减税降费背景下我国非税收入研究
张玉婷
[摘 要] 随着“营改增”新一轮“减税降费”政策的力度不断加大，各级地方政府收支矛盾也在不断显现，地方政府的财政压力不断增大。非税收入的征收与管理更有灵活性，地方政府可能会增加对非税收入规模，造成非税收入规模不合理的增长。文章分析了非税收入的发展现状及存在的问题等，并进一步提出相关的政策建议。
[关键词] 减税降费；非税收入；地方税；分税制
中图分类号：F812.4 文献标识码：A
根据财政部的统计，2019年累计减税降费达到2.36万亿元，我国实施了对多方面的全面减负。2016年“营改增”政策在全国范围内实施，起到了明显的减税效应，增税率逐步下降。非税收入是我国财政收入的重要组成部分，随着我国税制改革和减费降税进程的推进，对于地方政府收入规模尤其是税收收入规模影响较大，地方财政压力不断增大。地方政府为了实现政策目标，实現地区经济发展，地方政府会有较大动机增加非税收入规模[1]。
关于非税收入的增长原因，一些学者从不同的角度进行分析：首先从财政分权的角度，席鹏辉、梁若冰（2014）从县级层面研究1998-2007年福建、浙江和江西非税收入与财政分权的关系，研究表明，基层政府的非税收入与财政分权程度成反比，与财政压力成正比：即财政分权程度越显著，财政压力越小，非税收入越少[2]。其次从地方政府竞争的角度，孟天广、苏政（2015）认为地方政府间政治竞争对非税收入的规模变化有重要作用：非税收入规模受“同侪效应”和“邻居效应”的影响，非税收入的增长规模与该省内地级市的数量成正比；“邻居效应”是由地区之间的竞争导致的[3]。最后，还有部分学者从其他角度分析影响非税收入规模的因素，郭月梅、欧阳洁（2017）研究发现，非税收入规模与地方政府财政透明度成反比，与地方政府预算软约束成正比[4]。
关于非税收入与经济增长的关系，首先是非税收入对经济的影响，刘江浩（2017）研究非税收入与经济增长率的关系，研究发现专项收入竞争不利于经济发展，罚没收入竞争有利于经济发展。其次是非税收入与经济存在协整关系，刘寒波、李晶（2008）建立向量自回归模型，研究发现税收收入、非税收入和GDP存在长期稳定的关系，税收收入和非税收入不存在明显的替代关系；运用相同方法的还有白彦锋、王婕（2013），研究发现非税收入对经济不存在挤出效应；程晓丽（2015）研究政府非税收入同经济增长的关系，表明经济增长对非税收入有着决定作用，同时非税收入对经济增长也有反作用。
一、非税收入的发展历程与现状分析
（一）非税收入发展及现状
非税收入是除税收收入以外的财政收入，全部纳入了预算内管理。按照全口径统计，非税收入包括一般公共预算中的非税收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入，土地出让金是政府性基金的主要组成部分。进一步分析一般公共预算收入中的非税收入，从结构进行分析，国有资源有偿使用收入、国有资本经营收入和专项收入占比较大，2011年我国预算外收入全部纳入预算内管理，非税收入的比例呈现不断增长的趋势，表1列示了2011年-2019年税收收入和非税收入的绝对规模和相对规模变化，税收收入占一般公共预算收入的比例在2019年为82.99%，相比于2018年下降了2.31%。
（二）非税收入发展过程中存在的问题
相对于税收收入而言，地方政府对非税收入的征税征缴和管理方面具有较大的控制权，也比较广泛。当减税政策的实施引起税收规模的减少，增速下降，地方政府财政缺口的时候，为了满足地方经济保持高水平增长，满足地方发展的需要，地方政府更倾向于增加非税收入的规模来弥补财政缺口。非税不断增长的同时也存在一些问题。
1.地方非税收入规模较大。2011年非税收入纳入预算管理以来，规模在不断增大，2011年非税收入14136.04亿元，2019年32390.02亿元，增长2.3倍，2011-2019非税收入平均增速15%。在京津冀地区，2019年北京市非税收入994.52亿元，占一般公共预算收入17.1%；天津市非税收入1634.2亿元，占一般公共预算收入32.3%；河北省非税收入2630.4亿元，占一般公共预算收入29.72%。在减税降费政策的影响下，地方政府更依赖于非税收入。但是非税收入征管不规范，征管范围较广泛，征管主体也较多。近些年来，非税收入快速增长是一种不合理的经济发展现象。我国地方政府非税收入非合理化增长会带来一些问题。
2.非税收入征管主体较多、收缴行为不规范。非税收入种类较多，征收不规范，票据管理存在一定的缺陷，比如罚没收入和行政事业型，其收缴单位较多而且比较分散，难以有效管理。非税收入存在多部门征收、多部门管理、各项收入边界不清等问题，同时部分收费项目设置不合理缺乏一个总体的监管部门，会造成非税收入管理成本较高，各地政府非税收入征收标准和管理模式不同，缺乏一个统一的机制，地方政府可能根据支出的需要灵活地征收专项收入来弥补财政资金的缺口，罚没收入不合理的征收也可能加大缴纳主体的负担，产生不利的社会影响。
二、相关政策建议
（一）合理划分中央与地方的财权与事权，完善地方税体系
1994年分税制改革后，我国中央政府和地方政府财权和事权进行了重新划分，财权不断上移，事权不断下降，“营改增”之后，地方主体税种缺失，为了满足地方经济的发展，地方政府面临较大的财政压力。因此，应当按照财权与事权相统一的原则，在实施减税降费政策的同时，合理分配中央、地方政府、各级政府之间的财权与事权的关系，积极推进中央和地方政府财权与支出责任划分改革，理顺中央和地方的关系，规范中央政府和地方政府的职权和社会责任。中央政府承担相应的财政支出，地方政府主要提供更有效率的地方公共品。加快建设地方税体系的进程，增加地方财政收入，缓解地方政府的财政压力，使非税收入保持合理的增长。
（二）加强财政预算的公开透明程度
建立一套非税收入的公开制度，加大非税收入信息的公开程度，加快非税收入的法律体制建设历程，为加强非税收入管理提供法律依据，提高对非税收入的征收、管理的透明度。提高财政收支的透明度有助于社会成员了解资金的使用情况，非税收入征收的过程，每一个环节都应让社会成员参与进来，对各类非税收入的征收范围和标准等相关信息都应向社会公开，减少乱收费的行为。改进预算编制方法，提高资金使用效率，减少地方政府的财政压力。
参考文献：
[1]贾康.非税收入规范化管理研究[J].财政监督，2006（19）：4-9.
[2]席鹏辉，梁若冰.省以下财政分权、地方政府行为与非税收入——来自闽、浙、赣三省的实证证据[J].山西财经大学学报，2014，36（07）：15-24.
[3]孟天广，苏政.“同侪效应”与“邻居效应”：地级市非税收入规模膨胀的政治逻辑[J].经济社会体制比较，2015（02）：165-176.？
[4]郭月梅，欧阳洁.地方政府财政透明、预算软约束与非税收入增长[J].财政研究，2017（07）：73-88.？
