深化广西北部湾人才特区建设的思考
高丹
[摘要]广西北部湾人才特区建设面临基础薄弱、实力不强;人才工作体制机制创新不明显，政策特色不鲜明，创新难度大;吸引海外人才比例小，“人才特区”的国际化程度不高等困难和问题，主要原因有人才特区建设理论体系尚未形成;北部湾人才特区建设同质化，特色不突出;产业发展不足，科研平台、人才载体数量少，人才承载力不大等，解决这些问题需要立足区域实际，秉持“重点突出、特色鲜明”的建设指导思想;建立人才工作特别机制，进一步提升人才工作合力;建设特色载体，进一步提升人才承载力;进一步优化人才发展环境等措施。
[关键词]人才特区 建设
[中图分类号]c96 [文献标识码]A [文章编号]1009-4245（2019）04-0020-04
DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2019.04.004
近年来，为进一步推动广西北部湾经济区建设和发展，广西制定并出台了一系列配套支持政策，其中的人才支持政策中更是提出了要以非常政策、非常措施、非常办法、非常力度加快人才开发步伐，打造北部湾人事改革综合试验区即人才特区，建设区域性人才高地的目标。政策实施以来，广西北部湾人才特区的建设取得了一定的成绩，但同时也遇到较大的困难和问题，亟待研究和破解。
一、广西北部湾人才特区建设遇到的困难和问题
（一）基础薄弱、实力不强
广西是我国五个少数民族自治区之一，受区域、历史等多种因素的影响，经济基础薄弱，属欠发达地区，广西人才队伍建设也长期处于相对滞后的状态，人才总量在全国省市区的排序中居后，实力不强。据统计，全区专业技术人员仅占全区人口的0.26‰，不到全国平均水平的1/14。同时，高水平创新人才严重不足，高端领军人才匮乏。根据自治区人社厅统计，截至2018年底，全区仅有两院院士1名，院士后备人选7名，“百千万人才工程”人选41名，享受政府特殊津贴专家1587名。考虑到广西经济发展与人才队伍总量、素质等要素与国内发达地区差距较大的实际，把北部湾经济区建设设为区域性人才高地的目标显得更加任重道远。
（二）北部湾人才工作体制机制改革创新不明显
与大部分省市推进人才特区建设的主要举措是在特定区域内为目标人才实施特殊优惠政策一样，广西区党委、政府为建设北部湾人才特区，先后对北部湾经济区出台了系列人才特殊政策，如2010年的《关于进一步加快广西北部湾经济区人才开发的若干政策措施》及2014年的《深化北部湾经济区改革若干问题的决定》，均提出了要在北部湾经济区内创新人才开发协调机制体制，但目前从总体上看，这项涉及人才生态环境的人才体制机制方面改革在北部湾人才特区建设中步伐不大，或者说人才服务管理工作的体制机制改革创新仍未进人实质性阶段。实际上，由于多种因素影响，整个广西人才服务管理工作的体制机制改革创新也不明显。如操作层面上的2017年实施的广西高层次人才认定工作，由于政策不完善和相关部门协同不畅，执行进度较慢。因此，人才特区建设的关键是体制机制创新。
（三）政策创新难度大，特色不鲜明
当前，人才特区建设主要进行政策创新，出台特殊政策吸引人才。与发达省市人才特区的政策相比，由于受发展程度、地理、经济等因素的影响，处于新兴发展地区的广西北部湾人才特区建设的政策也大多是在参考模仿发达地区的人才政策，大部分仅仅是对原有人事人才政策的局部调整或将优惠政策的力度加大，创新程度不大，比较优势、自身特色等不明显，政策全面性和深人性也远不及发达省市。从经济学上讲，广西北部湾经济区人才政策未能满足人力资本追求利益最大化的目标需要，相对而言，无明显比较优势，竞争力不强，对人才的吸引力较弱，未能有效吸引外来人才的流人。
（四）海外人才比例小，国际化程度不高
广西与东盟国家海陆相连，作为我国面向东盟国家开放开发的桥头堡，广西一直与东盟国家有着深厚的经贸、文化、社会交往，但广西吸引来自东盟国家的人才数量跟国内其他地区相比，并没有显示出突出优势。据广西外国专家局统计，“十二五”期间，来广西工作并办理《外国专家证》的东盟国家专家仅有502人次。统计也表明，广西吸引海外人才的总体数量不多，抽样调查显示广西引进的海外人才74%分布在北部湾经济区内。截至目前，国家“千人计划”已分14批引进海外高层次人才7980名，广西只有16人，仅占0.2%。《2017中国区域国际人才竞争力报告》显示，以区域国际人才竞争力综合指数计分（包含国际人才规模、结构、创新、政策、发展和生活6个维度），将受评价的31个省域的国际人才竞争力分为三个梯队，广西处于第二梯队（1.65），全国排名16，远远低于周边的广东省（3.52，全国排名第3），也低于云南省（1.82，全国排名11）。可见，广西北部湾人才特区的建设尚未达到支撑北部湾经济区的大发展，促进广西北部湾经济区成为“三基地一中心”（中國一东盟开放合作的物流基地、商贸基地、加工制造基地和信息交流中心）目标。
二、广西北部湾人才特区建设遇到问题和困难的原因分析
（一）人才特区建设理论体系尚未形成
人事人才工作是党和国家管理社会事务的重要组成部分，它与广大人民群众切身利益相关，具有较广的涉及面和较高的敏感性。与经济特区的建设需要投入特殊经济政策和大量资金支持相比，人才特区的建设更需要投入的是特殊的人事人才优惠政策。实际上，人才特区是探索打破现行束缚人才发展的体制机制障碍的试验田，实质就是在特殊区域建设与国际先进人才管理体系接轨的体制、机制、环境等，建设人才特区是吸纳聚集天下英才而用之，实现创新驱动发展的重大举措。但由于相关理论研究不足，对人才特区“是什么”、“做什么”、“如何做”等基本问题还缺少准确的理论表述和权威的政策界定（赵全军，罗双平，2013），国内在建的各种人才特区均不能像经济特区建设那样，能够提供成功、成熟的实践范例，有关建设也多是处于“摸着石头过河”试试看的阶段。同时，在涉及人才管理服务工作体制机制方面，尽管人力资源和社会保障部门作为政府人才工作的综合管理部门，但人才工作涉及中央、省、市多个管理层级及党委、政府、群团等跨系统的多个部门，协调和创新难度较大。
（二）北部湾人才特区建设发展同质化
目前全国30多个省市，几乎都提出了要建设人才特区的发展规划，在建的各种人才特区、改革试验区数量近百家。各地提出的人才特区建设目标也大都是要吸引高层次创新创业人才，发展高新技术产业，但由于我国各省区面积较大，地理环境和资源禀赋等条件类似，相当一部分省区的重点产业结构相同，这就造成了不同的地方对人才的需求很大程度上是重合的。人才需求同产业政策密切相关（基本保持一致），加之我国地方政府职责同构和政府本位等因素的影响（吴帅，2014），自然导致引才政策同质化，进而造成“人才特区”之间的同质化建设。有研究发现，广西与湖北、四川和湖南的工业结构相似度高，区域经济竞争大。北部湾经济区目前重点发展的石化、钢铁、电子信息、海洋开发、新能源等产业与上海、浙江、福建、吉林、湖北等地的重点发展产业大部分重合。因此，实践中，北部湾人才特区的建设也没能跳出同质化竞争这个窠臼。
（三）产业发展不足，科研平台、人才载体数量少，人才承载力不大
产业是人才发展依托的主要平台，产业发展是否充分是关系到“引什么样的才，引来的人才做什么的”的关键问题。广西属于经济欠发达地区，工业化程度不高，企业创新活力不足，全区5000多家规模以上工业企业中，超过九成没有研发活动;大中型工业企业的研发经费投入少，规模以上工业企业中仅有10%左右的企业拥有自治区级创新平台，人才的供求明显不足。同时，全区大专院校、科研院所数量少，全区无双一流建设高校（只有广西大学是“211”大学，没有“985”高校），在全国总数为481家的国家重点实验室中广西只有2家，在全国总数为346家的国家级工程技术研究中心广西仅有3家，博士后两站等科研平台、人才载体的数量也不多，难以满足高层次人才的学术交流和研发创新等需求。而且具体到北部湾经济区，除南宁外，其他五市（北海市、钦州市、防城港市、玉林市和崇左市）经济基础更加薄弱，对人才的吸引力和竞争力远远落后于发达地区，这就导致一方面引不进人才，另一方面引进的人才无用武之地的尴尬状况。
三、深化北部湾人才特区建设的思考
（一）立足区域实际，秉持“重点突出、特色鲜明”的建设指导思想
当前，随着国家“一带一路”建设的推进，广西在国家对外开放大格局中的地位更加凸显，迎来了历史性的发展机遇。与此同时，北部湾自贸区建设也提上日程，因此，北部湾“人才特区”建设中应该充分考虑到国内其他已有“人才特区”的典型性、示范性和人才管理改革内容的实用性、适用性，在建设中结合经济区内经济转型和产业发展的实际，树立既要有所借鉴，又要因地制宜的思想。在政策创新上敢于解放思想，对照国内外最前沿的人才开发理论，坚持差异化发展，瞄准关键领域，重点环节大胆尝试，以实践检验创新的成败，同时，本着与其全面开花，不如量力而行的指导思想，用足用活现有政策（人才评价制度改革、事业单位特设岗位设置等）和平台（中马产业园区、粤桂合作特别试验区等），集中在一些“点”上进行突破，以点带面，力争在人才特区的建设上有大的突破。在实际操作中，协调做好引进人才、本土人才、广西籍人才工作，让各方面人才共同发力推动广西发展。如对于引进人才，要坚持“高精尖缺”人才导向，结合实际，在广西产业重点发展领域，大力引进能够带动新兴学科、突破关键技术、发展高端产业的领军人才。对于本土人才则要加大对领军人才、高层次人才、应用型专业人才优选培养力度，让各类本土人才各得其所、才尽其用，避免出现“招来女婿气走儿子”的现象。对于广西籍的海内外人才，要充分发挥北部湾经济区和北部湾自贸区“二区叠加”政策优势，重点突出北部湾人才特区面向世界对接东盟的特色，华侨华人在海外特别是东盟国家资源丰富，凭借广西是全国第三大侨乡，契合他们大都有为家乡多作贡献的强烈愿望，打乡情牌、寻根牌，不求所有，但求所用，灵活采取多种方法、方式吸引他们为家乡发展献计出力、牵线搭桥或回广西创新创业。
（二）建立人才工作特别机制，进一步提升人才工作合力
由于体制机制惯性，目前北部湾人才特区建设责任主体并不十分明确，只是成立了北部湾经济区人才工作协调小组。在这个协调小组的统筹和宏观指导下，相关职能部门以及经济区内的各市还是各自进行探索，出台的人才政策不一致，存在职能部门之间沟通不畅和经济区各市事实上的彼此竞争关系。如《关于进一步加快广西北部湾经济区人才开发的若干政策措施》提出的特殊政策措施，主要面向北部湾经济区各市所属企事业单位，对该区域内中央及自治区属高校、科研院所、国有企业的人才则覆盖不足，导致中央及自治区所属单位人才参与和推动北部湾人才特区建设的积极性没有充分发挥出来。而据自治区人社厅2016年统计，在整个广西的专业技术人员总量中，自治区直属单位中高级专业技术人员比例就占到近1/5（其中高级专业技术人员占比更是近1/3），并且这部分人才大部分本身就工作在北部湾经济区内。从实际效果上看，国内凡是在人才特区建设取得比较突出的成绩都做到了结合自身实际，集中各种资源，形成合力。如北京市中关村人才特区便是集合了19个国家部委共同組建了中关村创新平台，建立了跨层级跨部门的联合审批机制。人才是流动和共享的，人才特区建设必须调动多方力量，联合推进。因此，今后北部湾人才特区建设工作要通过持续深化人才发展体制机制改革，推行普惠制政策创新，在积极争取中央支持的同时重点探索自治区、市共建机制，多方联合推动，挖掘和调动现有经济区内各类人才的积极性，形成人才工作合力，共同推动北部湾经济区的大发展。
（三）增强人才和产业契合度，建设特色载体，进一步提升人才承载力
国内研究表明，当前我国人才特区的建设已从“注重人才工作自身体制机制突破创新为主的1.0版”升级至“突出人才要素与其他要素紧密结合的2.0版”（汪怿，2011），即人才特区建设更加注重人才要素与外部环境的协调互动，尤其强调人才与技术、资本、市场等要素的有机结合。事实上，自治区党委也提出加快建设北部湾人才特区，要坚持产业引进与人才引进相结合，面向海内外引进领军型高层次人才和重点产业创新创业型人才，以产业项目吸引和聚集人才。因此，北部湾经济区应结合自身的发展特点，可借鉴广西“人才小高地”建设思路，探索重点产业人才引进与特色产业园建设相结合的模式，增强人才与产业发展的契合。一是要大力培育新兴产业，完善产业与人才的对接机制;加快创新步伐，大力推动区域经济、产业的转型升级。同时，支持高校、科研院所科研人员及其团队在职创业、离岗创业，加快形成科技、产业、人才协同发展的局面。二是要加快打造人才载体。加大创业园、留学生创业园等载体的建设力度，进一步集聚创新创业人才特别是海外高层次人才;加快钦州保税港区、中马钦州产业园、东兴国家重点开发开放试验区等特色功能园区的建设，使之成为人才的“集聚源”;同时，倾力打造总部基地、战略性新兴产业园、检测认证产业基地等几个新平台，加大企业博士后两站的建设力度，加快开发博士后人才资源，为大量吸引创新型人才提供有效空间和平台;从而构建人才工作多点承载、多头并进的大格局。
（四）进一步优化人才发展生态环境
当前，我国经济正在从投资驱动转向更多地依靠科技进步和创新驱动的高质量发展转变，而创新和技术的载体就是人才，所以创新驱动实质上是人才驱动。2018年以来，席卷全国的“抢人大战”表明各地都对人才对转变提升本地经济发展方式重要性有着一致的认识，如何吸引到合适的高端人才也成为各地面临的一项重要课题。中组部针对海归人员和“千人计划”成员做过的一项调研表明：他们最关注的是能否提供一个全面改善的人才环境，而不是特殊优待。因此，北部湾人才特区建设的深化也要从进一步塑造、优化人才发展的生态环境上人手，一方面大力弘扬科学精神、创新创业精神，率先在经济区内形成尊重知识、尊重人才、尊重创造、鼓励创新和宽容失败的社会氛围;另一方面要积极采取多种措施完善人才公共服务等，建立健全公平公正公开的竞争规则，塑造规范优良的营商环境，以营造有利于人才发展的创新创业生态系统，促进更多的区内外人才在北部湾经济区内安家落户，真正形成人才低洼集聚效应。
