作委员会,协助人大施行人大监督工作之职责。在人大闭会期间,监督工作委员会受人大常委会领导。为此,在《监督法》中,应该补充监督工作委员会工作职责、工作规范和工作程序的相关内容。

    (六)完善人大監督的法律后果的规定

    从目前的《监督法》看,对监督的法律后果的规定过于原则、过于抽象,仅有针对单位的规定,没有针对相关责任人的规定。比如,关于听取和审议专项工作报告以及听取和审议国民经济和社会发展计划、预算执行情况报告和审计工作报告的法律后果都仅规定形成审议意见或作出决议,只要求报告对象“对审议意见研究处理情况或者执行决议情况”再向常委会报告,而后常委会将所有这些材料“向本级人大代表通报并向社会公布”①。关于法规实施情况的检查的法律后果也仅规定“执法检查组应当及时提出执法检查报告”,常委会审议后将“对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告”一并交由执法检查对象研究处理,执法检查对象应当将研究处理情况报告常委会,必要时,常委会还可以组织跟踪检查,最后将上述材料向本级人大代表通报并向社会公布。②关于质询案的法律后果,也仅规定到“提质询案的常委会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意的,可以提出要求,经委员长会议或者主任会议决定,由受质询机关再作答复”③等等。这样,监督的“板子”拍不到相关机关领导和责任人的屁股上,不会引起相关机关领导和责任人的足够重视。这使得人大监督的效果大打折扣,这与人大作为最高层次、最具权威的监督机关的地位很不相称。鉴于此,笔者建议,修订《监督法》时,应当完善人大监督的法律后果的规定。必须明确规定,出现否定性法律后果的单位领导及相关责任人的法律责任。比如,对相关领导人或责任人的问责,引咎辞职,提出撤职建议案,移送监委调查等。

    参考文献:

    [1] 黄晓辉.马克思恩格斯的国家权力配置观[J].福建师范大学学报:哲学社会科学版,2018(5):1-11.

    [2] 刘小妹.人大制度下的国家监督体制与监察体制[J].政法论坛,2018(3):14-27.

    [3] 蔡定剑.中国人民代表大会制度[M].北京:法律出版社,2003:386.

    [4] 李飞.中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法释义[M].北京:法律出版社,2008.

    责任编校 ? 王学青

    Abstract: After the establishment of the supervision commission, the state supervision system was reintegrated, a dual supervising mechanism of the National Peoples Congress and the Supervision Committee for government employees having come into being. There should be division as well as connection and cooperation between the two within the dual mechanism. Their division is mainly reflected in the object, affairs, standards and form of supervision and related legal consequences. Their cohesive cooperation is mainly manifested at the handover point of the supervision, i.e. clues of crimes committed by public employees found by National Peoples Congress should be transferred to the Supervision Commission for investigation; Supervision opinions proposed by the Supervision Committee on organizations produced by National Peoples Congress should be approved by the Congress or its standing committee; The Supervision Committee should obtain approval from National Peoples Congress or its standing committee when claiming accountability on government employees elected by the Congress for it to take prior measures. Parallel to that, taking advantage of the new mechanism, the Supervision Law is to be modified and perfected by summarizing the experience and lessons learned during the thirteen years of the implementation of the Supervision Law based on the Amendments and the Supervision Law.

    Key words: supervision of the National Peoples Congress; supervision of the Supervision Commission; function separation; connection and cooperation; law-amendment suggestions