如何提高宏观财政政策的有效性？
钟春平
问题的起源——扩张的财政政策，以应对突发的外部冲击
当前，全球经济都面临突发的疫情冲击，这种冲击远比一般的技术冲击或者石油冲击更具有负面影响，甚至战争带来的影响也不如这种疫情冲击，它对社会的总供给和总需求都带来了显著影响。首先影响的是总供给，直接减少了厂商的生产，特别是劳动力投入，这种对劳动力的影响一般的外部冲击都很少见。同时，由于原材料也会受到影响，因而生产投入也受到冲击。而在总需求方面，投资需求、消费需求及进出口等都出现较大程度的降低。因而为了应对这种冲击，通常能够采取的政策举措只能是扩大政府支出、降低税收，通过积极的财政政策，减少罕见外部冲击对宏观经济的影响。
事实上，此前五年前后，中国经济有着较大的下行压力，因而推动着减税降费的措施，力图采取类似的降低成本的办法，减少企业的经营压力，由此带动企业的投资需求，从而带动整个社会需求的增加。当然，在政策含义上，希望通过理顺税费，规范政府与企业之间的关系，带动微观主体的活力。
面临巨大的冲击，为了降低不利影响，只能依靠更强有力的宏观财政政策，而政策的主要着眼点是在总需求下降的情况下，通过政府收支的改变在一定程度上改变总需求，由此带动社会产出的变化，进而缓解外部冲击的影响。具体而言，通常采取的措施是降低税收，同时加大政府购买力度，扩大财政支出。
问题的现状及实质——收支矛盾与逆周期管理问题
面对不利冲击及经济下行压力，政府部门和非政府部门均存在困难。政府部门的收支会出现困难，而厂商和家庭也同样面临类似的困难。
政府部門减税会降低财政收入，而扩大政府购买会增加财政支出，收支不平衡问题会加剧，财政赤字的压力会加大。从全国财政收入和支出及差额的月度数据可以看到，收入和支出都在不断增加，但收支差额也在增加（见图1）。虽然根据月份的不同，差额会有所变化，但整体上而言，支出要高于收入。1950～2019年的年度数据，说明了更长时间内的财政收支及收支差额（见图2）。除了少数年份收入高于支出以外，大多数年份收支差额为负。比较明显的是，自2000年之后，中国财政实力有着较大的提高，财政收入快速攀升;但在2008年之后，财政支出增长更为明显，财政收支差额负增长显著。
地方财政由于承担了很多事务，因而地方财政收支问题更为突出。从地方财政的月度收入、支出及差额数据可以看出，在地方财政收入不断增长的同时，支出往往以更快的速度增加，由此导致的收支差额主要处于负数区间（见图3）。
在经济下行期间，居民部门的整体收入也会相应减少。无论是厂商还是家庭的可支配收入都可能不同程度的减少。厂商的困难可能会表现得更为显著，经营压力加大，盈利能力下降，部分企业难以维持。企业会寄希望于政府降低税费，以缓解生存压力。如图4所示，随着经济水平的不断提高，无论是企业所得税还是个人所得税都在增加，同时，有着较大的波动，从波动幅度来看，企业所得税波动幅度更大。
税收也会随着经济的波动而相应变动，图5显示了1990～2020年我国税收的变化趋势，税收在不断增加且波动较大。作为国内主要税种之一的增值税（包括营业税改增值税之前的营业税）也有着较大的波动，特别是在2000年以后的很多月份，增值税数据有着明显的下滑。在一定程度上反映了经济的运行状况及现实的困难。
短期问题及公共政策的有效性
宏观财政政策的周期性特征：收支困难及地方财政困难的原因
由于财政收入与经济运行整体上呈现一致的方向，具有顺周期的特点：经济形势较好，整体社会活动较为活跃，企业的营运状况较好，盈利能力较强，则对应的税收等收入都会相对较高;家庭部门也类似，即社会总需求旺盛，劳动力需求较高，工资等收入较高，对应的所得税也会较高。在经济景气情形下，财政收入会较为宽松。而一旦经济处于不太景气的状况时，社会总需求较低，整体社会的活动处于收缩状态，要获得较高的税收收入就比较困难：企业投资减少，经营状况下降，收入降低，对应的税收较少，征收也较为困难;家庭收入会由于经济下滑而减少，部分群体会受制于总需求减少而处于失业状态，个人所得税自然难以征收。
与财政收入顺周期相反的是，财政支出通常体现为逆周期。在经济景气或者繁荣期间，财政支出虽然在总量上有可能会增加，但通常会放缓扩张的步伐，倾向于相对收缩的财政政策;而在经济下行或者萧条期间，财政支出通常会被要求相应扩张，以实现稳定社会总需求的目标，在政策导向上，呈现扩张的财政政策。
这样就导致了收入和支出之间的矛盾。在景气期间，收入增加，支出会部分增加，财政压力相对较小;在下行期间，收入减少，支出的需求增加，财政压力加大。
最优财政与动态预算平衡
理想的状况是，在景气期间快速收缩支出，实现财政的盈余，这种积累能为经济下行期间提供相应的资金支持。而在下行
期间，进行逆向操作，减少税收等收入，扩大财政的支出，将此前的盈余转化为有效社会需求。
问题在于，财政支出具有一定的惯性，或者说扩张存在着常态化的趋势。一方面，客观上说，很多财政支出项目是长期的，比如项目建设、教育、医疗及国防等支出，通常都是长周期的项目，不能轻易消减，因而难以降低;另一方面，主观上说，扩张比收缩更有诱惑，很少有政府能够抵御短期利益的驱动。从历史上看，大多数财政政策都是宽松型的，大多数政策部门都希望能够不断扩张。特别地，在财政约束不是特别严格的背景下，扩张将会是常态的。
因而问题的关键在于，能否有足够的空间来实现动态配置：在景气的时候，积累足够的盈余;而在下行期间，能够保证适当的支出和赤字。如果能保持动态平衡，那么政策会保持较好的弹性。
政策有效性的争议
在理论上，有财政政策安排无效的结论，即李嘉图等价。该理论认为，在不景气期间，采取扩张的财政政策，无论是增加政府的支出还是发行债务等，对经济没有实质性的影响，主要原因在于，这些支出或者债务，最终都要通过未来的税收来偿还。作为家庭或者企业，在决策时，都会将未来可能的税收纳入考虑范围，因而政府的财政政策不会有实质性的效果或者影响。在现实中，这种结论未必成立。主要在于其理论假设是完美的经济体，家庭和企业能够预期这种政府政策的变化。而在实际中会出现很多对完美经济体的偏离，特别是政府往往喜欢做一些家庭和企业部门不完全能预期的政策偏离，出其不意地进行一些决策，这些决策不会或者很难纳入其最优决策，因而导致这种政策会有一些实际影响，这些可能的正向效果进一步导致政策决策者采取更多的财政扩张政策。
因而从短期角度看，保证财政整体的资金实力，能够在不同时期进行跨期最优配置，将是一种较好的制度安排;而在资金平衡方面，实现动态平衡将是理想的选择。在经济景气时期，需要严格预算约束，抵制宽松财政支出的诱惑，为在下行期间的更灵活和更大空间的逆周期操作提供足够的资金支持。
中国各级政府的灵活性与弹性
事实上，无论是中央财政还是地方财政，都有着一定的灵活空间。如图6所示，非税收收入仍然占据一定的比重，并且非税收收入在经济下滑期间更为稳定，这在一定程度上说明，虽然有不太正规的嫌疑，但财政似乎有着一定的收入空间，能够保持相应的资金调配能力。
对于地方政府而言，事权较多而财力总会觉得不足，不可忽略的一方面就是有关土地方面的收入。如图7所示，有关土地方面的收入金额是不小的数目，而且整体上在2006年之后保持着较快的增长速度。客观上说，近十年来，源自土地及房地产的收入占据了地方财政收入相当大的比例。
因而从短期看，经济处于不利冲击的状态下，尽可能为地方政府减少支出的压力是比较可行的办法，保持一定比重的收支赤字。在收入上，尽可能挖掘潜在的财源也是一种选择。对于一般的企业和家庭，在经济压力条件下，广泛加征税收未必可行。相反，应该有着更高的赤字承受能力，不寻求短期的收支平衡，尽可能争取在较长时期内的动态平衡。
长期问题及国家能力建设
国家能力与税收——长期建设的根本
从问题的本质上看，主要是征税的能力不够有针对性，缺乏稳定而有效的财政收入来源。事实上，财政收入及征税能力是国家治理能力非常重要的内容。只有在国家层面有着稳定的财源，才能维持国家职能，包括基本的社会秩序、提供基本的公共服务及相应的公共产品，如教育、医疗及基础设施建设等。持续地获取合适的税收，不仅能维护国家的职能，也能为社会居民提供稳定的生产生活环境，因而如何采取有效的征税方式是国家的重要能力。从历史上看，缺乏稳定而充足的财源导致了朝代的更替与社会的混乱，特别是，如果缺乏足够的财力和物力，通常难以应对外部战争，往往导致王朝的崩溃。而相反的，如果某个时期，政府有着足够的财源，社会相对稳定，通常能够有效抵御外部入侵。并且，一旦全社会的秩序良好，社会发展较快，财源也往往会比较稳定，由此带来一段繁荣时期。从国际比较层面看，也大体如此。不少国家仍然保持在很低的发展水平，非常重要的一點就是，缺乏足够的国家能力，而其中缺乏稳定和充足的财政收入是重要方面。由于缺乏足够的财源，所以基本的公共服务无法有效提供，也无法有效购买公共安全等服务，从而整个社会秩序难以得到有效的维持，往往使得社会处于长期的混乱之中。而社会秩序的混乱不仅无法有效组织生产活动，更无法从中征得税收，财源无法得到稳定的保障，从而形成较为低效的恶性循环。非洲不少国家就处于这种恶性循环之中，并且长期处于社会混乱中。这些国家不仅无法维持基本的社会秩序，更无法有效地进行基础设施建设，其国家能力未能得以有效形成。
一个国家要保持良好的社会秩序，不仅需要民众基本遵循社会规则，也需要国家有充足的财力，以维持基本的秩序。在此基础上，国家提供相应的社会安全保障，进一步提供基本的社会服务，包括教育、医疗、国防及各种基础设施，这样居民会更愿意配合缴纳各种税收。否则，企业和家庭，即使无法反抗，也会采取各种手段规避纳税的义务。因而事实上，国家与个体之间存在着相互配合的关系：个体尽可能配合纳税，国家获得稳定充足的财源，国家有财源之后为个体提供各种公共服务，由此促进社会的稳定及经济的发展，由此个人获得更好的收入及各种服务，相互之间形成良性的循环;而一旦这种良性循环被破坏，有可能产生恶性循环，个体不愿意配合纳税，而采取各种不合作的方式和方法，更不愿意主动纳税，而国家层面缺乏稳定的财源，无法有效提供各种服务，由此导致社会混乱，居民无法稳定生活及工作，没有稳定的税收来源及财力，只能放任社会的混乱，或者采取极端的方式方法暴力获得各种收入，但这种收入并不稳定，从而导致社会秩序的混乱及权力的更替。
从中国的现实看，中国的国家能力已经得到了很大的发展：财政实力及税收规模不断攀升，财政收入规模不断增加，占国内生产总值的比重整体上也得到了稳步提升;税收总额也在增加，比重处于较为稳定的水平，这为中央政府的各项事务提供了坚实基础。1950年前后，我国财政收入占国内生产总值的比重比较高，1960年前后曾经逼近39%的水平。此后1968年下降至21%，1978年再提高到31%，此后开始了较长时间的下降，1995年和1996年降至11%，为最低水平，此后开始逐步攀升，2012年提升到22%。近些年，财政收入占国内生产总值的比重有所下降，但大体保持在比较稳定的水平。
这种变化说明：一是中国的财力得到了不断提高，以此相随的是，中国经济整体实力得到了快速提升;二是财政收入占比过高，并不意味着经济能得到快速发展，在某些时间段，财政收入占据太高的比重，并不利于经济的发展，可能的原因是挤占了太多社会资源，会影响企业和家庭的积极性，由此影响社会的活力;三是财政收入占比太低，也不利于经济发展，可能的原因在于政府提供公共服务的能力会受到较为严重的影响;四是目前我国财政收入规模已经达到相当高的水平，而占比不是特别高，因而保持着良好的状态，政府能够有相应的财力和资源，提供各种基础设施等公共服务，从而使得社会经济状态保持活力。
有效税负与纳税意愿：最优税率问题
中国的财政收入总量在增加，反映出整体实力在增加。从微观层面看，税收总会带来福利的损失，而减少福利损失意味着要尽可能地将税率保持在比较恰当的水平。税率太高，对经济的影响较大，挤占厂商和消费者的利益，事实上也会降低生产者剩余和消费者剩余。由于税收的存在，等同于价格的增加，会降低社会产量。并且，税率过高并不会简单地增加税收所得，存在着税率的最优水平。
从征收事实来看，税负高会增加征税的难度及成本。厂商和消费者在税负过高的情形下，会产生避税的动机。税负越重，避税动机越强，用于合法避税或者非法逃税投入的时间和精力越多。而对应的，如果公共部门为了获得一定数量的税收，则需要投入更多的精力用于征收，甄别更多的逃税漏税行为，由此形成恶性循环。
要形成良性的循环，除了合适的税率和税负目标之外，提高纳税的意愿是有效征收税收的重要一环。如果更多地居民选择配合税收征管，那么可以减少用于避税等行为及税收征管的公共资源耗费。其中非常重要的是，税收要更多地用于社会居民的服务，而不是更多地用于行政系统本身。如果更多地用于民生服务，那么纳税的意愿会增强，更容易征收，从而实现良性循环。
最优税制设计：信息是关键
如果说理论上的良性互动是一种理想状态，那么在机制设计时，则需要考虑最优的制度安排，让机制发挥作用，通过机制引导合理的行为，而这种机制更具有长期效果，能够实质性建立起国家能力。
在理论上，最优税收主要需要考虑信息问题。但是这种信息的无成本获取往往是不太现实的，各行为主体的信息及激励不一致，因而应该尽可能使得这种隐含的信息显示出来，从而设计出能够“说真话”的信息揭示的方法。换句话说，愿意主动申报，而不会瞒报或者虚报。在税收设计中，一方面，需要将主动申报的积极性调动起来，主动申报的好处不低于不主动申报的好处，具有主动参与的激励;另一方面，对不主动申报应采取对应的惩罚举措，从而有足够的约束机制。在整个过程中，能够对个体的信息有着足够的把握，并有效地识别潜在的信息，而且一旦有虚假信息，能够采取相应的惩罚措施。
从全社会层面来看，政府应能够把基础信息加以把控，同时又能够维护足够的隐私和安全感。在税收机制中，则能够掌握社会经济交易过程，但又轻易不损害交易的安全性。比如，对于个体的收入，如果怀疑有虚假成分，能够比较便捷地清查，并在此基础上做相应的惩罚。政策侧重形成足夠的威慑力，使得个体不敢轻易虚报或者瞒报。这样就有了社会化的信息，并且形成社会化的最优税收制度安排。税收征收部门能够收集足够的信息，但轻易不会花太多的人力、物力去清查此类信息，更多是激发企业和家庭主动报送收入类的真实信息，而不真实报告的成本越高，政策的威慑力越强。整体上说，信息的有效性与公共政策的有效性之间存在着较强的关联性。如果没有或者不能够掌握社会群体的信息，税收就很难有针对性的征收，若要征收一定数额的税收，则需要花费相当大的成本和代价，从而使得社会资源耗费更高，能用于公共服务的资源就更少。相反，具有此类信息，并且掌握此类信息的成本越低，就能够以更低的成本征收税收，并且尽可能将更多的资源用于社会服务。
客观地说，随着信息化水平和公共政策的针对性的提高，当前社会信息化层面的基础设施建设在国内较为顺利，能够获取居民部门的收入等层面的信息，因而征收个人层面的税收较为容易;而对于企业，也能够在一定程度上获取信息。但是由于企业博弈能力较强，采取各种手段避税能力较强，政府获取相应信息的能力有待提高，实际征收的成本较高，因而整体上征收效率有待提高。当前，更多是在流转环节进行征税，这意味着只能对中间环节进行有效信息获取，并据此征税，而不能只在最终的环节征收企业所得税，大体上说明，政府还无法对企业的真实运营信息进行识别和甄别。这种征收方式与信息获取能力有着直接关联，也决定着只能采取效率损失较大的方式进行征税。
对策建议
收支不平衡的主要原因在于收入的顺周期与支出的逆周期之间的矛盾。在短期内，收支无法严格平衡;而从长期来看，政府普遍偏好扩张的政策，这样导致长期也难以平衡。这种收支的难以平衡在经济不景气期间表现得尤为突出：进一步扩张的意愿和必要性有所加强，但在微观层面，收入的难度加大，基层政府的压力更为凸显。
从政策导向来看，短期内面临重大的不确定冲击，应该缓解基层政府的征收压力，更要避免在经济下行期间要求收支平衡。而各级政府也有着相应的不太正规的财源，扩大财源可能是主要的选择。
从长期来看，立足信息及征管水平，有针对性地加大税收征收的能力将是根本。客观上来说，目前税收征收政策的有效性仍然有待提高，不少税收没有得到足额的征收，应对疫情而实施的税收减免部分采取“一刀切”的做法，大体反映出税收征收中具有一些随意性和缺乏精准性和针对性。事实上，国内的名义税率高，但实际征收程度并不高，说明征收的效率较低及征收的成本较高。需要进一步提高主动纳税的意愿，并且加大对有效信息的获取，采取对经济扭曲更小的税收手段，逐渐过渡到对最终环节征税，而减少对中间流转环节进行征税。在提高税收征管能力的同时，也需要扩大社会层面的财源，提高社会治理能力，这才是解决各种矛盾的关键所在。
（作者单位：中国社会科学院财经战略研究院）
