国家社会关系视角下的非诉行政执行制度:基于司法大数据的分析

2022年7月25日14:30:30国家社会关系视角下的非诉行政执行制度:基于司法大数据的分析已关闭评论
摘要

孟天广 王翔摘要:本文基于国家社会关系视角,以裁判文书网公开的非诉行政执行案件为研究对象,运用大数据方法对全国非诉行政执行制度的实施状况进行了全景式分析,考察了非诉行政执行制度设计及实施的制度逻辑。透过非诉行政执行制度,本文探讨了司法渠道在

    孟天广 王翔

    

    

    

    摘要:本文基于国家社会关系视角,以裁判文书网公开的非诉行政执行案件为研究对象,运用大数据方法对全国非诉行政执行制度的实施状况进行了全景式分析,考察了非诉行政执行制度设计及实施的制度逻辑。透过非诉行政执行制度,本文探讨了司法渠道在调节国家社会关系时的重要价值。法院的司法审查权粘合着国家与社会之间的互动关系,非诉行政执行制度为政府与公民的冲突解决设置了“防火墙”,由于司法权的介入,使得国家社会互动中的二元结构转置为以法院为节点的三元结构,法院介入实则是行政执行权力的一次再分配,既监督了行政权力又保障了公民权利,由此防止政民利益冲突泛政治化。借助非诉行政执行制度,司法渠道成为了调节国家与社会冲突的关键机制,有助于法治政府建设。

    关键词:非诉行政执行制度;国家社会关系;司法大数据;法治政府

    中图分类号:D925

    文献标志码:A

    文章编号:1007-9092(2019)06-0012-012

    一、非诉行政执行制度与国家社会关系

    国家和社会之间的关系是政治学研究的重要领域,在国家治理现代化中扮演着基础性作用。既有理论表明,国家和社会之间处于须臾不可分离的勾连之中,社会为国家有效运行提供了关键的社会性支持,而国家为社会发展提供了重要动力和制度资源。国家与社会之间的互动关系必然寓于特定的制度体系,呈现着政府与社会互相嵌入的程度,进而在一定程度上形塑着调节国家社会关系之制度的演变。所以,理解国家和社会的互动关系,需要锚定特定的正式或非正式制度,试图解构链接二者的复杂作用机制,以探究政治现象背后的社会性构成和生成机制,透过微观机制以探知政治制度及行为者行动的内在结构及外部联系。因此,本文对国家与社会关系讨论将聚焦于我国一项重要司法制度——非诉行政执行制度。

    非诉行政执行是行政强制执行制度的重要组成部分,该制度设计的初衷是规范和制约行政强制执行权,提升行政管理效率,保障行政相对人的合法权益。其制度要义为,当行政相对人既不向人民法院提出行政诉讼,又拒绝履行已经生效的具体行政行为所确定的义务,此时行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。非诉行政执行制度是理性建构的产物,是行政强制执行制度的构成要素。与其他制度一样,非诉行政执行制度的背后渗透着价值理性,其制度设计初衷和功能定位形塑着非诉行政执行的政治功能,同时也影响着非诉行政执行制度的演进趋向。

    相较于行政诉讼制度,学界对非诉行政执行制度的关注相当不足。通过既有研究的争议我们不难看出,学界讨论主要汇聚于非诉行政执行制度的司法功能和法律适用层次,诚然,非诉行政执行制度在司法适用环节面临着重重窘境。但是如果跳出既有法学视域,从更系统意义上审视,非诉行政执行制度是一项重要的政治制度,它渗透着政府与公民、政府与法院、公民与法院之间的多重互动逻辑,亦是国家与社会关系的生动反映。

    司法制度是现代国家中赖以调节公私关系、保护公民权利的基础设施性制度。既有研究表明,伴随着法治改革的深化,我国公众对司法制度持有高水平信任,成为塑造良性国家社会关系的重要动力。非诉行政执行制度是协调国家和社会关系的制度性机制,是法治化处理公私纠纷的重要制度,更是法治政府建设的应有之义。与“官告民”式行政诉讼制度类似,非诉行政执行制度(官告民)所体现的法治精神和制度演变无疑为我们深入理解改革期国家社会关系的多样化调节机制提供了新进路。

    非诉行政执行制度能够弥补行政救济制度保障公民权利的事后性与迟滞性,并且开放了事前审查的通道,使得司法权能够预先介入避免不法行政行为进入执行领域,从而实现对行政权力的有效制约,是建设法治政府的重要举措。由于非诉行政执行制度的存在,政府和公民在“面对面”的纠葛之际,法院介入实则是行政执行权力的一次再分配,法院作为第三方力量,可以发挥制衡与协调的作用。因此,法院的司法审查权调节着国家与社会之间的互动关系,一方面,司法权给政府行政行为提供了合法化的“过滤”渠道,监督着行政权力的运行;另一方面,司法审查又发挥着保障行政相对人(公民或企业)权利的“守门人”作用。藉由上述并行机制,国家与社会间的紧张(纠纷)关系纳入司法可控范围之内。简言之,非诉行政执行制度在国家与社会的纠纷(冲突)关系调节中设置了“防火墙”,防止了政民利益冲突的泛政治化,即司法治理成为了协调国家与社会之间关系的制度化渠道。

    本文试图回答下列问题:首先,非诉行政执行制度作为一种调节国家社会关系的法制化形式,在何种意义上内嵌于国家和社会的“宏观构图”之中?其次,非诉行政执行制度所呈现出的公私关系呈现何种状态?藉由实施非诉行政执行制度,政民互动背后的制度结构为何?再次,以海量非诉行政执行案件的裁判文书为素材,综合运用大数据方法和统计方法探索该制度的运行逻辑及其政治经济根源。

    二、国家社会关系的司法治理:一个“非诉行政执行制度”的解释框架

    (一)非诉行政执行制度及其演变

    自非诉行政执行制度产生之时,学界对该制度的臧否与争议从未停歇,目前理论界争议的核心问题在于,法院是否有必要对强制执行行为进行司法审查?

    针对该问题,既有的研究可以分为两脉,一是认为非诉行政执行制度是适合我国国情,因为它在行政强制执行时多了一道司法防线,可以减少不必要的行政错误,又在一定程度上保护了公民权利;李国光认为该制度可对行政机关形成规范以保障行政相对人的合法权益,从而减少国家赔偿责任;出于司法成本的考虑,该制度可有效集中行政强制执行权,降低行政强制执行的成本。从制度的目标追求来看,傅士成认为该制度是出于对滥用强制执行权的担忧而对法院有较高的信任感而形成的。作为法院诉讼审查具体行政行为之外的一种审查制度,可以体现突出保护相对人合法权益的精神。张承安、韩轶明认为,作为一种事前审查程序,使司法权力贯穿于具体行政行为执行的始终,可以有效弥合行政救济制度事后补救的局限性。另一方面,行政强制执行制度的最大弊端是容忍了行政机关的自由裁量权,使得行政强制执行权力缺乏监督,所以应当推广非诉行政执行,强化司法权的能动性以制约行政权的扩张。从程序正义的角度看,多一道司法確认的程序,具体行政行为的合法性更容易被公众普遍认同,在执行过程中相对人的抵触情绪也会随之降低,不易激化社会矛盾。

    与此相对,更多研究则对此制度提出了批判,批判的焦点指向了规范设置的模糊性和司法效果的局限性,甚至指出非诉行政执行体制已经到了“非改不可”的地步。在非诉行政执行案件中,法院是否应进行审查以及审查的限度是值得反思的理论问题。汪庆华认为,非诉行政执行制度会造成“官官相护”,司法作用有限,甚至还会影响到司法信任。也有研究指出非诉行政执行制度陷入了制度运行与立法目的相背离的困境,具体表现在执行效率低、诉讼程序混乱、法院角色错位、法院中立地位遭到冲击、司法审查的标准和程序缺乏规范、法院压力增加、裁执难兼顾等问题。

    (二)国家社会关系的司法治理

    从一般意义上讲,司法被视作是解决纠纷、适用法律的过程,这是司法最为原始而基础功能,毕竟,司法权存在的基础目的之一就是为各种权利提供救济机制,除此之外,司法的溢出价值往往被人们所忽略,比如“立法”“造法”“社會控制”等功能,而本文关切司法的政治功能,尤其是其在平衡国家和社会关系之中发挥着何种作用?以及如何发挥作用?

    既有研究较少讨论司法制度之于国家社会关系的作用,但是,司法政治学文献逐渐触及司法对于国家社会关系的重要意义。这些研究均指向了司法权对于建构现代国家的政治功能,并且肯定了司法在维护社会秩序,限制国家权力,处理国家与社会关系方面的重要价值。夏皮罗提出了“法院化”的概念框架,并认为这一概念可以将社会组织和行为纳入到分析范畴以达到争议解决的目的。法院化形成的是一个三方冲突结构,在这样三方结构之下,“法院承担的职能在不同的情况下在支持政权的合法性到分配稀缺的政治资源或确定主要的社会政策之间的变化”。高其才指出,司法本身具备政治功能,并将这种政治功能概括为对敌专政、执行政策、发展生产、教化民众四项。

    司法也是维系政治与社会稳定的重要手段。于明将“司法”问题置于“国家治理”的视域中加以考察,并且指出司法手段较之于立法和行政更加“隐蔽”,不仅可以降低国家治理的成本,在司法包装下的政治改革,可能在相当程度上降低改革的阻力。陈瑞华指出为各种国家权力施加审查和控制机制是司法权存在的重要基础,司法权也可以在相当程度上抑制国家权力的侵犯性和扩张性,司法是推动社会变革、培育社会力量的重要途径。通过诉诸法院来维护公民权利是现代政治制度的典型特征,美国20世纪50-60年代民权诉讼的发展在相当程度上带动了公共律师事务所的发展,也推动了社会团体和组织采取以法律为中心的法律改革策略。此外,也有研究讨论了法院对政策改革的影响,司法能动主义(Judicial Activism)也由此成为了该领域尤为重要的议题。

    综上可见,既有研究在解释司法制度之于国家社会关系的作用时,多为司法对国家和社会单向度的讨论,分别论证司法对于国家治理、社会变革的制度价值,少有研究将司法制度放置于国家与社会互动关系中进行考察,从而缺失了司法制度对于国家社会互动的双向度动态关系的把握。国家和社会关系深嵌于不同的制度情境中,而非诉行政执行制度作为一项重要的司法制度,为我们理解国家社会关系的司法治理提供了绝佳视点。

    在非诉行政执行制度框架内,以制度运行为线索洞察国家与社会间的互动逻辑,并藉此认知该制度演进的内在机理与动力机制具有重要意义。通过对非诉行政执行制度运行过程的参与式观察及理论提炼,本文认为司法制度对于构建良性的国家社会关系发挥着重要的整合力量,司法权可以在一定程度上实现对二者纠纷(冲突)的双向度法治化调节,尤其是当国家和社会面临冲突之时,或者国家权力需要对私人领域进行必要干预之时,法院对国家权力的实施权限进行程序性裁决而不会对具体争议给出替代性解决方案,为国家权力的行使提供了“合法确认书”,也为公民权利提供了某种“保护”,这种司法治理将政治争议司法化,成为了调节国家社会关系的重要机制。图1呈现了本文的解释性理论框架,非诉行政执行制度为政府和公民在“面对面”纠葛之际提供了司法治理之道,法院介入实则是行政执行权力的一次再分配,法院作为第三方力量,可以发挥制衡与协调的作用。司法审查权调节着国家与社会之间的互动关系:一方面,司法权给政府行政行为提供了合法化的“过滤”渠道,监督着行政权力的运行;另一方面,司法审查又发挥着保障行政相对人(公民或企业)权利的“守门人”作用;并行机制为国家社会关系设置了“防火墙”,将国家与社会间的紧张关系纳入司法可控范围之内,防止了政民利益冲突的泛政治化。

    三、研究设计:大数据视阈下的非诉行政执行制度

    进入大数据时代,基于对海量行政和社会数据的挖掘和分析,不仅推动了社会科学研究范式的转型,更带来了社会科学思维方式的变革,进而推动了社会科学在理论生产、方法创新和知识贡献等方面的进展。Liebman指出,随着中国司法裁判文书上网公开的深度和广度日益加深,使得学界对司法数据的透彻分析和全面解读成为可能。藉由司法数据的开放和数字化,可以更加全面地观测司法制度的运行现状与发展态势;亦可以反映出公私冲突、社会冲突等社会运行基本趋势;通过对司法数据进行系统分析,有助于更加科学地评估和理解司法制度的实施状况,由此提升司法改革的科学性与合理性。因此,本文首次以海量司法裁判文书为样本,从整体上考察了非诉行政制度的运行现况及其影响因素,考察了该制度对构建良性国家社会关系的重要价值。

    (一)数据来源

    本文以非诉行政执行案件为研究对象,研究数据来自于中国裁判文书网公开的非诉行政执行案件。为系统考察非诉行政执行制度,本文收集了2014-2015年全国各级法院公开的98308件裁判文书展开分析。之所以选取非诉行政执行案件的裁判文书,主要原因有三:一是数据可获得性。从2013年7月1日开始,按照最高法院的工作部署,中国裁判文书网正式开通,该平台具有公共性、公开性和共享性,并向全社会免费开放,为学术研究提供了重要的案例资源。二是数据的全面性。裁判文书网公开的裁判文书是目前最全面、最权威、最及时的公开平台,是司法大数据研究的最佳素材。截至2015年6月底,裁判文书公开工作实现了全国法院全覆盖、案件类型全覆盖和办案法官全覆盖。中国裁判文书网已经成为全球最大的裁判文书公开平台。三是数据价值。司法裁判文书是反映司法制度运行、国家与社会之关系等重要载体。譬如,本文借助非诉行政执行裁判文书即可加强对国家社会关系、公私关系、行政权与司法权之关系的理解,亦可以管窥我国法治发展状况。尽管本文采集了中国裁判文书网公开的2014-2015年所有非诉行政执行案件,但网上公开裁判文书仍相对低于官方公布的案件总数。

    与之相应,非诉行政执行案件在哪些政策议题上互动更为频繁?本文将非诉行政执行案件所涉案由类型化为五大领域(如图4)。具体来说,非诉行政执行案件中涉及民生保障的数量最多,占比达到57.5%。其主要原因有二:一是民生保障领域集中涉及到公民的人身权和财产权,而非诉行政执行制度设计目的在于保障公民的人身权和财产权不因行政强制执行权的滥用而受到威胁;二是民生保障领域中所涉的行政机关大部分都无行政强制执行权,故必然需要申请法院来执行,如教育、计生部门。市场经济领域和城市治理领域也是非诉行政执行案件较为集中分布的领域,占比分别为23.3%、15.5%,市场经济中较为常见的税收管理、城乡规划建设、工商管理等,以及城市治理领域中较为常见的城市管理、拆迁问题、运输交通等,均属于非诉行政执行案件活跃的题域。而涉及到政府治理领域和其他领域的案件数量较少,两者占比之和不足4%。

    非诉行政执行案件的审理结果。当前我国非诉行政执行案件的审理结果主要是准予执行,占比达96.1%。包万超和浙江省温州市中级人民法院课题组的研究中也发现了非诉行政执行案件较高的准执率。这可能是因为:一方面,大多数案件审查以书面审查方式进行,书面审查凭借的主要是申请主体提供的材料,如果提供的材料、证据齐全且形式上符合法律规定,方可裁定准予执行。此外,最高法院在2009年《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》中指出“对于行政机关和权利人依法提出的非诉执行申请,人民法院要尽可能缩短审查期间,及时审查,及时执行”,可见效率导向下的执行制度也会催生较高的准执率。另一方面,出于法院对行政机关的核心性尊让,这种尊让肇源于法院对自身有限地位的认知、缺乏裁判行政执行的专业能力而对审判事务采取的谨慎态度。准执率过高,不但浪费了司法资源,亦损害了司法的本质。值得注意的是,不予准许执行的案件占1.7%,依据主要是“不符合人民法院强制执行的法定条件”、行政机关“已超过了三个月的提起申请的期限”、“因客观上的原因无法执行”为主。部分准予执行的案件数量最少,占比仅为0.2%;不予受理的案件占比为1.7%,主要事由为“已经超过法定期限”“申请不属于本院管辖,也不符合法律规定的其它受理条件”等;终结执行的案件占比为0.3%,其主要原因在于“在执行过程中,查明被执行人暂无可供执行的财产”。在面对“官告民”案件中,法院一般会对政府机关作出倾向性反应,宫婷认为,中国的司法体系的权威主要来自于政府而非法律规范,在某种意义上说,大比例“准予执行”裁定可能折射出司法机关与行政机关利益关系上的一致性和依附性,司法机关对行政机关的结构性依赖强化了两者利益的一致性。当然,伴随着司法改革进一步深化,法院相对于行政机关的依赖性逐步降低将有利于非诉行政执行制度发挥更大监督作用。

    五、非诉行政执行制度的地区差异及其影响因素

    上述对非诉行政执行制度运行状况的大数据分析勾勒出“官告民”法治化运行的基本轮廓,但是未能揭示出该制度发挥作用的政治经济逻辑。这部分将构建地区间采纳非诉行政执行制度的可比性测度,并系统考察经济社会发展、城镇化进程、国家能力、政治文化等差异对非诉行政执行制度发挥作用的影响模式,以更好地理解改革时代法治化处理国家社会关系的政治逻辑。改革以来,地区间的不平衡发展是我国现代化进程中的重要特征之一,这源于地区间在资源禀赋、历史传统、区位环境、政治地位等各方面的差异,造成地区间在经济增长、社会发展和治理水平上的显著差异。那么,非诉行政执行制度的地区差异表现为何呢?哪些因素影响着该制度的运行绩效?

    首先,从非诉行政执行案件的空间分布来考察“官告民”法治化运行的地区特征。数据分析显示,2014-2015年浙江和福建的非诉案件数量最多,居于第一梯队,其次为湖北、广东、江苏位居其后居于第二梯队,再次为重庆、安徽、山东、湖南等省份处于第三梯队。江西、贵州、辽宁、陕西、四川、河南、天津等省份非诉案件数量均在600件以上,处于第四梯队。其余省份两年案件数量均不足300件属于最末梯队。上述发现表明“官告民”法治化程度与经济发展水平和法治状况有一定关系。更进一步,本文在地级市层面描述了全国非诉行政执行案件的空间分布(见图5)来考察非诉行政执行制度运行的空间集群。从两年案件规模来看,案件数量密集的地区主要集中在华东、华中和华北地区。具体来说,泉州市、温州市、深圳市案件数量集中在5000-10000之间,位居全国前三。而金华市、宁波市、重庆市、龙岩市、邯郸市、天津市、湖州市、绍兴市、邢台市、台州市等城市案件数量在2000-4000之间,处于全国的第二梯队。杭州市、广州市、娄底市、漳州市、襄阳市、盐城市、嘉兴市、武汉市、厦门市、黄冈市、菏泽市、南通市、三明市、郴州市、衢州市、西安市、吴忠市、葫芦岛市案件数量处于1000-2000件之间,案件数量居于中等水平。此外,少数民族地区、东北、西北和西南地區的城市案件数量较少,在全国处于较为靠后的位置。考察非诉行政执行案件的空间集聚,可以发现东部沿海地区、长江沿线地区非诉行政执行案件显著高于其他地区,尤其存在浙江—福建、安徽-湖北-湖南、山东-河北、四川-重庆等区域集群,这受到上述地区的经济发展水平、社会发育程度、全球化和开放程度等外部动力的影响,也受到政府法治化程度等内部动力的影响。

    其次,地区间不仅在采纳非诉行政执行制度上存在显著差异,且地区间非诉行政执行案件的政策议题分布也存在巨大差异。理解地区间“官告民”的政策领域更有助于我们把握国家与社会互动关系的空间特征。如图6所示,不同省份“官告民”案件所涉政策领域的相对比例存在明显差异。具体而言,民生保障议题占绝对多数的省份有福建、浙江、湖南、湖北、江苏、河北、山东、天津、安徽、重庆、四川、河南、贵州、江西、内蒙古、广西、黑龙江等17个省份;市场经济议题占绝对优势的省份包括陕西、辽宁、甘肃、陕西、吉林、青海、云南、新疆等8省份。广东将非诉行政执行主要应用于城市治理议题,而宁夏则更多应用于政府治理议题。值得说明的是,大多数省份涉及民生保障和市场经济的非诉案件存在负相关关系。总体来看,经济越发达的省份,关涉于民生保障的非诉行政执行案件数量越多;而经济相对落后的省份,关涉于市场经济的非诉行政执行案件数量较多。

    根据图6,非诉行政执行制度的应用场景存在显著的地区异质性。根据本文界定的非诉案件五大政策领域,我们可以比较各省非诉案件政策领域的集中程度。总体而言,现阶段存在两种非诉行政执行制度政策构成模式:单一政策型与混合政策型。具体而言,北京、天津、河北、山东、福建、江西、湖北、湖南、贵州、四川等省市区属于民生保障政策型;辽宁、云南、山西、青海属于市场经济政策型;吉林、江苏、浙江、安徽、河南、陕西、重庆、甘肃等属于混合政策型。此外,广东和宁夏分别聚焦于城市治理和政府治理领域。

    经由上述对非诉行政案件诉讼量及其议题领域的大数据分析,不难推知,我国法治政府建设深刻地嵌入在我国社会经济发展结构之中,转型期不平衡发展的基本格局在一定程度上决定着非诉行政执行制度的采纳和应用程度的不平衡性,进而影响着法治化处理国家社会关系在地方层面的非均质性。这种不平衡性在非诉行政执行案件中既表现为地域空间的不平衡,又表现在议题领域的空间不平衡。

    概括起来,非诉行政执行制度的地区差异主要受到下列因素的影响:首先,经济发展是影响非诉行政执行案件数量的重要因素。统计分析显示,经济发展和全球化程度与非诉案件发生率高度正相关。这源于经济发展水平高的地区,社会经济交往较为频繁且复杂,行政机关依职权需要规范的社会活动也会增多,涉及到行政强制执行的案件数量会逐渐增多,行政主体和行政相对人之间关系也会随之紧张,最终造成非诉行政执行案件数量增多。全球化程度越高的地区为了构建良好的营商环境越有动力加强对行政权的约束,而司法制度是约束公权力的重要制度安排。其次,政府规模和政府能力与非诉行政执行制度密切相关。一方面,政府规模决定着公权力与公民、企业等社会主体互动的范围和频率,政府提供越多公共服务和行政规制的地区往往意味着更多的公私冲突或矛盾,譬如社会保障水平与非诉案件发生率正相关,表明社会保障覆盖度越高政府干预程度越强,因而带来更多调节国家社会关系的法治化“需求”。另一方面,政府能力(尤其是财政能力)为行政机关申请非诉行政机关强制执行提供了财政能力保障,提升了政府依法强制执行的执行能力。再次,城镇化和人口规模也极大地促进非诉行政执行制度发挥作用。随着人口规模的扩大,非诉行政执行案件也相应增多。一般来说,人口规模会直接影响到公民享有社会资源的多寡,人口规模过大会导致社会资源稀缺,政府将面临公共品需求旺盛但政府践约能力下降的两难困境,因而法治化处理公私冲突成为策略选择。

    六、结论与讨论

    构建良性的国家社会关系是国家治理现代化的基础条件。非诉行政执行制度是法院的一项司法审查与执行权力,虽然学界对其制度功效和性质定位有颇多争议,但是无可否认,非诉行政执行制度发挥了司法监督和权力制衡功能,具有纠正行政纰漏、规范公权力运作、维护法律规则的监督功能,又有保障公民人身权和财产权、纾解社会压力和公私冲突的善治价值。非诉行政执行制度的运行实则嵌入于政府与公民之间复杂的互动关系,反映着权力与权利之间的互动与博弈。本文从司法大数据视角对“法治化”调节国家社会关系的制度渠道——非诉行政执行制度进行了全景图式考察,系统探析了该制度采纳的制度逻辑、运行模式、制度绩效及其影响因素,以增进学界对“官告民”制度之于司法改革、国家社会关系构建的重要理论和实践意义。

    本文研究发现,非诉行政执行制度日益成为各地法院推动法治政府建设的重要制度。非诉行政执行制度的被申请人以公民为主,这反映了该制度缘起于政民纠纷解决的叙事话语之中,并且以纾解行政权力与公民权利之间的紧张关系作为制度建构主导型逻辑,借助法院的居间中立性角色,对具体行政行为进行审查与执行。就非诉行政执行的申请主体而论,尽管申请机构较为多元,涉及政策领域复杂多样,但涉及社会民生的部门占多数,市场经济和城市治理领域也较为活跃。这表明民生相关部门更容易与公民产生交集,同时也反映了支配社会生活的行政权力导致了权力的社会性特征逐渐凸显。从非诉行政执行案件的裁判结果而言,准予执行的案件数量占据绝大多数,这一方面是由于司法权更加注重权力过程的形式性,依法仅对申请材料的形式要件进行审查;另一方面是出于司法权对行政权的核心性尊让而在裁判过程中保持自我谦抑主义的立场。

    我国虽然已经形成了以“申请人民法院强制执行为原则,以行政机关自行强制执行为例外”的执行模式,但是从各省的分布情况来看,该制度在各省的执行及落实效果呈现出明显的区域性差异。一方面,非诉行政执行案件主要集中分布于华东、华中地区,而少数民族省份、东北、华北、西南地区的城市案件数量较少;从区域集群程度来看,东部沿海地区、长江沿线地区显著高于其他地区,存在诸如浙江-福建、安徽-湖北-湖南、山东-河北、四川-重庆等区域集群。这一定程度上反映了追求行政效率的动机下,部分地区的行政机关在行政强制执行环节往往“绕过”司法审查程序,“自己动手”解决行政法律问题。地区差异还体现在案件涉及政策领域,经济较发达省份涉及更多民生保障案件,而经济落后省份对市场经济领域给予了特别关切;经济发展、政府规模和政府能力、城镇化和人口规模等因素是造成该制度实施区域不平衡的重要因素。

    倘以理论意义而论,本文基于国家社会关系的视角,综合考察了非诉行政执行制度的制度逻辑与运行实态,透过非诉行政执行制度以拓展司法治理之于国家社会关系的重要价值。由于司法的介入,使得国家社会互动中的二元结构转置为以法院为轴心的三方结构,法院介入实则是行政执行权力的一次再分配,可以将政民之间在政治上的紧张关系法治化。非诉行政执行制度实则将政民之间的冲突关系转化为法律的技术问题,从而实现了“去政治化”的效果。经由司法审查程序,亦可以为政民冲突提供一个可接受的终局性“交代”,从而在无形中降低了政民关系的紧张程度。这样的司法治理模式,依托以程序為中心的司法技术,可以在一定程度上减轻政治制度的负担,在政府与公民的直接互动过程中设置司法“防火墙”,在防止政民冲突泛政治化的同时,也扩大了公众的承受力和包容性。总之,司法在某种程度上粘合着国家与社会的关系,是调节国家社会关系的重要机制。

    当然,这样的司法治理模式也有自身的限度,国家、社会与司法的三方结构会因外生制度环境的变化呈现出不同的反映。司法权从来都不是在真空中运行的,很多时候需要依附于政治环境,当具有权力身份的法院难以保证公正无私的裁判之时,那么法院的介入实则是引入了第三方利益。为了防止人们认为法院是二对一结构而不是一个真正意义上的三方结构,法院的独立性尤为重要。因为这直接关系到司法对于国家社会关系调节能力是否实质化,亦关系到司法的能动程度。

    非诉行政执行制度折射着国家与社会关系的叠影与形态,而法治政府实则微妙地寓藏在这幅图景之中。倚重法制对公权力行为进行规制是法治政府建设的重要途径,促使政府与公民的互动关系突破二元对峙的思维框架,建构具有稳定性、实效性及合法性的三元结构关系,政府应依法面向公民。非诉行政执行制度提供了限制政府强制执行的法治化机制,在一定程度上规范着公权力对公民领域介入与干预。上述分析中对于那些非诉行政执行相对活跃的地区(比如华东、华中地区),不难看出是法治政府建设相对成熟的地区,法治理性逐渐成为了公民与政府间、权利与权力间对话沟通的优势话语,非诉行政执行制度也在一定意义上成为了纾解公民与政府关系、强化政府法治理性的有力抓手。

    (责任编辑:徐东涛)