行政公益诉讼中检察机关的身份地位
李英郡
摘要：《行政诉讼法》第25条第4款规定，检察机关以“公益诉讼人”的身份提起行政公益诉讼，但并未对其诉讼角色予以明晰，这也直接关系着检察机关在诉讼中的权利义务。行政公益诉讼作为保护公益的特殊之诉，应以诉前、诉中、诉后三阶段来界定检察机关的角色，明确其权利义务。
关键词：行政公益诉讼;检察机关;公益诉讼人
中图分类号：D925.3 文献标识码：A文章编号：1003-2177（2020）22-0027-03
1问题之提起
2015年12月，行政公益诉讼试点期间，人民检察院发布了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称“《高检办法》”），其第28条规定“检察机关可以提起行政公益诉讼”。2016年2月，最高人民法院发布了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（以下简称“《高法实施办法》”），其第13条规定“人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼，权利义务参照行政诉讼法原告”。
2017年6月，行政公益诉讼制度正式确立，被写入《行政诉讼法》第25条第4款，明确了检察机关是提起行政公益诉讼的主体，但并未就其权利义务进行说明。
2018年2月，最高人民法院與最高人民检察院联合发布了《最高人民法院最高人民检察院关于检查公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“《高法高检解释》”），其第4条规定“人民检察院以公益诉讼起诉人的身份提起公益诉讼，权利义务依照行政诉讼法规定”。
由此，以检察机关为诉讼提起主体的、以公益诉讼起诉人身份参与诉讼的行政公益诉讼体系已初具雏形。但基于此，相关法律、法规都未能基于这一身份明确其在诉讼中的角色。诉讼角色的不同切实影响着检察机关在诉讼中的身份地位、权利义务关系、法律程序适用并影响着诉讼进展。如诉前程序与起诉的衔接、调查取证的权限、起诉的标准及举证责任等问题。对此，应尽快界定检查机关在行政公益诉讼中的角色，明确其角色，完善诉讼程序。
2检察机关在诉讼中的角色
学界对于检察机关在行政公益诉讼中趋于哪种角色持有多重观点，其中代表性的学说有原告人说、公诉人说、公益代表人说、双重角色说。在实践中法院与行政机关普遍认为检察机关类同于诉讼“原告”，而检察机关认为应立足于法律监督职能以“公益诉讼人”角色参与诉讼。对于检察机关角色适用做出以下讨论：
2.1原告人说
原告人说认为，行政公益诉讼是原告资格范围扩大发展而来的。该学说认为检察机关具有原告资格，以原告身份提起诉讼[1]。《高法高检解释》第24条中规定，人民检察院不服人民法院裁判时可提起“上诉”，这与公诉人享有的“抗诉”一词相比，“上诉”一词的使用更偏向于原告这一角色。
行政公益诉讼区别于以往行政诉讼所要保护的私益，是以保护国家和社会公共利益的特殊之诉，检察机关也不应视为行政诉讼一般原告。在行政诉讼原告的资格认定上，要求起诉主体与行政行为间存在直接的利害关系，但检察机关与行政行为间并不存在直接的利害关系。从可诉行为与利益诉求来看，行政诉讼保护的是因行政机关及其工作人员的行政行为侵犯公民、法人或其他组织合法的私益，而行政公益诉讼保护的是因行政机关的不作为或违法行使职权侵害国家或社会的公益[2]。由此，检察机关在行政公益诉讼中的不应视为原告角色，这不仅与宪法赋予检察机关的行使监督权不符，更易导致检察机关既是原告又是法律监督者双重角色的错乱，因此，不应直接套用原告角色。
2.2公诉人说
公诉人说认为，检察机关应以刑事诉讼中公诉人的角色参与行政公益诉讼。该学说主要存在两点争议。
第一点，检察机关以公诉角色进入诉讼，会与法院地位相持平，致使行政公益诉讼的诉讼结构与均衡遭到破坏。其实不然，我国宪法中，行政机关、审判机关、检察机关都是由人民代表大会选举产生，四者间本就属于平行关系。传统诉讼结构中的“公民”也转变为“检察机关”这种转变不仅促成了法院、检察院、政府间的有效平衡，更有利于检察院与法院协同制约过于强大的政府，推进法治政府，更有效地维护公共利益[3]。
第二点，权能适用问题，即刑事诉讼中的检察机关的公诉人角色的权能能否直接套用给行政公益诉讼中的诉讼起诉人，刑事诉讼中检察机关主要职能表现为，诉前的侦查及审查终结后的起诉，诉中的指控犯罪、负责证明。其职能主要为对刑事责任的追究。而行政公益诉讼的主要职能为对已损害公益的整治与及时止损并起到防患于未然的警示作用。
从诉讼结构来看，诉讼平衡虽为被打破。但从权能适用上，两者职能与追求的法律效果并不相同。因此，不应直接套用公诉人角色。
2.3公益代表人说
公益代表人说认为，检察机关行使着由法律赋予的监督者角色，是社会公共利益的代表人，因此检察机关在行政公益诉讼中代表着社会公共利益去提起诉讼[4]。公益代表人涵盖的范围难以界定，我国行政公益诉讼为一元起诉模式，即提起行政公益诉讼的主体唯有检察机关[5]。
我国宪法规定检察机关是与行政机关、审判机关、监察机关并立的平行的国家法律监督机关。其进行着法律监督职责、确保着国家法律正确统一的实施。该模式下检察机关能否成为公益代表人，政府、法院、监察委、其他组织或机关能否成为公益代表人都有待讨论。《高法高检解释》第2条规定“人民法院、人民检察院办理公益诉讼案件主要任务为充分发挥司法审判、法律监督职能作用，督促适格主体依法行使公益诉权。”这也明确了检察机关行使法律监督的任务，但未能明确由谁来督促适格主体依法行使公益诉权，是由法院作为督促者，督促检察院或其他适格主体;还是由检察院作为督促者，督促其他适格主体行使公益诉讼;亦或是两者共同督促其他适格主体，并未详细说明。检察机关到底能否代表公共利益也有待明晰。
再者，从《高检办法》中的“可以提起诉讼”，到《高法办法》中的“公益诉讼人”，再到《高法高检解释》中的“公益诉讼起诉人”，这一变化，是否是为今后启用多元起诉模式留有预设？如果启用多元起诉模式，哪些组织或机关可以成为公益代表人？多元起诉主体下的各适格主体间的权利义务如何分配？都有待探讨。因此，目前我国行政公益诉讼制度尚处于探索阶段，暂不适用该学说。
2.4双重角色说
双重角色说主要存在于，在原告说下的原告与法律监督者角色的混同，公诉人说下的公诉人和法律监督者角色的混同。原告说下的双重角色认为，检察机关在诉讼中以原告的身份参与诉讼，同时担任法律监督者的角色，即“运动员”同“裁判”与一身，因为该学说的检察机关角色不明，很快就被学界抛弃。公诉人说下的双重角色认为，检察机关在诉讼中以公诉人的身份参与诉讼，同时担任法律监督者的角色，即提起诉讼与监督职能于一身。该学说其实是刑事诉讼中检察机关角色的演变，并不会导致检察机关权利过大一说，故不可取。
3检察机关享有的权利与义务
对于检察机关在行政公益诉讼中趋于哪种角色的探究。在以学说论析的同时，更应将行政诉讼中的原告与行政公益诉讼中的检察机关的权利与义务相比较，来具体分析检察机关在诉讼不同阶段的角色扮演，按诉讼阶段来界定其身份地位。在行政公益诉讼的一般程序中，检察机关的权利义务分为：诉前阶段的程序主要有案件的管辖、立案、诉前程序、提起诉讼;诉中阶段为参与诉讼、诉讼监督，诉后阶段为提起二审、执行、诉讼监督。
3.1检察机关诉前的权利与义务
在诉讼管辖权划分上，行政诉讼与行政公益诉讼均规定了一般管辖、指定管辖、管辖权转移的情形且并无太大差异。
在立案中的线索发现上，检察机关的线索来源为其在“履行职责中”的发现，即包括履行批准或决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督、公益监督等职责、刑事司法与行政检察衔接平台及检察机关的自侦案件，并要求其对线索进行评估、登记及备案。经审查符合立案的需报请决定立案，并制定立案审批表、附初步证据材料。经初步调查的，还应附《立案审查报告》，决定立案的还应制作《立案决定书》。从其履行职责中的内容所示，其行使的权利同刑事诉讼中检察机关公诉人的角色并无差异，从其履行义务来看是完全区别于行政诉讼中原告的义务，其角色其实是对刑事诉讼中检察机关公诉人角色的演化。
在诉前程序上，可分为调查环节、审查环节、终结审查环节、检察建议环节、审批环节。（1）在调查环节上，《高法高检解释》第5条，赋予了检察院更有保障的调查权，不仅赋予了由检察院直接向行政机关及其他组织、公民调查收集材料的同时，更是明确了被调查人或组织应当配合。在调查取证的同时，检察机关还应制作《询问提纲》《询问笔录》《调查證据通知书》《调查证据清单》《委托技术协助书》。在调查保障上，对于拒绝配合调查、干扰阻碍、伤害检察人员的，更是有《保护司法人员依法履行法定职责规定》依法从严惩处予以保障。这与《行政诉讼法》第3条中代理诉讼律师的自主调查相比，无论是身份或是权限及保障上，都有着本质上的差别。（2）在审查环节上，对审查终结的案件应制作《诉前审查报告》，并根据情况提出检察建议或终结审查。（3）终结审查的应制作《终结审查决定书》。（4）提起检察建议的，应当向行政机关发送《检察建议书》，并要求其在《送达回证》上签有行政机关相关人员签字或加盖公章。（5）在审批环节上，应制作《起诉审查报告》，拟提起诉讼的，应当在回复期满日起两个月内办理终结，决定不起诉的，应当制作《结案决定书》并发送给行政机关。从其履行程序来看，是行政公益诉中检察机关所独有的权利与义务。与《行政诉讼法》第44条、60条规定的行政诉讼中申请复议与调解的形式相比，有着不同的目的导向，检察机关在诉前中更多的是行使监督权，督促其有效保护公共利益，与一般行政诉讼中原告可行使的诉前程序有着本质性差别。
在提起诉讼上，经检查建议行政机关仍未履行职责的，人民检察院提起公益诉讼，并提交行政公益诉讼起诉书、因被告的违法行为或不作为致使国家或社会公共利益受到侵害的证明材料、经诉前程序行政机关未履职或者纠正违法行为的证明材料。与行政诉讼相比，这不仅在起诉条件上存在着不同，更是与提交的起诉状中的诉讼请求及内容上有着实质的区别。
在出庭通知上，行政诉讼法对原告的通知为传票传唤，而《高法高检》第8条则规定了向检察院送达出庭通知书。
3.2检察机关诉中的权利与义务
根据《高法高检解释》条4第条规定，人民检察院依照行政诉讼法享有相应的权利与义务。《检察机关行政公益诉讼办案指南（试行）（以下简称《办案指南》）》检察机关在诉讼过程中具有出庭职责、提供证据的责任、变更诉讼请求等责任、依法从事其他诉讼活动及审判监督活动。由此可见，除了审判监督这一规定外，其在诉讼过程中的权利与义务与普通行政诉讼中的原告的权利义务并无差异。
3.3检察机关诉后的权利与义务
在诉讼费用上，一般行政诉讼的诉讼费用由败诉方承担，而《高检办法》第55条则规定了检察机关免缴诉讼费用。检察机关仍不服判决的可提起上诉。行政机关不履行判决的，由人民法院移送执行。这与行中诉讼中原告的启动二审、执行方式并无差异。
4结论
通过对行政公益诉讼中检察机关角色适用的学理分析，我们可以得出公益诉讼人在不同的诉讼阶段扮演着不同的诉讼角色，不可从一而论的将同一角色贯穿扮演全过程，而是要根据其在诉讼的不同阶段中的法理要求，所行使的权利义务而判断其在诉讼不同阶段的身份地位。
公益诉讼人作为全新的概念，通过研究我们可以将其角色理解为诉前阶段的公益诉讼起诉人，诉中、后阶段的特殊原告。即诉前阶段为刑事诉讼公诉人附加诉前程序所生成的公益诉讼起诉人，诉中、诉后阶段为行政诉讼原告附加诉讼监督所生成的特殊原告，就两者的身份地位而言应与刑事讼公诉人与行政诉讼原告相视同，就权利义务而言是原有权利义务与诉前程序、诉讼监督相结合的产物。
参考文献
[1]李洪雷.检察机关提起行政公益诉讼的法治化路径[J].行政法学研究，2017（5）：52-62.
[2]刘飞，许泳和.检察机关在行政公益诉讼中公诉人地位及其制度构建[J].浙江社会科学，2020（1）：61.
[3]王万华.完善检察机关提起行政公益诉讼制度的若干问题[J].法学杂志，2018（1）：96-108.
[4]朱全宝.论检察机关提起行政公益诉讼有关问题[J].国家检察官学院学报，2016（3）：167.
[5]刘飞，许泳和.检察机关在行政公益诉讼中公诉人地位及其制度构建[J].浙江社会科学，2020（1）：60.
（责编：赵露）
