项目制下社会组织的制度同形与异形

2022年5月20日11:21:54项目制下社会组织的制度同形与异形已关闭评论
摘要

方英 朱俊熔
摘要:自20世纪90年代中期以来,项目制开始成为我国中央政府调动基层政府积极性的常见形式,此时的项目制主要是借鉴市场竞争机制激活科层制,而作为项目承接载体的基

方英 朱俊熔
摘要:自20世纪90年代中期以来,项目制开始成为我国中央政府调动基层政府积极性的常见形式,此时的项目制主要是借鉴市场竞争机制激活科层制,而作为项目承接载体的基层政府部门的运作策略受到较多研究关注。2007年之后,广东政府购买社工服务项目培育了社会工作服务机构这种新的承接载体,使社会服务领域的项目制出现了科层制外新的组织载体。以社工机构为例,分析了项目制下科层制和市场机制对社工机构“制度同形”的影響,以及社工机构在面对相同的制度环境时如何进行创新,逐步寻求差异化的发展方向。
关键词:项目制;社会组织;科层制;市场机制;制度同形
中图分类号:C913 文献标识码:A 文章编号:1671-623X(2018)06-0059-07
一、文献回顾:项目制的组织载体
自20世纪90年代中期实行分税制以来,项目制伴随着中央向地方下达的专项转移支付的增加而扩大。1995年,专项转移支付只占转移支付资金的16%,而到2012年,专项转移支付则占整个转移支付的42%;与此同时,项目制逐步在不同领域实施,例如国家粮食项目的部署落实、农村反哺与不平等、社会组织管理、公共领域中的专项整治,以及文化惠民过程等。
项目制的组织载体以基层政府为主体,已有研究也多集中在项目制对基层政府、中央政府以及两者互动的影响。在项目制度下,一方面中西部地区乡镇政府的资源和权力继续被上收;另一方面又不得不开始为项目进村“跑腿办事”,乡镇政权无钱无权,疲于奔命,自主空间和自主性收窄。这种制度上的困境导致了项目制在基层运作过程中走向了技术治理的反面。
“项目制的核心机制在于中央用分配和奖补资金的手段来调动地方政府和其他承包者的积极性。该机制可以引起一定程度的竞争以及上下层的互动,明确的项目目标也可能导致招标和申请、监督和运作,及验收过程中一定程度的专业化、技术化”。项目制一定要有规范的契约制度进行公开透明的运作,才能更好地发挥其优势,否则,就有可能灰色化为“权钱交易”。尹利民选择了制度比较规范的“土地整理项目”,更多看到项目制有效达成政府有效性和社会有效性;黄宗智、龚为纲选择制度规范和透明度不足的“推广双季稻项目”,更多地看到了其中的官商勾结和权钱交易。
项目制就是总体性与技术性的结合,是一种以专业化、技术化、高效化为特征的治理模式,大规模地深入到政治、市场、学术、文化等各个领域,不断激发出各种“项目运动”;其总体性支配配备了技术化渠道,多方面影响着中国社会的运作。也有学者认为项目制是依附在科层制体系上的另一套政府运行机制,各级政府的政策意图都能融入项目制当中,推动项目资源在科层制体系中的有序流动。但项目制所表现出的依附、互动特征在保证项目制生存的同时,也把项目制推向两难困境。如项目制在推动我国高等教育事业发展取得较大发展的同时,也产生了一系列弊端,学术发展所要求的大学自治正在被项目制所牵动的大量资源所消解,“资源消解自治”成为提升我国大学办学自主权的重要“瓶颈”。
购买社会工作服务是广东省在社会服务领域采用项目制从试点到逐步扩大的过程。项目制的实施促使广东省培育了一批社工机构,这是政府主动培育社会组织的创新,开启了政府和社会组织的新型关系类型。政府购买社工服务在科层制外促成了一批社工机构成立,产生了科层制外更具专业取向的组织载体。与此同时,这种组织载体也因为单一的资金来源而产生“制度同形”现象,影响其回应现实进行组织创新的能力和意愿。笔者在《政府培育下的社工机构发展》一书中分析了该类社工机构初期的培育和发展情况。该类组织的起步和发展同时受到科层制和市场机制的影响,呈现出脱胎于科层制、同时采用部分市场机制引入竞争以期提高服务效率的形态。科层制和市场机制在自主权、所有权、激励强度方面截然不同,形塑着社工机构的不同特点。
社工机构从培育期进入成长发展期,项目制下的科层制和市场机制对其培育发展及组织形式发生了哪些影响?广东省的政府购买服务培育社工机构发展,是否也是总体性与技术性的结合?毫无疑问,技术性得到一再强调,这是社工机构发展的合法性基础;但是在社工机构是加强了政府控制的总体性还是社工机构扩大了社会自由度(以社工机构的自主性为代表)的探讨上,则一直是两种观点不断激变,而且“社工机构应该自主性发展”占有舆论的上风。这是否代表着广州的独特性,这种独特性是否在全国的项目制运作中都具有鲜明的特色和价值,并且代表着未来进步的方向?
政府购买社工服务中的很多问题和其他领域的项目制相通,比如指标问题、评估问题、购买服务中的私人关系的影响等,这些问题通过规范管理和信息公开可以控制在一定的范围之内。政府购买社工项目,从申请到招投标到第三方评估,在制度规范上做了很多工作,在信息公开方面也做出了一些努力,但是还有很大提升空间。
同时,社工机构的‘制度同形”也是因应政府购买服务的领域和指标体系而产生的,其发展变化和项目制的成熟改善具有强关联性。从目前的情况预测,在今后较长的一段时间内,政府购买服务依然会是社工机构最主要的资金来源,其组织结构和政府购买服务项目之间存在双向影响:一方面,项目制影响社工机构的组织形式;另一方面,社工机构组织形式的演化也会促使项目制不断改善。比如社工机构对多元资金及差异化发展的需要,促使了社会创投等不同专项项目新形式的产生。随着社工机构对社区需求的深度了解和服务的深化,政府购买项目中出现了“自选项目”。
制度同形是指组织为增强自身的合法性,日益遵从其它同类组织采用的制度形式,包含强制性同形、模仿性同形和规范性同形三种形式。社工机构的制度同形也可以从这三个方面分析,但是可以关注一个变化创新的视角,也就是有哪些机构在制度同形的压力下依然进行了组织机构的创新和发展。
二、科层制对社工机构的影响
政府购买社工服务是科层制下的项目制,其运作中面临的情形和问题和其他领域的项目制有相通之处:一方面是项目制为该领域的发展提供了平台,注入了资金、活力,获得了科层制各部门认可的合法性;另一方面也面临“发展项目吞噬基层自主性”、文牍主义盛行的官僚病、完成指标压力优先于服务对象需求、同质性太强而回应社区针对性不足等问题。
以往研究多关注项目制下基层政府的运作,而社工机构作为项目制的新型载体如何受到科层制的影响还较少受到关注,本节拟对此展开分析。
(一)科层制对培育社工机构发展的试点和快速推广
截至2016年,全国已有6000余家注册民办社会工作服务机构(简称社工机构)。以广东省为例,从2007至2018年,全省已有1406家社工机构成立,社工机构成长为社会服务領域重要的社会组织类型。
社工机构的快速发展得益于各级政府部门的试点培育和快速推广。2006—2014年,中央政府部门先后颁布了6个以社会工作发展为主题的文件,中共中央第十六届六中全会和第十八届三中全会也有和社会工作发展高度相关的内容。广东省作为国家社会改革的试点地区之一,从2007—2014年共有20个省、市及区级的相关文件出台。从相关文件的分析可以看到社会工作发展如何从中央“自上而下”推动开始,然后与在广州和深圳进行有效的“自下而上”的试点经验互动。
在中央、省、市党政部门的支持下,民政局作为牵头部门大胆探索社工机构培育发展的方法和措施。通过民政部门同时作为登记管理和主管部门变相突破了双重管理体制对社工机构发展的束缚;通过要求购买方提供配套办公场地解决制约社会组织发展的场地问题;通过政府购买服务中对人员经费的保证、外部督导制度的建立等措施为社工机构招募和留住一批专业人才提供了基础。十年来,全省累计投入到社工事业的财政资金近60亿元,福彩公益金超过5亿元。如在广州市内逐步全面铺开的家综购买服务,为社工机构提供了较为稳定的资金来源。在社会组织的社会知晓度和信任度还较低的情况下,政府购买服务也为社工机构提供了合法性基础。
(二)科层制对社工机构发展的控制与约束
周雪光提出,解释政府内部权威关系剩余控制权的三个维度在项目制制度安排和资源分配中依然适用,这三个维度是指目标设定权、检查验收权、实施激励权。政府购买社工服务,政府作为委托方保留了强的“目标设定权”和“检查验收权”,实施激励权则转移到社工机构。
目标设定权体现在资金规模、资金在员工工资和服务费等方面的比例以及合同年限、指标等方面,其中指标问题对社工机构影响最大。
服务指标反映社工服务绩效,如何设制合适的指标成为购买方对社工机构进行控制和约束的重要内容,这在广州家庭综合服务中心的大项目中尤为突出。在购买服务早期,街道作为实施方并不熟悉如何制定合适的指标,因此一般遵循两个思路:一是借鉴模仿其他家综的指标,或者是参照香港的指标;二是参照市场物美价廉的原则,在招标时将指标的多寡作为重要标准。前者隐含的问题是,香港的社工服务已处于成熟期,而广东的社工服务处于起步阶段,发展阶段的差异使广州等地的家综制定了过高的指标;后者的问题在于,为迎合购买方的心理期待,一些社工机构在招标阶段编制了难以完成的指标,有些社工机构的需求调研做得不到位但却获得了项目,这为后期一线社工完成指标带来压力,影响了社工服务理念的实现。而且,服务指标按照服务人群进行分类,分为老人、青少年、家庭、残康等领域,这直接导致大部分社工机构也是按照服务领域进行组织架构,成立相应的服务部门。
“检查验收权”体现在每年实施两次的绩效评估和组织评估,广东省主要也是由购买评估服务项目的第三方评估机构组织实施。这两项是购买方为应对绩效合法性而设置的制度约束。
“检查验收权”是监督“目标设定权”是否得以贯彻的制度约束。广东采用独立第三方评估机制进行社工项目评估,多家评估机构通过承接政府项目获得运作经费,其立意在于打破以前政府独家评估的垄断局面,清晰界定评估方与被评估方之间的边界(相比于之前通过向被评估对象收取评估费用而言)。虽然评估上有所创新,但社工服务项目还是面临文书压力过大的问题,这和其他项目制有相通之处。“项目制的另外一个衍生结果是繁文缛节的文本规则泛滥。项目制数目、规模庞大,委托方无力实行实质性监管,只能在文本形式和程序的技术治理上大做文章,导致官僚弊病日益凸显。”
“项目制下公共品的提供由政府部门设计,具有很强的同质性和标准化色彩,往往无法做到有针对性的供给,并且借助于分级科层体制的管理方式,不但难以避免层次繁多的政府机构因为自身的利益而违背公共利益,也很难针对地方的实际需求来运作资金,更不能满足村庄社区和村民多样性、多层次的需求。”项目制自上而下的运作逻辑容易产生通病:最基层服务对象的需求得到的重视和反映不足,社工机构项目申请时的需求调查在一定程度上希望对此有所调整,但还是存在“完成指标”优先于“服务对象需求“的压力。在项目制下,完成指标是契约精神的基本体现,从长期运作来说,这一条应该得到遵守,否则会衍生更多不公平的问题。问题的缓解应该是购买方在项目设置时避免一刀切,分级分类给予项目承接方更多的项目内容设定自主权,在第一次竞标时,如果机构能在充分完成需求调查的基础上,提出超越规定项目的更好设计,可适当采纳;如果机构再次参与竞标,可以鼓励在第一期服务的基础上提出超越规定动作的项目设置,从而使家综服务项目能够随着服务时间的推移而更好地倾听服务对象的需求,减少统一设计带来的同质性过高,社工机构回应服务对象需求自主空间不足的问题,增强其从服务对象需求出发不断拓展和创新服务方面的主动格局,从而为社工机构更好地在社会服务领域发挥带领作用提供成长空间。
“普通民众对乡镇综合文化站和农家书屋的使用率都不高,但他们并没有流露出失望和不满。”对于社工服务,社区民众也存在类似的心态,如果有较好的服务他们会积极反馈,如果服务不到位,他们更多选择退出或漠视。这是因为社工服务由政府购买服务,以项目制的形式运作,社区民众不付费,因而对其知情权和使用权也较少主张。如果尝试通过服务券或者低收费的形式进行运作,这方面的情况可以得到改善。其原因在于中国市场经济逐步成熟之后,消费者的权利主张意识已经较为明确,明显高于公民对福利权的主张。
三、市场机制对社工机构的影响
从根本上说,项目制的存在离不开绩效合法性的思维模式。2004年以来,在以公共服务为本的新型治理体系逐步形成的同时,法治化、规范化、技术化和标准化已经成为行政建设和监督的核心议题。项目制既可强化国家体制对自由市场的引导和规制,亦能尽可能规范、合理、有效地提供公共产品和服务。专项资金的使用只有通过立项、申报、审核、监管、考核、验收、评估和奖罚等一系列技术理性程序,才能最终使项目生效,获得社会的认可和信任。
广东购买社工服务建立了一套不断改善的技术系统,符合技术治理理念的期待。政府购买社工服务设立了公开招标信息、应标、专家评标、公开招标结果等招标流程,将利益相关方之外的专业人士引入评标环节,在如何以程序促进公平、公正方面进行了有益探讨。政府购买服务为社会工作服务的开展提供了平台,促进了社工机构的规模化成长,使行业获得一定的社会关注和影响力是业界共识。
市场机制的核心在于建立一个公平、公开透明的竞争机制,有利于改善科层制下容易滋生的庇护关系,从而为市场参与主体提供自主成长的空间。
政府采用招投标制度购买社工服务,通过在网上提前公示招投标信息使有意愿参与投标的机构获得信息,增加了应标机构的范围和数量。招投标通过委托第三方招投标公司,从专家库中随机抽取评估专家,提前制定统一的评估指标等方式使竞争更为公开透明。通过招投标制度,人际关系的强影响受到一定程度的制约,所有的应标机构必须符合应标的基本要求,中标机构必须经过公开招标的程序的筛选,这些都有利于减少人际关系的强影响干扰。而且,通过公开招投标制度,购买方和承接方都具备了“公事公办”的契约精神,遵守双方认可的契约内容,避免了项目执行过程中的随意性。这也意味着,社工机构在获得项目之后,对于如何完成项目获得了一定的自主性,减少了购买方在执行过程中的频繁干扰。作为政府主动培育的社会组织类型,其自主性相比于优秀的草根组织而言还有距离,但是相比于通过科层制来提供服务而言,社工机构作为社会组织的独立性和自主性都已显现。社工机构自主性成长的速度和空间,有赖于招投标制度等市场竞争机制的进一步发展。
参与主体的丰富多元有利于市场竞争机制的有效发挥。广东政府购买社工服务早期因为参与主体单薄也出现以下情况:“从社会组织的培育与自治角度说,具体而琐碎的项目分类造成社会组织的碎片化,社会组织无法实现对该领域完整而长期的规划,因而无法实现社会组织的自治与规模化生长。”
在社工机构发展早期,有两个方面影响显著。一方面是家综项目使社工机构模式单一化;另一方面是社工机构承接服务受到注册地的约束,出现“DF”等大机构必须在不同地方注册小机构以承接辖内项目,人为增加了制度成本。随着社工机构发展,这两种情况也在不断被突破。在服务专项出来之后,司法所、妇联、共青团、残联等购买主体以购买专项形式参与,部分机构意识到通过专项形成服务特色和优势的重要性,如鼎和的流浪乞讨人员救助项目、尚善的司法社工等。
此外,广州市社会创投项目连续开展几年以后,也带来了不同的购买主体和承接组织,丰富了市场参与主体和参与形式。社会创投项目由民政局发包,广州市社会组织联合会作为承办机构,该类项目的承接者从社工机构扩大到其他类型的社会组织,在项目设置上只给出资助领域和原则性的指引,在项目内容的设置和创新上给予申报机构更大的自由度,为社工机构等社会组织的差异化发展提供了成长空间。
在第二个方面,由在不同地方注册的社工机构组成的集团机构,多以理事长领导下的理事会进行统筹协调。以DF社工服务机构为例,已在全国注册24家DF社工机构。这些社工机构从法律属性上来说是独立机构,但又以理事长为核心形成资源共享机制,形成规模化成长的优势,具备社会组织联盟的雏形。
四、社工机构制度的同形与异形
制度同形是分析组织为什么会具有相似制度的重要理论,强制同形、模仿同形、规范同形是其三种主要类型。与制度同形对应的是制度创新,组织既有制度同形以获得合法性的阶段,也有制度异形以获得竞争优勢的阶段。Jens Beckert分析了导致制度同形的四个要素也可能导致制度异形,到底往哪个方向发展取决于具体的情境,并且指出竞争带来的制度异形会促使企业(或者国家)专业化,以创造得到明显制度规则支持的新缝隙空间。
从组织长期可持续发展来看,两个阶段有可能呈现交替出现的规律:在新机会出现早期,组织以制度同形获得合法性;随着制度同形的发展,组织形式雷同,同质化的竞争开始加剧,促使一些组织以制度创新寻找差异化定位,通过制度化异形获得更好的成长空间。
Ramya Ramanath通过对孟买三个贫困人口住房改造领域NGO如何在20世纪90年代从与政府对抗走向合作进行分析,呈现了在这种转变过程中‘组织的制度同形”如何发生,并指出路径依赖和相同的外部宏观环境是两个关键因素。与此同时,不同组织针对相同制度环境的不同策略会带来异形而不是同形。
社工机构作为一种新的社会组织类型,在发展早期制度同形现象明显。政府购买社工服务的方式直接影响到社工机构的组织形式。2008年深圳开始试点时采用购买社工岗位的形式,社工机构承接项目之后成为类似劳务派遣公司的形式,由社工机构定期对社工进行培训、考核、薪酬等方面的管理,社工平日则分散在各个不同的接受单位开展工作。该模式下,社工对机构的归属感较弱,开展服务时也较难发挥团队的作用,对于初人职的社工来说容易被所服务机构的日常事务淹没。2008年广州试点采用向社工机构购买服务项目的形式,一批社工机构在政府购买服务的推动下成立。家综项目推出之后,承接家综项目的社工机构都受到项目的影响,每个家综设一个家综主任,下设与分领域设置的指标对应的青少年、长者、残康、婚姻家庭、义工发展服务、特色服务等部门,前五类是规定服务,最后一类可以根据社区需求设立,每个部门设置一个项目主任。这种组织形式应项目购买服务指标的要求成立,功能明确,有利于管理和问责,成为家综项目的普遍形式。虽然也有个别社工机构探索以个案、小组、社区活动三大方法进行组织分工,但其相对优势和影响力还未充分显现。
家庭综合服务中心的发展为社工机构搭建了平台,但是也带来了两大局限:一是服务同质化发展;二是员工激励空间有限带来的机构惰性。同质化的服务使社工机构千人一面,难以体现社会组织的活力和自主眭,影响社工机构通过专业化服务获得社会认可的程度。家综制定了严格的人数和社工人才的比例及薪酬等级体系,这一规定的正向功能在于保证了社工人才队伍良好的平均薪酬基础,有利于稳定社工行业的人才队伍。但其意想不到的后果在于机构对员工的激励空间不足,易于形成机构惰性文化,加大了机构管理难度。
社工机构在家综管理项目下形成的组织制度同形中也包含了强制同形、模仿同形和规范同形三种类型。强制同形主要体现在政府购买家综服务的指标及经费使用比例等一系列规定上,社工机构遵照这些规定就为家综项目的组织结构定下了大同小异的基调。模仿同形在作为招标方的街道办和承接方的社工机构两者身上都有体现,一方面是向外借鉴新加坡、中国香港等地的经验,另一方面是不同时期成立、规模和知晓度不同的社工机构相互之间的模仿。规范同形则是体现在对社会工作专业性的强调上,个案、小组、社区工作三大方法成为指标设定的基本类型,同时兼顾青少年、长者等不同服务人群的特点制定服务指标,指标的制定中体现了各方对已经达成共识的专业代码的认可,并对各方形成约束。指标对社工机构的局限已有大量研究,但另一方面专业服务指标的设定也为社工机构开展专业服务提供了制度保障,部分屏障了各个职能部门给社工机构添加分派各种临时性的任务。而且参与各方对社工服务需要指标已经达成共识,需要探讨改进的是如何更好地制定体现专业性的合适合理的指标。
竞争导致差异化定位。社工机构前期的制度同形有着竞争不充分的因素,也有着购买主体及项目单一带来的影响,制度同形带来的过度同质化使社工机构很难形成核心竞争力。随着购买主体从街道扩大到救助站、司法所、养老院等主体,不同的专项服务之间开始有差异化的竞争,社工机构也开始从专项服务探索专业差异化的定位,通过制度异形获得不同的成长空间。
专项项目使社工机构能够形成家综之外的个性化服务领域,目前社工机构多以家综这个拳头项目稳定队伍,然后结合机构的特点和优势申请相关专项项目,通过专项项目逐步积累经验形成差异化定位。此外,广州开展的社会创投也为社工机构等社会组织提供了自下而上设置项目的自主空间。这两类项目资金数量较小,一般难以稳定支持专职社工,目前机构多采用由家综项目社工團队兼任的形式运作。与此同时,也有少量社工机构只承接专项项目,比如有的社工机构专注于流浪乞讨人员的社工服务,有的专注于司法社工服务,有的专注于外国人社工服务,形成高识别度的服务类型。在此基础上,可以预见社工机构的差异化发展将引导其组织结构进一步围绕不同专项服务对象需求进行调整,形成制度异形的发展阶段。
五、结论与讨论
在中国,项目制成为政府与NGO关系从对抗转向合作的一个契机。在社工服务领域,政府通过购买服务培育发展社工机构这种新的社会组织类型,在“强政府、弱社会”的中国,这是走向政府社会协同发展的有效路径之一,也为社会组织发育不足的国家和地区的政府如何支持社会组织发展提供了借鉴。
中国社工机构的发展脱胎于政府购买服务的培育,其初期的组织形态受到科层制和市场机制的双重影响,表现出制度同形的同质化特征。与此同时,面对相同的制度环境,有些社工机构表现出组织创新的主动性,开始探索走向差异化发展的路径,以突破制度同形影响下的单一化发展路径。从广东社工机构的发展来看,项目制下的社会组织不仅能改善政府项目治国的效果,而且提供了“强政府、弱社会”背景下社会组织发展的有效路径之一。