防止未成年人沉迷网络游戏管理工作的思考
王哲
摘 要：2019年10月，中宣部印发了《关于防止未成年人沉迷网络游戏工作的通知》，中宣部主导下的防止未成年人沉迷网络游戏工作大幕拉开，这项工作需要政府、行业、社会、学校、家庭等多方共同参与，防沉迷工作任重道远。
关键词：网络游戏 未成年人 防沉迷 平台建设 监督管理
网络游戏作为网络文化产业的一个重要门类，持续快速发展，已经成为人们的重要休闲娱乐方式。据《中国互联网发展状况统计报告》显示，截至2020年3月，游戏用户规模已逾5.32亿，日活跃游戏用户近1亿，我国目前正在运营服务的网络游戏已有上万款。近年来，社会对未成年人沉迷网络游戏的现象持续高度关注，“两会”代表关于网络游戏发展的提案和议案逐渐增多，致使网游成瘾、未成年人保护等问题成为“两会”期间重点热议的话题之一。
一、网络游戏防沉迷管理工作背景
随着网络游戏持续发展，政府、行业、社会、学校和家庭等各方都对未成年人沉迷网络游戏的现象高度关注，政府发布多项相关政策文件，游戏相关企业也纷纷着手研究将新兴技术应用于防沉迷工作之中，社会各方做了大量工作，取得了一定成效。
1.管理工作从分散治理向统一治理转变
2004年2月，中共中央、国务院发布《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》，对新形势下进一步加强和改进未成年人思想道德建设做出重大部署，对加强和改进未成年人思想道德建设提出了具体要求。2005年6月，新闻出版总署组织有关部门、专家和家长共同制定了《网络游戏防沉迷系统开发标准》，保护未成年人身心健康，力促解决未成年人沉迷网络游戏的社会问题。2007年4月，教育部、共青团中央、公安部、信息产业部、新闻出版总署、中华全国妇女联合会、中国关心下一代工作委员会、中央文明办联合发布《关于保护未成年人身心健康实施网络游戏防沉迷系统的通知》，引导未成年人合理安排学习、生活、娱乐，养成文明健康的上网习惯。2010年6月，文化部发布《网络游戏管理暂行办法》，明确规定网络游戏虚拟货币交易服务企业不得为未成年人提供交易服务。2014年4月，国家新闻出版广电总局发布《关于进一步规范出版境外著作权人授权互联网游戏作品和电子游戏出版物申报材料的通知》，要求游戏申报材料中均应有游戏防沉迷系统功能设置说明。2016年6月以来，文化部分别发布《加强移动网络游戏管理规范》《关于移动游戏出版服务管理的通知》《关于规范网络游戏运营加强事中事后监管工作的通知》，从不同的角度清理游戏市场，净化游戏环境。2018年2月，中央宣传部、中央网信办、工信部、教育部、公安部、文化部、国家工商总局、国家新闻出版广电总局联合发布《关于严格规范网络游戏市场管理的意见》，整治相关网络游戏产品，严格规范网络游戏市场管理。
2018年机构改革后，相关管理工作特别是前置审批、内容监管、事后处置等内容管理方面的工作集中到中宣部一家。中宣部接手相关工作后，高度重视网络游戏行业管理，2019年10月印发了《关于防止未成年人沉迷网络游戏工作的通知》（以下简称《通知》），对网络游戏实名注册、时长限制、付费服务、行业监管、适龄提示、社会监督等工作提出了较为具体的要求。
2.技术体系从简易化单一化向平台化精细化迈进
机构改革前期，网络游戏用户申请游戏账号时，并没有强制实名的要求，只会在特定场景下被要求进行实名身份认证，实名认证后，自身平台可以查询该账号的实名状态和年龄情况。网络游戏用户的游客登录模式也没有在技术方面进行限制。各平台对网络游戏登录、数据累计等方面的技术支撑极其有限，跨平台的相互认证和数据累计更是无从谈起。
《通知》印发后，网络游戏企业已经按照通知要求在各自平台初步完成实名认证等相关工作。网络游戏企业根据产品及市场定位加入了健康提醒、实名认证、对疑似未成年玩家进行人脸识别、开发第三方监护平台等防沉迷措施，一部分企业已经将大数据技术、人脸识别技术、数据加密技术应用于防沉迷工作之中。数据保密方面，网络游戏企业获取的用户身份证号中生日信息等敏感数据在存储使用时，目前技术可以做到采用单向加密方式，防止敏感数据泄露，将来政府主导的跨平台的监管系统建设必定会将此考虑在内，确保用户个人信息安全。目前，社会各方正在按照《通知》要求稳步推进防止未成年人沉迷网络游戏相关工作，跨平台的技术体系和相关标准正在构建当中。
二、防止未成年人沉迷网络游戏管理工作思考
自《关于防止未成年人沉迷网络游戏工作的通知》（以下简称《通知》）印发以来，社会反响强烈，各方给予积极评价，具体落实工作已经展开。由此可见，中宣部主导的相关管理工作已经初步理出头绪，防止未成年人沉迷网络游戏工作大幕逐步拉开。
1.标准先行
机构改革前的相关管理部门出台了《网络游戏防沉迷系统开发标准》《中国网络游戏分级标准》等标准，但还远远不够，我们亟须出台网络游戏行业系列相关标准，推进防沉迷工作走上正轨。
现阶段，政府相关部门正在探索实施适龄提示具体标准规范，从游戏内容和功能的心理接受程度、对抗激烈程度、可能引起认知混淆程度、可能导致危险模仿程度、付费消费程度等多维度综合衡量，探索对上网出版运营的网络游戏作出适合不同年龄段用户的提示，督促网络游戏企业落实适龄提示制度。
近期，中国音像与数字出版协会正在研究的团体标准《网络游戏适龄提示》已经完成初稿，标准对适龄提示的划分、标识、场景、心理准则、用语要求等作了詳细说明，以未成年人不同年龄段的心理特征及心理需求为基础，针对情感需求、认知需求、社会化需求作了精细划分，对每个年龄段适龄游戏的内容特征、内容表现（内容要素、画面表现、音效表现、竞技表现、社交系统）、促进功能（知识学习、行为训练、认知促进、情感审美、社会化发展）作了深入描述，该标准用语多数是正向功能说明，起到了很好的正向引导作用。
2.平台建设
2008年机构改革前，有关部门出台过关于网络游戏的相关监管措施。部分网络游戏企业为落实实名认证和未成年人防沉迷的管理要求建设了管理平台，承担了关于未成年人网络游戏防沉迷方面的部分社会责任;机构改革后，中宣部出台的《通知》也对实名注册、未成年人时长限制、付费限制等工作提出了具体要求。截至目前，按照通知的时间要求，某一款网络游戏乃至同一个网络游戏企业自身的平台，针对上述要求已经基本落实完成，但未成年人跨平台的时长累计、消费累计等问题，与《通知》要求还有一定差距，因为涉及跨平台的统筹协调，由政府层面或者相关社团组织统一管理是必然选择。
做好未成年人跨平台的时长累计、消费累计工作，必然要对网络游戏实名注册认证、未成年人网络游戏时段时长管理、未成年人约定时间内消费额度管理提出具体要求。政府需要建设一个接入全部网络游戏企业及其网络游戏的监管平台，实现网络游戏全领域、全流程的实时监管，这是确保网络游戏监管工作以及防止未成年人沉迷网络游戏工作取得实效的重要保障。
3.监管扶持
网络游戏在现实社会中被赋予了经济、社会、文化等多重属性的功能。然而，单凭市场自发的调节能力很难保证这些功能能够得到很好实现。研发积极健康的网络游戏，既需要管理的引导性作用，也需要多元行为体的广泛参与。在监管层面，将未成年人保护、知识能力培养、弘扬主旋律和培育社会主义核心价值观作为衡量网络游戏内容的核心指标，有效建立政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的网络游戏监管体制，是当下的首要工作。首先，由政府部门的审核机制把好网络游戏的市场“准入关”，对于不符合核心指标的游戏产品禁止发行或要求其限期整改;其次，政府部门可以建立有效的信息互动平台来广泛吸纳社会的反馈意见，而且对于合理的反馈要给予及时的评估、調整和采纳，有效发挥政府、学校、家庭、社会公益团体和新闻媒体的联动监督作用;再次，加强对未成年人的行为数据采集和分析，通过数据分析调整下一步监管策略，分析未成年人沉迷原因，及时对造成沉迷的游戏内容、功能或者规则进行修改，做到实时管理、动态监督。
加强监管的同时，也要注重扶持。网络游戏是文化软实力发挥影响力的重要载体，政府应当从文化战略的高度来看待网络游戏产业的健康发展。事实上，欧美、日韩等游戏产业大国的政府都对网络游戏产业的发展给予非常大的扶持力度，我国对积极健康的网络游戏也可以通过完善一些扶持机制加以扶持，给行业释放一些信号，同时在游戏开发方面树立一批标杆，推进行业良性发展。
通过监管和扶持双管齐下，政府才能积极推动网络游戏行业健康发展，从另一层面对未成年人在网络游戏内容以及防沉迷方面进行有效保护。
4.社会守护
对于网络游戏的法律监管要兼顾立法整体，在整个框架的法律规制过程中，要以促进网络游戏产业的发展为主要原则，国家层面各部门相关网络游戏法规的制定要在中宣部的指导、统筹下有计划、有步骤、有体系地进行，地方层面的相关法规制度的出台要在国家层面法律法规的规范下重点结合地方网络游戏产业发展的实际情况。要在分层分类的基础上最大化地避免管理框架下各项法规制度之间的冲突和失调。
应当鼓励网络游戏行业建立自己的行业协会，行业协会应当站在行业整体的高度来谋划产业的发展，达到提升本行业的整体竞争水平，维持行业内部的有序竞争和营造行业发展的健康环境的目的。除此之外，作为行业与政府和社会之间的沟通协调者，行业协会应当鼓励游戏企业树立正确的社会责任意识，并将这种意识贯穿到产品的研发与生产过程中。这种第三方组织往往能够对网络游戏的发展产生良性引导和指向作用。这种管理方式成本较低、灵活，能够对网络游戏的发展起到柔性监管的作用。
防沉迷工作不能仅靠政府、行业和游戏企业，监护人尤其不能缺位。学校和家长可以被平台授予相应权限并按照权限查看被监护人实时的平台数据，或者通过开启“批准模式”“呵护模式”了解被监护人在网络游戏方面的一系列行为数据，视情况采取权限范围内相应的监管措施。
三、结语
综上所述，我国未成年人网络游戏防沉迷工作任重道远。我们可以展望：一是持续做好防沉迷平台建设工作。政府层面的防沉迷平台建设分阶段开展，第一阶段先行完成实名认证、时长管理、消费管理等，在后续建设阶段，逐步加入更为精确的实名认证方式，真正从技术角度解决未成年人冒用家长身份登录网络游戏账户等棘手问题;时机成熟后可以将内容监管、机制扶持、社会守护等更多方面监管举措逐步纳入其中。二是将新兴技术运用于防沉迷工作。人工智能将会为网络游戏实名认证工作带来一些新的突破。比如在游戏登录方面，通过生物识别（人脸识别等），可以限制未成年人私自登录，有效解决冒用家长账户的问题。这相当于在实名认证之后，又加入了一道门槛，比如生物识别结果与公安数据信息不符，则无法进行游戏;再比如，还会利用机器学习等方式，根据用户的行为习惯判别疑似未成年人身份，部署在游戏中的防沉迷平台，能通过机器学习，从用户游戏内行为特征进行判定包括用户所属年龄段以及游戏内的一些行为动作等，如果系统发现了疑似未成年人的行为，将会进行再次验证，起到游戏中的有效监督作用。三是防沉迷工作需要政府、行业、社会、学校、家庭等多方参与。可以预见，社会、学校、家庭的参与方式，一定会在将来政府监管平台建设中有所体现，比如未成年人登录系统，需要学校或者监护人同意、视频监控。在有序推进网络游戏行业健康发展的当下，笔者强烈呼吁未成年人教育管理相关单位、网络游戏监管相关单位、平台建设相关单位、企业、相关组织、各方参与人员，特别是有想法、有能力、愿奉献的社会力量，不要把参与方式仅局限在监管平台之内，要深入参与到防沉迷工作的各个阶段、各个区域，齐心协力、同舟共济、出谋献策，为关爱我国未成年人身心健康，为推进网络游戏行业健康发展积极奉献自己的力量。
参考文献：
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[作者单位系中宣部机关服务中心（信息中心）]
