实践视角：政治监督内涵特征的辨析及界定
焦俊成
摘? ?要：对政治监督内涵特征进行科学准确的解读阐释，有助于形成系统完善的政治监督理论体系，有助于人们消除认识偏差与误读并在实践中正确的贯彻落实。从实践工作视角看，政治监督的内涵特征主要有：政治监督包含着党内监督和国家监督;纪委监委和党委其他部门在各自职责范围内，都有开展政治监督的任务，党委和纪委监委在政治监督中应分别承担主体责任和专责机关责任;政治监督的监督对象，应包括各级党组织、党员、干部，以及所有行使公權力的公职人员，重点是各级党员领导干部，尤其是部门一把手;政治监督的主要监督内容既是具体、实践的，也是与时俱进、不断发展变化的，和纪委监委日常工作既有内在关联，又有一定区别，每个层级、每个部门在政治监督中都有不同的侧重点和表现形式;政治监督既是一种重要的监督形式，还是一个重要的思想方法，更是一项系统性和全局性工作。
关键词：政治监督;内涵特征;实践视角
中图分类号：D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章编号：1674-9170（2020）05-0080-06
政治监督作为十九大后党中央采取的一项具有深远意义的重大战略决策，是我国政治建设的一个里程碑。政治监督不仅是习近平治国理政思想的重要组成部分，还是具有中国特色社会主义政治文明的重要内容。科学解读、准确阐述政治监督的内涵特征，对于建立和完善系统全面、科学缜密的政治监督理论体系以及人们在实践中正确理解和贯彻落实政治监督工作，都具有非常重要的现实意义和长远意义。当前对政治监督内涵特征的研究还存在一些问题，急需广大实践工作者和理论研究工作者继续通过深入研究探索，尽快形成科学规范的理论研究成果，从而更好地指导实践工作。
一、深入研究政治监督内涵特征的重要意义
对政治监督的内涵特征进行深入研究，既有助于形成科学缜密的政治监督理论体系，还能帮助人们准确理解科学把握政治监督的内涵，并在具体实践中正确地贯彻实施，是实现政治监督具体化、常态化的必然要求。
（一）有助于形成科学的理论体系
新时代的政治监督，作为党和国家一项重大战略决策，具有非常丰富的理论性和实践性特征。只有将这些内容进行系统全面总结，形成一个科学的理论体系，才更有助于人们深刻认识、准确理解和科学把握，才更有助于党和国家监督体系的不断发展完善，才更有助于实现“两个维护”的根本任务目标。需要指出的是，政治监督理论体系建设是一项长期性工作，是一个需要广泛研讨、反复论证的过程，不可能一蹴而就。广大实务工作者和专家学者只有通过深入研究探索，才能找到科学的研究方法和路径，才能做到全面客观认识理解，才能形成科学完善的理论研究体系。
（二）有助于人们在实践中正确的贯彻落实
理论研究的目的，是为了更好地指导实践。对政治监督内涵特征等基础性问题进行深入研究，直接关系到开展政治监督的实际效果。政治监督是一项创新性工作，没有可资借鉴的标准，属于典型的“摸着石头过河”。如果对政治监督的理解是“一头雾水”，就会在具体工作实践中没有方向感，感觉无从下手，既谈不上监督的有效性和针对性，更谈不上监督方式方法的创新性。鉴于基层一般党员、干部对政治监督并没有太多认识了解，因此对政治监督内涵特征更具体、更详细、更通俗的解读，就变得非常必要和十分重要。
二、政治监督内涵特征认知中存在的问题
（一）权威解读的理论“缺口”
政治监督作为国家政治制度的重要体现，原义是指“一种政治权力关系，旨在对行使公共权力的机关和公职人员进行督促、约束和控制”[1]。带有党建含义的政治监督这个词汇，最早出现在2018年12月13日习近平总书记在十九届中央政治局第十一次集体学习时的重要讲话中。随着党的政治建设的任务更加明确，新时代如何通过强化监督保障党的政治建设顺利实施，确保党的政治纲领、政治路线得以实现，政治监督新的历史使命由此而诞生。
中共中央印发的《中共中央关于加强党的政治建设的意见》中明确提出，“深化政治巡视，强化政治监督，着力发现和纠正政治偏差”。党的十九届四中全会公报明确指出，“强化政治监督，加强对党的理论和路线方针政策以及重大决策部署贯彻落实情况的监督检查，完善巡视巡察整改、督察落实情况报告制度”。习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上强调，要“强化政治监督保障制度执行，增强‘两个维护的政治自觉”。这些重要论断，对新时代政治监督理论架构做了大致“擘画”，为加强党的政治监督提供了根本遵循。十九届中央纪委四次全会公报明确提出，“新时代强化政治监督的根本任务就是‘两个维护，要加强对坚持中国特色社会主义制度、落实党中央重大决策部署和习近平总书记重要指示批示精神、落实全面从严治党责任情况的监督检查，贯彻落实党的十九届四中全会精神情况的监督检查，严明政治纪律和政治规矩，确保党中央政令畅通，确保权力在正确轨道上运行”[2]。这些重要内容，对政治监督的任务目标和主要监督内容进行了权威界定，为科学准确解读政治监督的内涵特征，深入开展政治监督实践探索，推动政治监督具体化常态化，提供了理论上的“顶层设计”，使“做什么”的问题有了明确答案。各级纪检监察机关把政治监督作为最重要的政治任务，通过积极探索不断创新，对政治监督具体化常态化的方法路径更加思路清晰。尤其是中央纪委有关纪检监察室撰写的《关于做实做细监督第一职责的调研》《为加强党的政治建设提供坚强保障》等调研报告，为我们正确理解政治监督的性质内涵，提供了非常好的“路标导航”，可以说对政治监督“怎么做”的问题，已经研究认识得非常深刻。但由于对政治监督的基本概念还没有规范性表述，对一些重要的逻辑关系还没有明确阐述，对政治监督的实施主体、监督对象等构成要素，也没有规范性文件予以明确，在“是什么”的问题上，还缺少一些更具体更微观的解读和表述，形成了政治监督内涵特征权威解读的理论“缺口”。这个问题，在一定程度上影响了政治监督实践探索和理论研究的深入开展。
（二）对内在逻辑关系理解的困惑
政治监督的内在逻辑关系，主要是指政治监督和党内监督、国家监督等的关系。一些人认为，政治监督因加强党的政治建设而起，就是专门针对党内而言的，因此政治监督包含在党内监督之内。这个观点有相当的代表性，如“党内监督主要包括四大方面的监督，即政治监督、纪律监督、权力监督和作风监督”[3]，等等。如果将政治监督界定为党内监督，就把以监察监督为代表的国家监督隔离在了政治监督之外。政治监督和党内监督、国家监督的關系困扰着人们对政治监督内在逻辑关系的准确理解。
（三）对内涵概念理解的偏差或误读
由于政治监督属于典型的先有实践需求，后用理论去说明实践，在形成相应理论支撑基础上，再指导实践、完善实践的政治活动。起初只是党的最高领导提出的一个重大政治命题，一些实务工作者或有关人员主要是从领导讲话、中央文件或有关报刊、网站发表的文章等信息来源进行分析研判，造成一些因人而异的理解甚至误读。这些不同的解读方式，通过报刊、网站等媒体，以理论文章等方式表达出来，对此项工作起着潜移默化的导向作用。虽然大致方向没有问题，但由于缺乏理论规范，在具体细节处各说各话，极易给政治监督造成理解上的混乱，甚至会影响整体工作效果。
对内涵概念理解的误读或偏差，有两种比较普遍、具有代表性的观点。一种是直接将政治监督定义为对“两个维护”落实情况的监督检查，如“坚决做到‘两个维护，持续强化政治监督”、“聚焦‘两个维护，强化政治监督”，等等。“两个维护”是政治监督的根本任务和目标，以目标落实目标，会忽略对方式方法的深入探讨。这样的解读，会因理论过于抽象而造成逻辑混乱，使具体实践无法操作。另一种是把政治监督理解成只是对违反政治纪律和政治规矩的监督，如一些基层纪委监委的调研报告，一提到政治监督就是处理违反政治纪律政治规矩多少人，等等。违反政治纪律政治规矩是一种严重违纪行为，政治监督强调的是一种监督方式或工作方法，开展政治监督并非意味着监督对象已经违纪，这两个概念所指明显不在同一个维度。
（四）对构成要素的不同解读
政治监督的构成要素包括实施主体、监督对象、监督内容等。这些既是政治监督的重要组成部分，也是反映政治监督内涵特征的重要“窗口”。对政治监督实施主体的不同解读包括：政治监督仅是纪委监委一家的事，还是由不同的部门负责？纪委监委和党委在政治监督中应分别承担怎样的角色？纪检监察工作是一部分还是全部是政治监督的内容？对政治监督的监督范畴的不同解读包括：政治监督的监督对象包括不包括党外领导干部？如果仅把政治监督看作党内监督的一部分，那么其监督对象就是各级党组织，以及所有党员、干部。但从另一个角度看，国家监察法的出台，其目的就是构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。如果政治监督的监督对象不包括非中共党员的行使公权力的人员，就形不成监督监察的全覆盖。对政治监督监督内容的不同解读包括：政治监督的监督内容是特定固化的，还是动态变化的？一些理论文章阐述着这样的观点：政治监督的监督内容是特定的。特定和固定意思很相近，极易让人理解为政治监督的监督内容是特定固化的。
三、对政治监督内涵特征的个人理解与界定
通过认真学习，结合工作实践深入研究，笔者对政治监督的认识理解，主要包括以下几个方面。
（一）政治监督和其他监督的内在逻辑关系
政治监督因加强党的政治建设而起，根本任务是促进“两个维护”，因此应强化“党的政治监督”的根本理念。党内监督仅指党内，无法涵盖以监察监督为主要内容的国家监督。党是领导一切的，党的利益和国家利益根本一致，党的政治监督能够对党内监督和国家监督起到统领作用。“在我国，政治监督主要包括党的监督和国家监督。在整个监督有机体中，政治监督是核心，其他各种监督都必须以此为核心。”[4]纪律监督、派驻监督、巡视监督都是党内监督的重要组成部分，监察监督属于国家监督的范畴。从这个角度分析理解，党的政治监督既包括以纪律监督、派驻监督、巡视监督为主要内容的党内监督，也包括以监察监督为主要内容的国家监督。“政治监督对其他监督方式具有统领性。在具体工作中，要用政治监督统领党内监督和党外监督，统领纪检监督、监察监督、巡视监督、派驻监督，统领长期监督、日常监督。”[5]
（二）政治监督的主要构成要素
将政治监督的主要构成要素分析透彻解释清楚，是正确理解和科学把握政治监督内涵特征的前提和条件。
1.政治监督的实施主体。政治监督缘起于党的政治建设。按照《中共中央关于加强党的政治建设的实施意见》文件要求，各级党委有关部门、纪委监委等在加强党的政治建设中要承担相应的职责和任务。以此类推，各级党委有关部门和纪委监委在加强党的政治监督中，也应承担相应职责和任务，如组织部门在“巡视巡察、选人用人、组织开好民主生活会”等方面的政治监督任务，等等。为此我们要破除政治监督就是纪检监察的“思维误区”，政治监督并非仅是纪委监委一家的事，其他党委部门在各自职责范围内也有开展政治监督的任务，如“加强和改进组织部门政治监督职能发挥”[6]，等等。
参照党内监督条例规定，党委和纪委在党内监督中，分别承担主体责任和专责机关责任，党委和纪委监委在政治监督中，也应分别承担主体责任和专责机关责任。纪委监委在政治监督中，要正确把握好专责机关与主责机关的关系，既要履行好协助职责，为党委主体作用发挥当好参谋助手、提供有效载体;还要结合“三转”，切实履行好专责监督责任。只有将各自职责进一步明确，才能在深化政治监督实践中，党委既不做甩手掌柜，纪委也不缺位、越位。
2.政治监督的监督对象。作为党的政治监督，其监督对象首先应框定在党内，包括各级党组织，所有党员、干部，特别是党的领导机关和党员领导干部。除此之外，在我国干部队伍中，除去80%的公务员、95%以上领导干部是中共党员之外，还有一部分是党外干部。他们在宗旨意识、价值观念、工作规范等方面的追求，和中共党员是一致的，也需要通过加强政治监督，不断强化政治纪律和政治规矩意识，进一步提高理想信念教育，切实提高履职能力和水平，因此也应参照党内标准实施政治监督。另外，行使公权力的公职人员，在监察监督之内，属于国家监督范围，也应纳入政治监督范畴。因此政治监督的监督对象，应包括各级党组织、党员、干部，以及所有行使公权力的公职人员，重点是各级党员领导干部，尤其是部门一把手。这样划定政治监督的监督对象范围，有助于实现和纪委监委纪律、监察监督对象范围的高度吻合，也符合党和国家监督体系关于“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效”的总体目标。
3.政治监督的监督内容。政治监督的监督内容是反映政治监督性质内涵的核心区域。广大基层党员、干部在深入学习领会政治监督根本任务目标的基础上，还要进一步深刻理解政治监督监督内容的特点，把握其核心要义，防止出现政治监督执行不力，监督泛化、虚化、简单化等问题。
一是要用科学的眼光解读政治监督主要监督内容和纪委监委日常监督的关系。政治监督的主要监督内容和纪委监委日常工作既有内在关联，又有一定区别。十九届中央纪委四次全会公报所开列的政治监督的主要监督内容，既是政治监督当前特定的工作任务要求，也是长期的工作目标。纪委监委日常工作范畴，既包含政治监督当前这些特定的工作任务要求，还包括一些打基础的日常监督工作，既是为完成政治监督当下任务要求而开展，又是为实现政治监督的长远目标而服务。从这个角度说，纪委监委的所有工作都是政治监督的内容，要“正确把握政治监督与日常监督的内在一致性”[7]。政治监督蕴含在日常监督之中，政治监督必须抓重点、大事，日常监督是“全面开花”;政治监督只有实现与日常监督的有机融合，才能达到“从业务看政治、从问题看责任、从现象看本质”的目标要求。只有这样理解认识，才能避免将纪检监察工作人为割裂开来，认定一部分是、一部分不是政治监督的监督内容的错误观念与做法。那样既不利于实际操作，也不利于基层纪检监察人员对政治监督的具体理解和把握。
二是要用发展的眼光理解政治监督的监督内容重点。政治监督的监督内容重点既是具体、实践的，也是与时俱进、不断发展变化的。因为全面从严治党的政治形势是在不断发展变化的，党和国家重大决策部署贯彻落实情况也在随时随地发生着变化。“‘两个维护是一个动态的、持续跟进的过程，必须随着习近平总书记讲话要求、习近平新时代中国特色社会主义思想的不断丰富以及我们党在一个时期的中心任务和工作重心而不断推进。”[8]“在不同的时期，政治监督‘正面清单的内容也是不断调整和变化的。 但不论怎么变化，加强党的政治建设，增强党内政治生活的政治性、时代性、原则性、战斗性，实现党的政治蓝图、执行党的路线方针政策和决议情况等，始终是政治监督的重点。”[9]
三是要用辩证的思维分析不同部门、不同层级在政治监督中所承担的具体任务。由于每个层级、每个部门职责定位不同，在党的政治建设中所担负的政治任务不同，造成每个层级、每个部门在政治监督中都有不同的侧重点和表现形式。要把政治监督的要求和本地区（单位）的职能职责、重点任务结合起来，“坚持从实际出发，确定本地区、本单位、本部门政治监督的重点任务、重点对象，突出领导机关和领导干部尤其是一把手，不能上下一般粗、各地一刀切”[10]。对政治监督的考核机制，也要因地制宜，结合实际情况而分别采取不同的考核内容和方式。
（三）政治监督的基本属性
1.政治监督是一种重要的监督形式。政治监督作为党和国家监督治理的重要方式和手段，虽然有具体的监督内容，但并不像派驻监督、巡视监督、纪检监督、监察监督等一样，是一个监督体系，而是一种重要的监督形式。因为政治监督包含在党内监督和国家监督之中，“政治监督相当于一条主线，贯穿于其他监督方式的具体运行过程中，其他监督方式都要体现出政治监督的本质特征”[5]。政治监督的具体化，既体现在对当前重点监督内容的任务明确、可操作性强;还体现在要对监督内容建立一套切实可行的监督考核工作机制。
2.政治监督是一个重要的思想方法。政治监督作为重要的思想方法，主要体现在两方面：其一，政治监督作为一种重要的工作理念，一个思想的武器，其价值主要体现在对精神信仰的改造，对思想目标的指引。即通过实施政治监督，指导帮助全体党员干部、全体公权力公职人员，树立鲜明政治导向，将“两个维护”“四个意识”“四个自信”“四个全面”内化为一种理想信念和价值追求，外化为工作动力和长远目标。其二，要通過强化政治的意识，实现政治监督的监督目标。以纪委监委为例，作为政治监督最重要的执行部门，就是要把政治的理念、政治的要求、政治的标准贯穿到纪检监察工作全过程。在履行纪检监察职责中，优先考虑政治要求、政治标准、政治效果，切实担当政治责任;在日常监督中，优先从政治上进行监督检查，及时发现和纠正政治偏差;在线索处置中，优先处置反映政治方面的线索;在廉政意见回复中，优先审查政治方面的问题反映;在审查调查中，优先查处政治问题与经济问题相互交织的腐败案件;在推进标本兼治中，优先解决和整改政治问题，加强政治性警示教育，提升以案促改的政治效果，力求达到政治效果、社会效果、纪法效果的有机统一。
3.政治监督是一项系统性和全局性工作。首先，政治监督是一个全局性工作，我们要站在讲政治的高度，站在全局的角度，将政治监督融入全局统筹考虑，把开展政治监督与推进党的建设和经济社会发展等全局性工作紧密结合，系统谋划统筹推进一体落实。其次，政治监督是全党的工作，需要各级各部门共同参与，纪委监委不能单打独斗，要协助党委督促其他党委部门履行好政治监督职责，发挥监督引导作用，切实形成政治监督合力。第三，政治监督是一项系统工程不仅强调通过制度规范，增强约束性，通过纪律审查，增强惩戒性，还强调要通过教育引导，增强纠偏性。政治监督的内在要求，与一体推进“三不”机制建设具有高度的一致性。
4.政治监督的概念定义。政治监督的概念定义，是政治监督内涵特征的最集中体现，是构成政治监督理论体系的核心内容之一。对政治监督的概念进行定义，不仅要体现出个人对政治监督性质特征的理解思考，还要体现出政治监督自身的规律特点，更要体现出党中央对政治监督的基本要求。政治监督的概念定义应该包含以下几个要素：政治监督的实施主体，政治监督的工作目标或实施目的，政治监督的客体（也就是监督对象或监督范围），政治监督的主要监督内容，等等。
梳理当前一些专家学者对政治监督的概念定义，比较有代表性的包括，“政治监督是与社会主义政治制度相适应并且为其服务的制度安排，是保障政治目标、政治任务、政治理想得以实现，推动掌握和行使权力的权力机构及其成员按照党中央的决策部署和安排认真履职尽责，以政治领导、政治根基、政治生态、政治本色、政治生活、政治行动、政治信仰、政治能力为主要监督内容，防止政治隐患、政治风险、政治事件发生和恶化，并由专门组织和人员实施的具体化和经常性的监视、督促和管理等监督活动”[9];“对党组织和党员干部贯彻落实党的路线方针政策、执行党章党规、遵守政治纪律和政治规矩、推进政治生态建设等情况进行监督检查”[5];“主要是指对于党组织和党员领导干部以及普通党员在政治方向、政治立场、政治言论、政治行为等方面的表现，尤其在坚持四项基本原则和党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验，贯彻执行中央的各项方针政策，与党中央保持高度一致，对党忠诚等方面的监督 ”[3]，等等。笔者对政治监督概念的理解是：在加强党的政治建设过程中，以“两个维护”为根本目标，对各级组织、所有公权力人员，重点是各级领导干部，尤其是部门一把手，在党的政治建设落实情况、履行职责情况、权力行使情况、日常行为表现情况等方面进行的监督，重在发现政治问题，纠正政治偏差。
参考文献：
[1] 王永志.政治监督简论[J].党政论坛，2011（8）：24-26.
[2] 中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第四次全体会议公报[N].中国纪检监察报.2020-01-16（01）.
[3] 肖剑忠.论加强党内政治监督[J].中国井冈山干部学院学报，2019（2）：103-108.
[4] 王周刚.中国全面从严治党视阈中的监督权：系统架构·制约瓶颈·优化路径[J].中共云南省委党校学报，2017（1）：80-84.
[5] 庄德水.从强化政治监督入手推进全面从严治党[EB/OL].（2020-01-21）[2020-05-08].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1656305762392638624&wfr=spider&for=pc.
[6] 邓承松.加强和改进组织部门政治监督职能发挥[J].学习月刊，2019（5）：42-43.
[7] 关于做实做细监督第一职责的调研[N].中国纪检监察报，2020-04-09.
[8] 卢志军.聚焦“两个维护” 强化政治监督[N].中国纪检监察报，2018-08-16.
[9] 蒋来用.多重视角下政治监督概念的理论性阐释[J].中州学刊，2020 （4）：1-5.
[10] 为加强党的政治建设提供坚强保障[N].中国纪检监察报，2020-03-19.
责任编校? ?王学青
