比较视野下城市与农村社区的定位及自治研究
巫肇胜
[摘 要]社区自治作为一种推进基层民主的有效形式被提上议事日程,是社会转型的必然结果。我国的社区自治是在非均衡状态下进行的,虽取得了一定的成绩,但仍存在农村村民自治的行政压力较大和城市社区自治的公众参与不足等问题。这些都与自治能力不强有关。因此,公众积极参与并发挥主导作用,才是社区自治的根本之意。
[关键词]城市社区;农村社区;社区自治;公众参与
[中图分类号]C916[文献标志码]A
目前,我国大部分城市的社区构建已基本完成:整合了街道、居委会辖区,建立了新型社区;逐步健全了社区自治组织,培育发展了社区中介组织;强化了社区组织的日常服务、管理功能等。社区建设正在成为当前城市工作的重点、群众关心的热点、第三产业新的增长点,并日益在城市生活中显示出独特的价值和地位。但社区建设在农村尚处于探索创新阶段。在许多居民眼里,“社区”只不过是过去“居委会”或“村委会”的翻版。社区的定位问题,既是社区建设必须把握的方向,也是社区建设要实现的目标。社区作为一种制度设计,它的形成与自治密不可分。
一、社区与社区自治
“社区”一词最早由德国社会学家Ferdinand Tonnies于1887年在《社区与社会》一文中提出。他认为,社区是基于亲族血缘关系而结成的社会联合。中文“社区”一词,最初是费孝通在1933年介绍美国芝加哥学派创始人帕克的社会学时,由英文community翻译而来。帕克之后,不断有社会学家对“社区”的涵义进行探索并形成了不同的理论流派。不同的流派之间虽然存在这样那样的差别,但在“社区是人们对其具有归属感和认同感的区域社会”这一点上已形成共识。后人又归纳出构成社区的七大要素:人口、 地域、 经济、专业分工和相互依赖关系、共同的文化制度、居民的凝聚力和归属感、为公众服务的公共设施。社会学家常把社区作为研究社会的起点。郑杭生认为,社区是进行一定的社会活动、具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动区域。
“社区”的学术内涵与现实实践是有一定距离的。唐忠新认为,中国社区属于基层法定社区,城市的区、街、居委会辖区都可视为社区。笔者认为,社区自治是社区建设的本质所在,社区建设中要注重政府部门的指导作用,更要注重社区中居民的认同感、归宿感和利益相关度,唯有如此才能顺利开展社区建设,更为真实地体现社区建设的自治精神,推动基层民主的发展。要推行社区自治,首先必须将其操作化。所幸的是,当前我国社区自治在实践上已经突破了原有理论设定的框架,将社区重新定位于基层社会管理体制的平台,社会结构从“多体(单位)一元(国家权力)”向“多元一体”的结构转变,沟通国家与社会之间的桥梁已成为新型社区必须具备的功能,即基层自治必须以新型社区为载体,新型社区是具有中国特色的民间社会(市民社会),自治是其应有之意。
我国《宪法》规定:“我国城市的居民委员会和农村的村民委员会,是基层群众性自治组织”。《居委会组织法》根据《宪法》的规定,在第2条中对居委会的性质和职能做出了明确的法律解释:“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织。”时下所建立的新型社区体制,是在遵循宪法和居委会组织法的根本原则和精神的前提下所进行的一次改革,社区的自治性质及其“三自职能”仍然没有变。以自治为导向的社区定位与社区划分是符合法律规定且受法律保护的行为。社区自治作为体现我国人民代表大会政治制度、推进民主政治建设、人民群众参与国家管理、创造自己幸福生活的有效形式,是一种有限的自治,即在社区党组织的领导下和政府的指导下,发挥社区成员代表大会、社区协商议事委员会、社区居委会和社区内各种协会组织的作用,实现依法自治。由于国家与社会之间的互动不是等值互补的,即社会自主性和独立性的发展程度不单由国家权力从社会中退出的程度决定,在很大程度上还取决于社会结构的变化、社会发展的水平、社会个体的素质以及社会动员的程度。因此,基层自治发展所要求的政治发展还需要有政府对社会进行新的、有效的动员和整合,以充分培育基层群众自治发展所需要的社会基础。可见,中国社区自治的推进必将是一个规划性的变迁过程。
二、社区比较:非均衡状态下的城市与农村社区自治
我国城乡基层自治制度建立的时间不长,其突出特点之一就是发展不平衡。农村村民自治在1980年代初就开始出现,但直到1998年才在全国广泛实行。城市社区自治的萌芽形式从1950年代初期就已产生,但直到20世纪末才在全国广泛推行。而在城乡基层自治发展中,农村率先崛起,正向深度扩展;城市迅速突破,正向广度蔓延。由于相关因素的制约,二者的走向有所不同。
从萌芽形式看,中国城市社区自治比农村村民自治萌生更早。早在1950年代初期,城市就建立了居民委员会。但那时形成的城市社会多是“单位制”的。各个企事业单位从属于各级政府,城市成员从属于各个单位。单位自成一体,包揽其成员的所有事务。居民委员会只是由少数缺乏就业能力而未能进入单位的人组成,它不仅处于边缘地位,而且高度依附于政府。城市社会被高度结构化于国家体系,国家与城市社会几乎是重合的,城市社会的自主性及城市居民自治空间十分狭小。1960年代,随着城市人口的迅速增长,一部分成员因为难以进入单位而游离于“单位制”社会以外。成千上万的城市居民“上山下乡”,这一度缓解了城市就业压力,但1980年代初这些“上山下乡”者大规模返城造成更大的社会压力,更多成员无法进入单位。这使得原有的国家统摄社会的体制不得不发生动摇。因为这一体制是以为社会成员提供充分就业等社会保障为前提的。而使这一体制发生根本性变化的则是“单位制”本身的解体。在以政企分开为起始的城市经济体制改革中,生产单位的自主性增强,企事业单位原来承载的社会功能在市场导向下被逐步剥离,政府承载的部分社会职能也被转移。由此,城市社会发生两方面重大变化:一是非固定单位的成员愈来愈多,二是“单位人”向“社会人”转变,人们的需要更多的是依靠社会而不是单位来满足,一个自由自主的城市社会得以产生,并开始促进国家与城市社会的分离。在城市社会与国家的分离过程中,也伴随着社会的无序和失范,城市治理面临的公共秩序、公共卫生、公共治安等公共问题愈益突出。如尽管国家数次严厉打击犯罪活动,但城市公共安全仍然面临严峻的挑战。特别是1990年代后期,“法轮功”团体大规模地挑战政府权威,凸显出加强和改进城市治理的紧迫性。因此,民政部在倡导社区服务的基础上在全国范围内启动了城市社区建设。
城市社区建设的实质是在传统“单位制”解体的过程中对社会进行整合,重新建构一个以“社区制”为主体的治理体系。这一体系试图在政府权威相对削弱的基础上将一部分治理权力让渡给社会,通过社会自身的力量管理社会,以达到社会的自我管理、自我教育和自我服务的目的。为实现这一目的,一方面重新划分社区,并以新的社区为基础构造居民组织;另一方面承继居民自治传统,促使新建立的社区居民组织向自治回归。城市社区自治由此产生并发展。
从制度变迁的初始路径看,中国的城市社区自治与农村村民自治有着共同特点:其一,两者都是由于经济体制改革引起国家与社会的分离,并开始出现一个自由自主社会空间而发生的; 其二,两者都是为了解决国家与社会分离过程中出现的紧迫性公共问题而对治理体系的变革;其三,治理体系变革的重要特点是向基层社会及公民让渡和下放部分治权,以实现对社会的有效整合,结果是基层社会和公民通过运用这部分治权而行使民主权利,由此启动了社会民主化进程。
由于城市与农村在制度变迁中的次序和城乡社会结构不同,城市社区自治与农村村民自治在制度变迁的路径和特点方面有不同之处:(1)由于农村经济改革率先从分散落后的地区开始,农村村民自治一开始具有较强的自发性,村民自治的特点较为突出;城市社区自治则具有很强的规划性,是在政府有意识地推进社区建设过程中产生的,社区自治只是蕴含在社区建设之中,其特性尚未充分显现出来。(2)农村村民委员会作为农村的主要组织,对原有人民公社组织具有很强的替代性;而城市社区建设中建立的社区居民委员会更强调社区基础,没有也不可能全面取代原有的城市组织,它主要是为城市治理提供了一个崭新的制度平台。(3)在农村村民自治活动中,自治主体多是自然人;而在城市,除了作为自然人的居民外,还大量存在各种单位和组织,因此在城市社区自治的制度平台上,法人团体也是自治活动中的重要角色,只是其地位及作用与自然人有所不同而已。(4)农村村民自治建立在土地等生产资料集体共有基础上,村民一出生就是村庄的成员,享受自治权利;而城市社区没有共同的经济基础维系,社区成员的界定较为困难,其流动性较强,在某社区出生的人并不一定具有成为该社区成员的资格,不在某社区出生的人也可能成为该社区成员,并享受社区自治权利。(5)农村村民委员会具有一定的经济管理职能,自治活动的内容不仅有公共社会事务,还包括经济事务;在城市,经济事务主要由各种企业承担,社区自治组织一般不承担管理经济事务的职能,自治活动的内容主要是非经济的社会发展方面。
社区自治与社区建设密切相关,自治与民主紧密相连,民主以平等的个人权利为基础,平等的个人权利又来自平等的财产支配权。在中国农村,土地等主要生产资料为集体所有,作为集体一员的农民既是劳动者,同时又处于经济主权者地位。正因为如此,人民公社制将不同层级的管理权力赋予社员代表大会和社员大会,从而蕴含着一定的民主自治因素。但政社合一的行政统合和支配使这种民主自治实现的空间十分有限。只是随着农村“分田到户”的经济改革和“政社分开”的政治改革,才为民主自治提供了广阔的制度空间。 公社制废除后的村民自治组织具有很强的替代性。村民委员会替代的是原生产大队管理委员会,村民小组替代的是原生产队,至今多数村民还习惯于称村委会为大队,称村民小组为生产队。但是,村民委员会组织毕竟与原公社组织有着根本的不同。主要是由于“分田到户”后,它不再直接组织生产;“政社分开”后,它不再直接行使政权职能。其主要功能是在一家一户自主生产经营基础上从事公共事务管理和发展公共事业。村庄公共事务和公益事业直接关系到村民的切身利益,如承包经营权的获取、税费的收取、村集体经济收益的分配、村办学校与村建道路等公益事业的兴办及经费的筹集、村干部的工作补贴及村集体的公共财务等。这就使得村庄公共事务和公益事业必须依靠村民的广泛参与,村民处于主权者地位。因此,村民委员会一开始就是根据民主自治原则而建构的。1998年修订并经全国人大通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条明确规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”同时,法律还规定了村民委员会要按照便于群众自治的原则设立,村民委员会向村民会议负责并报告工作,村里的重要事项必须经由村民会议讨论决定。由此可见,农村村民自治的组织体系建构在形式上源于公社组织,但与公社组织的性质又有着根本的不同,主要表现为村民的主权者地位得以通过相应的形式加以表现。为保障这一主权者地位,在村民委员会的运作中创立了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的机制。民主选举指村民委员会成员必须经由村民直接选举产生;民主决策指村庄重要事项必须经由村民会议或村民代表会议讨论决定;民主管理指村务管理必须遵循村民共同制定的村民自治章程等制度,并广泛听取村民意见;民主监督指村民委员会的工作必须接受村民的直接监督,实行村务公开。因此,从制度创设看,农村村民自治强调村民参与,具有较强的民间性、平等性色彩。
与农村村民自治不同,城市社区自治是在社区这一新的制度平台上形成的。尽管社区自治的主体是居民,但更突出其社区地域性,特别是社区建设中的社区自治具有很强的政府规划性。在社区建设初期,城市均按政府模式建构社区组织,从而使社区组织具有较强的行政色彩。如在社区建设中,一些地方按照地方行政组织的模式成立社区管理委员会,社区负责人被称为“小巷总理”;按照地方人大的模式建立社区成员代表大会而未建立社区成员大会制度,前者被称为“小人大”;按照地方政协的模式建立社区协商议事会。如加上社区党组织,社区与国家系统一样,也建立了所谓“四大班子”领导机构。 行政化的社区组织在运作机制方面具有较强的精英化色彩和代议性民主的特点,社区成员的广泛直接参与严重不足。如在2000年中央两办23号文件下达之前,社区居民委员会的选举多是实行社区成员代表大会间接选举,社区干部实行招聘、考试与选举相结合,社区事务的决策主要由社区居民委员会作出,很少经过社区成员代表大会讨论,更没有召开过社区成员会议。
出于我国的传统国情和由政府主导的改革与社会转型,在社区建设之初,政府的主要目的是通过行政力量迅速建构城市基层组织,社区组织的行政性较为突出。但是,社区毕竟不是一级政府,社区建设如果没有社区成员的广泛参与,也难以获得持久的动力。随着社区建设的扩展,一些地方开始按照民主自治的导向建构社区组织,并得到中央政府的认可。中央两办23号文件将扩大民主、居民自治作为社区建设的基本原则之一。规定要按照便于社区居民自治的原则设立社区,社区居民委员会属于社区居民群众自治性组织。在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。该文件的下达,为地方的大胆探索提供了更为广阔的制度空间,特别是一些地方运用农村民主建设的经验建立新的社区组织。如在浙江、江苏、上海的中小城市社区建设中,新建立的社区自治组织实行社区成员直接选举,通过“门栋自治”、居民论坛、居务公开等方式为居民直接参与社区事务管理提供更多的制度化渠道。许多地方不再是按照国家系统,而是根据社区自治的原则建立社区组织,如更强调社区成员会议的地位与作用。特别是在一些市场经济较发达的城市,非常重视社区中介组织的培育,使社区自治更能体现自下而上的特点。
三、我国社区自治的成绩与问题
1.我国社区自治的成绩
从总体上看,我国的城市社区自治的组织建构正在由起初的行政主导向自治性复归,运作机制正在由精英主导向广泛直接参与扩展。我国城乡基层自治制度尽管建立时间不长,但已展示了不可忽视的成绩。
(1)创造了国家与社会分权治理的一种新范式。中国历史上长期的专制集权体制使治理权高度垄断于皇帝—官僚体系,虽然出于统治成本的考虑,社会有一定的自治空间,但这种自治权高度依附于国家政权,且没有法律保障。当代中国城乡基层自治是在人民主权基本制度下国家将部分治权让渡于社会,并为法律所认可。城乡基层自治组织在法律的框架内享有自主管理社会的自治权,城乡居民通过自治组织直接参与基层事务的管理,自己创造自己的幸福生活。由此改变传统的一元治理结构,在基层社会层面为建构国家与社会分权治理体系创设了基本的制度范式。
(2)促进了公民社会的形成。在中国走向民主化的过程中,必须建立一个以民主和法治为基本理念的公民社会。在中国,市场导向的经济体制改革推动了民主导向的政治体制改革。但是,市场化进程中出现的自由自主的市民社会并不能自然导致公民社会的产生。要将一个“自由人”变为一个具有坚定的民主和法治理念的“社会人”,唯一方式就是民主实践。中国城乡基层自治制度第一次大规模地将民主与法治制度输入到基层社会,成为城乡全体居民最广泛的民主与法治实践活动,也成为全体居民学习民主、运用民主的大学校。正如时任全国人大委员长的彭真在通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》时所说的,村民自治是亿万农民的民主训练班。因此,城乡基层自治的发展将有力地促进公民社会的形成,从而为中国的民主化进程奠定牢固的基础。
(3)推进并改善了党和政府的治理工作。与中国的经济体制改革一样,中国的政治体制改革也是先从社会和基层开始的。社会和基层的改革一方面改变了原有治理体制的基础,另一方面也要求进一步推进治理体制的适应性和创新性改革。中国城乡基层自治制度是在党和政府的主导下建立的,它的发展又推动着党和政府治理方式的改变。如在村民自治的推动下,农村党支部实行“两票制”选举,乡镇一级实行乡镇长直接选举,县乡基层政权实行政务公开。在城市社区自治的推动下,城区政府转变职能,重心下移,公共服务意识得到强化;通过“民评官”发挥社区中的人大代表的作用,将政府置于社区居民的监督之下。这种底层变革所引发的扩展效应还在继续延伸。
2.我国社区自治目前存在的问题
我国的城乡基层自治是在党和政府主导下兴起和发展的,其发展进程取决于党和政府所扮演的角色。这是城乡基层自治发展的重要制约因素和外部环境。在农村,自1950年代以来,党的组织体系一直延续下来,并成为领导核心。村庄事务的治理权力主要由党支部特别是党支部书记所执掌,村民委员会受党支部领导。但是村民委员会由全体村民选举产生,其权力基础在程序上更具有广泛性。根据法律,村务大事必须经由村民会议或村民代表会议讨论决定。这无疑会改变原有的权力格局。在村庄内部,如何处理好村党支部和村民委员会的关系,如何处理村民会议或村民代表会议集体讨论决策与村支部决策的关系,便成为村民自治能否有效贯彻的主要因素。而在村庄外部,村民委员会与乡镇政府的关系是指导与协助,而不是命令与服从。但是,乡镇管理要依托村民委员会加以实施,因此乡镇政府会以各种方式影响和控制村民委员会的活动,从而压缩村民自治的空间。所以,如何更好地处理“两委(村支部与村委会)关系”和“乡村(乡镇政府与村民委员会)关系”便成为农村村民自治发展尚待突破的难题。
而在城市社区自治发展中,党组织和自治组织的关系较为宽松。为了创建城市治理的新的制度平台,在社区建设的一开始,一些实验区的政府就注意按照自治的原则构造一种新型的政府与社区的关系。如沈阳市在赋予社区组织自治权的过程中,明确规定社区自治包括社区组织有权拒绝政府部门不合理的任务摊派。武汉市江汉区更是从社区建设一开始就强调为保障社区自治,政府工作必须重心下移,变过去单向的行政管理为以服务为基础的管理,将政府工作置于社区居民的监督之下,实行“民评官”。这种在社区建设中构造的政府与社区组织之间的新型关系无疑为社区自治的发展提供了较为宽松的外部环境。
当然,城市社区自治在党组织与自治组织、政府与自治组织的关系方面的突破性进展,与城乡自治组织所承担的功能和面临的治理压力不同有关。在农村,村民委员会承担区域内所有事务的管理,包括促进经济发展和经济管理的职能。政府往往将包括经济发展在内的各种行政指标直接下达到村。为保证这些任务的完成,政府更多地运用直接的行政干预方式,由此必然压缩村民自治的发展空间。特别是政府在下达行政任务时,不仅不向村支付行政费用,反而要求村里承担更多的财力支持,导致为获利而行权。这势必增加农民负担,并加剧村民与村干部的紧张关系,从而影响村民自治的开展。与农村不同,城市的经济功能主要由企业组织承担,社区居委会主要承担的是非经济的社会事务。政府没有必要向社区居委会下达经济指标,并以行政压力的方式促使其完成。这是政府与社区的关系较为和谐的重要原因。特别是城市的经济实力较强,政府不仅不向社区收取行政管理费用,而且为社区提供财政支持,不仅放权,而且让利。如武汉市江汉区在社区建设中明确提出“费随事转,权随责走”,要求社区协助政府部门做事,政府必须支付相应的费用。不仅政府为社区干部支付工资,而且社区干部的报酬取决于其社区工作状况及社区成员的评价。这自然有利于保障社区干部努力为社区居民服务,建立和谐的社区关系。
虽然城市社区自治发展的环境较为宽松,但与村民自治相比,也面临社区成员参与不足的问题。在农村,村庄是一个经济、政治、文化和社会融为一体的共同体,经济利益的关联度较高,为维护和扩展经济利益,村民积极参与公共事务。这正是村民委员会实行直接选举能够取得较好成效的重要原因。而在城市,居民的经济利益与其工作单位密切相关,与社区的关联性不大,在缺乏经济利益牵引的情况下,城市居民对于社区公共事务缺乏足够的参与热情,这在公共意识较为薄弱的中国现阶段尤其突出,也是城市社区自治组织大多实行间接选举的重要原因所在。所以,就公民参与的深度和广度而言,城市尚不如农村。
在我国城乡基层自治发展中,还共同面临着一个重要问题,这就是自治能力的培育。农村村民自治的行政压力较大和城市社区自治的公众参与不足都与此相关。这是因为,无论是农村村民委员会还是城市社区委员会都带有很强的政府建构性,公民的自我组织性较弱,而公民的自我组织则是自治的重要条件。只有当农民通过自我组织学会和掌握依法自治,才能有效抵制不适当的行政干预;而社区群众组织的发展,又有利于扩大居民的参与。总之,公众积极参与并发挥主导作用,才是社区自治的根本之意。
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