政府会计制度下高校科研经费风险防范
杨文静 谢春红
【摘要】? 近年来，党中央、国务院高度重视高校和科研院所科研领域简政放权工作，一系列改革举措相继出台，给科研人员创造了宽松的研究环境，取得了良好的效果。但从内部控制视角来看，科研经费在业务层面和单位层面依然存在风险，2019年高校开始执行政府会计制度，会计政策的变更也给科研经费的管理带来风险。文章基于内部控制视角分析高校科研经费存在的风险，全面梳理科研经费全过程管理业务流程，以期达到有效防范科研经费风险的目的。
【关键词】? ?政府会计制度;科研经费;风险防范
【中图分类号】? F810? 【文献标识码】? A? 【文章编号】? 1002-5812（2020）02-0064-03
近年来，党中央、国务院高度重视高校和科研院所科研领域简政放权工作，一系列改革举措相继出台，给科研人员创造了宽松的研究环境，也取得良好的效果。《抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯徹落实工作的通知》（国办发[2018]127号）明确提出：“深入推进下放科技管理权限工作，对科研单位提出健全完善内部管理制度，确保在落实科研人员自主权的基础上，突出成果导向，提高科研资金使用绩效，完成科研目标任务。项目管理部门要通过随机抽查等方式加强事中事后监管，防止发生违规行为。”《关于抓好赋予科研管理更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》（教党函[2019]37号）提出：“坚持问题导向，完善科研管理制度;遵循科研规律;落实科研管理自主权、优化管理服务;增强科研人员获得感、加强诚信建设;引导科研人员坚守法纪底线、改进工作机制;强化科研管理部门责任、完善监督机制;营造良好科研创新环境。”改革措施明确在给科研人员松绑的同时，也要兼顾经费使用的合法性和合规性，持续完善内部控制制度建设和监督机制来防范风险。2019年1月1日起高校开始执行政府会计制度，会计政策的变更带来相关经济业务会计核算的变化，也给高校科研经费的管理带来风险。准确识别并有效防范高校科研经费存在的风险是迫切需要解决的问题。
一、政府会计制度下科研经费的核算及风险
（一）科研项目收入核算
1.采用预收款方式的收入核算。财务会计要求按照合同完成进度确认收入，不允许按照收到款项全额确认科研事业收入。高校合同管理软件信息化程度不高，完全按照合同完成进度确认收入可操作性不强。高校普遍采用的做法是“以支定收”。即以费用类科目加上固定资产、无形资产的合计数作为确认科研事业收入的基数（不含往来款科目的余额）。此种做法的前提条件是固定资产科目和无形资产科目必须设置项目核算，保证科研项目收入数据的准确性。
2.预收账款核算差异。项目款项到账后，财务会计按照权责发生制最终确认科研事业收入，增值税是价外税，不包含在科研事业收入中;预算会计按照收付实现制确认包含增值税税额的科研事业预算收入。由于二者口径不一致，导致科研事业收入与科研事业预算收入总额不等。
3.科研项目增值税核算。采用预收账款核算科研事业收入的，增值税直接通过预收账款支出，不形成费用，预算会计直接计入科研支出。采用预借发票方式的，高校确认收入的时点（按照合同完成进度）与按照税法确认增值税纳税义务发生的时点（增值税票开具时）可能一致，也可能不一致。学校发生预借发票业务时，可以不做确认科研事业收入的账务处理，通过“应收账款”科目核算应扣缴的增值税即可。
（二）科研项目管理费计提及使用的核算
政府会计制度规定通过“预提费用”科目核算管理费的计提和使用，不再通过“事业基金”科目核算。“预提费用”科目可以进行项目核算，或者直接在预提费用一级科目下设二级明细科目，以区分不同学院及部门间管理费的计提和使用情况。对于2019年新计提的管理费在使用时，直接通过预提费用核算，对于以前年度（2019年以前）提取的尚未完全支出的管理费在使用时仍然通过“业务活动费”科目核算。
（三）科研项目支出核算
1.普通业务的报销如差旅费、版面费等支出与高校会计制度相比变化不大，主要是增加了预算会计分录。变化较大的是固定资产的会计核算，如取得不需安装的固定资产时直接增加固定资产，在计提折旧时，增加业务活动费。这就要求对六大类固定资产科目进行项目核算，并按照资产的使用部门区分教育、科研、行政及后勤四类，分别计提折旧额，准确核算和计量固定资产的价值。如何设定标准区分教育、科研、行政还是后勤的固定资产，以及通用设备和专用设备的区分，不同类别固定资产折旧方法的选择，折旧额的计算都需要财务部门及资产管理部门的相互配合才能完成。
2.以前年度购置的在途或未入库固定资产，2019年不再需要另行支付款项时，办理验收、入库手续时，由于以前年度已经列入支出科目，本年度账务处理时增加固定资产，但不需减少项目经费指标，这需要会计核算系统单独对此类业务进行设置。2019年需要支付的固定资产购置费，已列支的直接增加固定资产，不核减项目经费指标，新支付的款项按照政府会计制度要求进行核算即可。
3.固定资产购置核算差异。财务会计通过固定资产折旧计提费用，而预算会计在取得固定资产时已经确认预算支出，导致财务会计与预算会计产生差异。
（四）会计政策变更产生的核算风险
政府会计制度实施后，科研经费核算方式发生了很大的变化，尤其在科研收支的确认和计量、科研管理费的计提和使用上要重点关注。同时，如何对财务会计和预算会计科目进行准确计量、是否触发预算会计分录、何时触发预算会计分录等一系列问题都需要财务人员大量的职业判断。由于核算基础的变化，财务会计和预算会计核算产生的差异部分，需要年底统一编制调整表进行调整。
高校目前所使用的会计核算系统中预算会计分录的触发一般是系统初始化过程设定好的，根据设定，系统自动判定是否触发及何时触发预算会计分录，但由于经济业务的复杂性，发生纳入单位预算管理的现金收支业务不是触发预算会计分录的唯一要素（比如管理费的计提），特殊的业务仍然需要财务人员进行职业判断。系统初始化设置是否正确，财务人员职业判断是否正确，都会给高校的财务核算带来风险。这就要求高校财务人员及时更新知识储备，正确核算各项经济业务，防范由此产生的会计信息失真等风险。除此以外，高校在现行会计制度下，识别单位层面和业务层面的风险点，才能有针对性地采取措施应对风险，完善内部控制，提高会计信息的质量。
二、内部控制视角下科研经费的风险识别
高校已按照财政部要求连续编制2017年及2018年行政事业单位内部控制报告，根据内部控制报告编报所填报的内容及评分，本文从单位层面和业务层面来识别高校科研经费管理存在的风险点。
（一）单位层面
财政部公布的《2017年全国行政事业单位内部控制建设分析报告》显示：全国范围内绝大多数单位均积极开展本单位内部控制环境建设，内部控制的组织实施也表现出阶段性和长期性，在管理信息系统建设方面，各单位内部控制信息系统建立尚处于起步阶段。各单位对资金收支和资产管理业务的信息化建设关注度明显高于其他业务领域，但也仅达到50%，合同业务的信息化建设只有34.06%。管理信息系统建设可固化业务流程，提升工作效率，减少人力成本，也能实现业务全过程监控。合同业务的信息化建设程度高低，直接影响高校科研事业收入核算方式是否与政府会计制度的要求一致。
（二）业务层面
1.科研经费预算业务管理风险。在预算编制环节，项目负责人承担预算编制的主体责任，由于项目负责人财务方面知识的限制，导致预算编制不科学、随意性大，各预算项目之间的关系界定不清楚。在预算执行环节，由于预算编制的不科学、不合理导致预算执行困难，甚至出现无法执行的情况。虽然科研人员的自主权越来越大，但频繁的预算调整，有可能导致科研项目支出内容与实际科研活动不匹配，预算与执行相脱节。如纵向科研项目设备费一般不允许列支通用设备，项目负责人在编制预算时将打印机、笔记本电脑等列入设备费预算，导致后续预算无法执行;再比如会议费是指举办会议而发生的费用，并非参加会议发生的费用，科研人员列支小额的会议费预算显然在项目研究后续过程中无法报销，只能调整预算。
2.科研经费收支业务管理风险。（1）预借发票业务风险。如某高校2018年横向科研项目有将近44%需要预借发票，根据政府会计制度要求，预借发票的业务需要对缴税业务进行核算，可不做科研事業收入的账务处理。有可能出现跨月、跨季度和跨年收款的情况，甚至出现科研款项一直不到账的情况。（2）科研经费使用风险。某高校科研经费报销过程中存在冒领劳务费、将外协费划拨至项目负责人自己控制的公司、利用虚假业务、真实发票套取科研经费等现象;电子发票的日益普及，导致重复报销的问题出现;科研人员钻制度的漏洞，因项目研究期间规定限制较多，在项目研究期间不支出或少量支出，待结题后将项目余额结转至结题项目继续使用（北京市属某高校规定结题后项目余额可以继续结转使用两年，具体开支范围可由项目负责人确定），导致科研经费流失、科研腐败的滋生。
3.政府采购业务管理风险。虽然高校积极贯彻科研经费“放管服”政策，但在实际执行过程中，对科研经费的使用限制仍然较多，如要求科研经费必须执行政府采购相关规定。笔者针对北京市属某高校科研人员发放89份调查问卷，回收有效问卷51份，问卷结果显示：76.47%的科研人员认为科研经费没有必要实施政府采购，或者可特事特办，随到随办。由于科研经费有别于高校开展日常工作的财政性基本经费和专项经费，不能完全执行政府采购，这就导致后续报销困难，手续繁杂，提供各种情况说明是必不可少的。
4.资产管理风险。科研项目的实验材料一般由科研人员随用随采，对于实验材料的管理也由科研人员负责，报销时财务人员一般要求经办人、验收人和项目负责人三者签字，但也仅是对形式上的审核，有的高校对于实验材料的出入库管理基本上形同虚设，存在监管不严、资源浪费的风险。对于已采购或租用的固定资产未在本单位存放的，高校无法进行监管或监管不到位。
5.合同业务管理风险。（1）合同签订文本不规范。包括：合同要素不完整：合同无甲方单位名称、签字、盖章、签订日期等要素。（2）高校各学院或者各部门未经授权对外签订合同等现象。（3）合同执行不规范，存在提前或者滞后支付合同款的现象。
6.信息系统层面。高校科研项目涉及的业务部门较多，如科研部门负责项目的立项、预算调整审批、合同管理、结题验收等;财务部门负责科研经费的到款入账、预算控制及执行;资产部门负责对科研项目采购的资产进行管理;审计部门要全程严格监督科研经费的使用情况;合同管理部门负责对签订合同的审核等。各部门的信息系统各自独立，数据没有共享或者共享率低，部门之间数据传输费时费力，信息资源的利用效率低，资源整合程度差，而且容易出现推诿扯皮的现象。
三、内部控制视角下科研经费的风险防范
本文以COSO内部控制框架为依据，参考我国《行政事业单位内部控制规范》，以内部控制五要素为出发点，构建了“以优化内部控制环境为前提、以全面风险评估为依据、以关键活动控制点为核心、以科研经费信息与沟通为载体、以科研经费审计监督为保证”的科研经费内部控制体系。
（一）优化内部控制环境，形成良好的科研经费文化
高校内部控制环境涉及面广，包括高校管理者对内部控制建设的态度，科研人员及相关职能部门教职工的诚信及道德价值观，高校文化，人事管理、财务管理、资产管理等各项规章制度等。高校的管理者要认识到加强内部控制环境建设的重要性，在贯彻落实“放管服”改革的过程中，相关职能部门应梳理科研管理相关规章制度，制定切实可行的管理办法，准确把握“政策宽松、管理严格”的原则，建立宽严相济、刚柔并济的科研经费管理体系。同时，建立科研人员诚信档案，逐步形成良好的科研经费文化，让科研经费更好地在阳光下运行。
（二）做好全面风险评估，开展绩效考评工作
高校应根据自身特点，制定考核评价方式：选择内部自评还是外部协助;制定内部控制考核评价实施的范围：横向科研项目还是纵向科研项目;合理利用考核评价的结果，制定绩效考评奖惩措施，完善相关的内部控制。
（三）严格管理控制活动，形成规范化、制度化控制措施
1.预算编制及执行。高校应制定合理的预算管理制度，将预算编制规范化、制度化，提高财务人员事前参与度，在预算编制过程中有针对性地进行指导，提高预算编制质量，减少预算调整的次数，降低与科研活动实际需求不符的风险。
2.科研经费收支业务。明确科研经费开支范围，加强对原始凭证的审核;要求对电子发票进行认证，杜绝重复报销;追踪报销资金流转过程;针对结题后经费可继续使用的项目，建立科研项目结题后经费实施管理办法，规范结题项目资金的使用。
3.政府采购管理。建议高校对科研物资的采购做到“放”与“管”的结合，重点落在“放”上。科研采购由科研人员自行处理，但是事中的监督和事后的管理要跟上，发现违法违规的现象要严惩不贷。2019年7月30日科技部等六部门印发《关于扩大高校和科研院所相关自主权的若干意见》明确提出：“简化采购流程，缩短采购周期。采用特事特办、随到随办的采购机制，可不再走招投标程序。对以此方式采购作出明确规定，确保放而不乱”。高校应根据该《意见》的规定并结合实际情况制定相关制度，指导科研经费政府采购行为。
4.资产管理。科研项目对实验材料及固定资产的管理要落实到制度上，明确项目负责人的责任，规范化管理。对于使用科研经费采购的存放于校外的固定资产，由项目负责人进行监管，避免国有资产的流失。
5.合同管理。由科研部门集中统一管理，加强对合同文本的审核，建立规范的合同文本，对于需要修改、变更或终止的合同，应及时协商解决。财务部门在审核报销时，要加强对合同各要素的审核，按照合同约定付款，对不符合国家法律、法规及学校相关制度规定的拒绝支付。
（四）加强职能部门之间的信息溝通，消除信息孤岛
建立信息系统各模块之间的互联互通，提高信息共享率。高校职能部门应用的信息系统有科技部门的科研系统、财务部门的网上预约报销系统和会计核算系统、资产管理部门的政府采购系统和资产管理系统、人事部门的人事系统、审计部门的审计系统，各系统和各模块之间要建立数据接口，缩短数据传递的时间，让“信息多跑路，让科研人员少跑路”。建立科研管理平台，梳理科研到款查询、立项、报销、预算调整、结题、绩效考评、审计监督等业务流程，以业务制度化、制度流程化、流程标准化、标准信息化为建设模式，构建科研经费全过程管理业务流程，利用计算机和网络技术构建信息化系统，把内控手段和管理理念嵌入到信息系统中，建立既相互衔接又有效制衡的工作机制和业务流程，实现科研经费的全过程管理。
（五）重视内部审计监督，做好最后一道屏障
虽然内部审计监督属于事后监督，但是高校仍然要重视审计监督工作，这是内部控制的最后一个环节，也是关系到科研经费使用效率和效果提高的关键环节。内部审计监督的另一个职能是定期开展对本单位内部控制体系的评价，对内部控制体系的有效性、适用性及可持续性发表意见，及时发现内部控制设计和运行的缺陷，提出解决问题的措施，不断完善内部控制体系。
四、建立科研经费全过程管理业务流程
高校应以“放管服”的理念结合政府会计制度的实施为契机，全面梳理高校科研经费管理流程，从科研经费的下达、项目立项、预约报销、结题验收、绩效考评等环节出发，构建科研经费全过程管理体系，建立起项目负责人与科研管理部门、财务部门、资产管理部门、人事部门以及审计部门等职能部门的联系，以及职能部门之间的联系。各职能部门各司其职又相互配合，共同防范科研经费产生的风险，更好地规范财务管理工作，为科研人员提供高效、优质的服务，充分调动科研人员的积极性和创造性，提高科研能力，为建设创新型国家贡献一份力量。
【主要参考文献】
[1] 2017年全国行政事业单位内部控制建设分析报告http：//kjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/diaochayanjiu/201905/t20190523_3264307.html2.
[2] 颜莉，何枫.湖北省高校科研经费内部控制体系构建研究[J].湖北经济学院学报，2019，17（2）：84-92.
[3] 谢新伟.高校科研经费“放管服”改革的问题与对策研究——以北京市属X大学为例[J].北京教育，2019，（3）：75-78.
[4] 伦宗健，付秋颖.高校科研经费管理体制机制问题探讨[J].商业会计，2016，（5）.
【作者简介】
杨文静，女，北京信息科技大学财务处;研究方向：科研经费财务管理。
谢春红，女，北京电影学院财务处，高级会计师;研究方向：财务信息化。
