浅析言论自由权利的规制与保护
王鲁玥
[摘要]言论自由是我国宪法赋予公民的一项基本权利。近年来，随着改革开放的逐步深入和网络科技的快速发展，如何更好地行使与保护公民言论权利已经引起各方面的重视。而与此相对应的是我国言论自由权利在立法上还存在一定的滞后。本文从言论自由权利的基本概念出发，分别就言论自由权利的规制和保护必要性、立法现状与问题进行了分析和探讨，并提出了相应的立法建议。
[关键词]言论自由；立法；规制；保护
一、言论自由权利的基本概念
在不同背景的学者和不同的国家法律框架体系下，言论自由的表述和边界往往是不同的。《公民权利和政治权利国际公约》在第19条中重申了《世界人权宣言》关于保障公民言论自由的内容。美国著名的《布莱克法律辞典》解释言论自由为：由美国宪法第一修正案保护的权利：包括宗教、言论和出版自由[1]。英国的《牛津法律大辞典》则认为言论和表述自由为：“主要的公民自由权之一。其含义是指公民在任何问题上均有以口头、书面、出版、广播或其他方法发表意见或看法的自由。这一自由权受到尊重他人利益之要求的限制，而他人利益在某种程度上是由诽谤法、藐视法和其他法规加以保证的。该自由权还要受到尊重公共利益之要求的限制，而这些公共利益是由禁止污秽物出版法加以保证的。”[2]我国宪法对言论自由权利也有明确规定，主要有第35条中的：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，第41条中的：“对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，第47条中的：“公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”。
综合来看，言论自由主要是指公民在任何问题上均有以各种方式、方法发表意见或看法的自由，以及从别人那里获得思想及信息的充分自由。它应包括任意发表言论的自由、接受他人言论的自由以及保持沉默的自由这几方面的内涵。
二、对言论自由进行立法保护的必要性分析
言论自由是公民的一项基本权利，它在人类社会的生存和发展中有着极其重要的价值。在一定程度上说，言论自由对推动人类社会的不断进步起着极其重要的作用。也正因如此，言论自由应当也必须进行立法保护。
1、言论自由是民主制度不可或缺的一部分。一国的国民如果长期思想禁锢，从小就培养察言观色，按一定‘口径发表言论，不敢讲真话，甚至已经不知独立见解为何物，长此以往，民族精神只能不断萎缩，靠虚骄的豪言壮语，是振兴不起来的”[3]。民主作为一种制度，其离不开公民的参与，公民的参与也包括对权力的监督。在有言论自由的社会，公民才有可能做到充分交流、监督政府和制约公权力。没有言论自由，民主政治将即刻停止运转。自古以来，专制君主们从未放弃过堵住悠悠众口的尝试，但是没有一次最后能够成功。现代民主社会的言论自由则可以起到监督制约公权力的作用，在公民与公民、公民与政府之间建立起对话的桥梁。
2、言论自由是一项基本人权。马克思曾经说过：“发表意见的自由是一切自由中最神圣的，因为它是一切的基础。”[4]人与动物不同主要是在于人可以思考，每个个体都有自己独立的思想。每个人天生都对自己的思想有拥有权、自主权、支配权，言论自由作为思想自由的扩展与外延，天然的也享有这些权利。没有言论自由和思想自由，个体不能称得上完整。因此，言论自由来自于人与生俱来的基本权利与自由，是一项基本的人权。如果政府剥夺或者不能合理保障公民的言论自由，这将不仅仅是对被剥夺言论自由社会成员人权的践踏，更是对他们作为人的意义和价值的一种否定。
3、言论自由是获取真理的必须途径。某一言论在没有公之于世以前，大家无法判定其荒谬与否。为了追求真理，唯一的办法是让大家在阳光下进行自主的认知、分析、思考，并且在独立自主的情况下，进行相互之间自由的交流、讨论、争辩，由此才有可能对其产生深刻的认识。只有充分保障这种自由，人类才能在各种精神活动中逐步认识真理、掌握真理，进而推动社会的不断发展进步。而且，言论自由在某种意义上说就是说错话的自由，即便一个观点是错误的，对这个错误观点的交流与讨论，也可以促进人们对正确观点的深入认知与理解，进而推动整个人类社会的进步发展。
4、言论自由是保持社会稳定的重要基石。言论自由为公民诉求和不满提供了一个出口，从而为社会稳定创造了必要的条件。历史表明，没有言论自由的社会恰恰是最不稳定的，即便表面看似稳定，实际上也往往是危机四伏，当危机爆发时，整个社会就会陷于混乱，中国历史上的农民起义、城市暴动都能说明这一点。事实上，所谓的“异端”思想绝不可能被完全压制，人们总是会找到自己的手段和方法传播自己的认识和看法。日常生活中，制度化的表达自由，为大众提供了一个倾诉意见和不满的通道，即便公民的意见没有被满足，其得到的心理安慰也可以在一定程度上避免其最后走上危害社会稳定的道路。
三、对言论自由进行立法规制的必要性分析
“尽管言论自由是一项极端重要的权利，但它并非是绝对的，为顾及个人尊严和民主价值，所有国际和国内权利体系都承认对言论自由的有限限制，而且这些限制都得到谨慎地规定”[5]。笔者认为，言论自由权利的行使主要有两个方面的前提，一方面是要尊重社会公共利益之要求，另一方面要尊重他人利益之要求，例如诽谤、造谣、藐视等显然不属于言论自由权利的保护之列。
在法国《查理周刊》遭到恐怖袭击之后，法国政府对极端言论采取了果断措施予以取缔，法国总统奥朗德曾说，遇袭的《查理周刊》已获得“重生”，其价值观将活下去。针对这起袭击事件我们必须予以谴责，原因在于袭击者使用暴力回应挑衅的行为在现代文明社会是不可容忍的。但我们回过头来看《查理周刊》刊登挑衅伊斯兰教漫画行为本身的行为是否就是应该得到保护的呢？笔者的答案是否定的。诚然，言论自由是一项基本人权，但是在法律框架下任何自由都不应是绝对而无限制的，保护言论自由的前提恰恰是要在一定限度内行使言论自由的权利。《查理周刊》对伊斯兰教的挑衅可以被理解为对所有信奉伊斯兰教者的侮辱和嘲弄，而侮辱他人的信仰在某种程度上也是对他人人格的一种伤害，这样的行为与暴力应该同样是被反对和谴责的。由此可以看出，对言论自由进行立法规范，特别是明确言论自由边界是极其必要的。
四、我国言论自由的立法现状和问题
1、宪法层面
我国宪法历来重视对言论自由权利的保护，在新中国颁布的四部宪法中都对公民享有言论自由进行了明确，并采用了宣告式的授权性规范予以确立。
但是我们也应该看到，宪法对如何保障言论自由权利的行使并未作出规制。言论自由不但是一项消极权利，还是一项积极权利。[6]政府有义务为公民言论自由的实现提供必要的条件。为了充分实现这一自由，政府负有公开自己的活动和政策、告知公众关心的问题的义务。[7]言论自由，特别是对政府有关事项的言论自由是建立在政府有关事项充分知情的基础之上的。宪法对如何有效实现公民言论自由的保障措施不予说明显然是不利于言论自由权利的实现的。
另一方面对于言论自由权利的行使边界，宪法也未予以说明，这就造成了两个方面的问题，一个是公民对言论自由权利的滥用，容易造成对他人权益的侵害；另一个是司法机关的自由裁量权过大，司法机关缺乏有效且合理的标准应对言论自由权利与其他权利的冲突时，自由裁量权的过度使用不仅会造成言论自由权利得不到有效的保障和规范，而且不利于维护法律的尊严。
2、刑法层面
从我国刑法的现状来看，对于言论自由的规制方面是较为完备的。分别从国家利益、社会公共利益、其他公民利益三个方面对言论自由进行了规范和制约，如国家利益方面的危害国家安全罪、煽动分裂国家罪、煽动颠覆国家政权罪、煽动军人逃离部队罪，社会公共利益方面的妨害社会管理秩序罪、伪证罪、编造、故意传播虚假恐怖信息罪，其他公民利益方面的侮辱罪、诽谤罪、诬告陷害罪等等。
但是在对言论自由的保护方面，我国刑法却存在着较大的缺失。很多国家在刑法中将言论自由等宪法权利作出明确规定以进行保护，例如《德国刑法典》就在第201条明确规定了侵害言论秘密罪[8]。而我国刑法中并无对言论自由进行保护和救济的直接条款，只有侵犯通信自由罪勉强可以称得上有一定联系。
在这里需要特别提出的就是诽谤罪。根据《刑法》第246条，“诽谤罪，是指故意捏造并散布虚构的事实，足以贬损他人人格，破坏他人名誉，情节严重的行为”。诽谤，可以说是公民言论自由权利滥用的一种较为常见的表现形式，其主要侵犯的是公民的人格尊严权、名誉权。从世界潮流看，由于宪法上言论自由的存在，很多国家已不再认为诽谤是犯罪，而将其作为民事案件来处理。而我国刑法中对诽谤罪的表述却过于宽泛和严厉：一是对“情节严重”的认定不够具体而明确，造成了适用范围和裁量权的不合理扩大，为被举报人打击报复提供了方便，也增大了法官的审理难度；二是对于“故意捏造并散布虚构的事实”过于严厉，实践中往往因此造成举报人因举报内容与实际有一定出入就被定罪，加大了群众行使舆论监督权力的顾虑。
以上这些问题，使得司法实践中一些本应视作合理范围内的言论极容易被扣上各种各样的帽子，造成“因言获罪”的发生。特别是类似于“彭水诗案”这样，公民行使言论自由权利对政府进行监督、批评时，政府以刑法条文为幌子、滥用行政权力进行报复的事件层出不穷，这给公民行使言论自由权利监督政府、制约公权力带来极大的隐患。本身类似诽谤罪这样的罪名就有矫枉过正的嫌疑，更不用说由此造成的言路不通对政府执政根基所造成的巨大危害。这也就要求刑事制度在如何更好地保护公民的言论自由方面做出更加明确的规范。
3、民法层面
我国民法在限制规范自由权利行使方面，有以侵权责任法为代表的一系列法律制度，通过对名誉权、人格权等权利的明确化的手段进行限制。可以说，民法是采用了对名誉权、人格权等权利的积极保障实现了对言论自由权利限制与规范。
但是与刑法相类似的，言论自由的保护在民法中也未得到明确和细化。由此造成当公民言论自由权利被其他民事权利侵害时，也无法从民法中找到相应的救济途径。另外一个问题是，民法虽然通过名誉权等权利的明确化对言论自由权利进行了限制，但是却缺乏当言论自由权利与其他权利发生冲突时的处理规则。也正是由于言论自由权利与其他权利的边界和冲突规则不明朗，常给具体案件的审理带来了难度，也在无形中增大了法官的自由裁量权。
五、对完善我国言论自由权利体系的立法建议
1、在宪法中明确政府对言论自由权利的保障义务和行使边界。宪法作为根本大法，对其他部门法起着指导性的作用。在宪法中明确对言论自由的保障义务，将政府的信息公开等对公民言论自由权利实现的保护性措施纳入宪法体系，有利于公民更好的行使言论自由权利对政府进行监督和制约。
另外可以在宪法中对言论自由权利的行使边界以及当言论自由与其他权利发生冲突时的处理规则做出原则性规定，便于司法实践中法官更好地理解立法导向和目的，为相关案件的审理提供依据。
2、在刑法中增加侵犯言论自由权利的相关条款。对公民言论自由权利被侵犯提供必要的救济渠道，特别是对行政权力滥用，侵害公民言论自由的行为进行明确打击，保护公民对政府监督的积极性。
将诽谤罪从刑法调整转为民法调整。笔者认为，刑法的功能具有补充性，在民法功能足以保护的情形下，并无刑法介入的必要。民法中对侵犯公民人格尊严权、名誉权的行为有停止侵害、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉、赔偿损失、精神损害赔偿、精神抚慰金等保护措施。由此可见，民法中诽谤行为的民事侵权责任是可以与其侵权行为是相称的。而刑法中对由诽谤造成的对社会公共利益损害，则也有相当多的罪名可以与之匹配。而且从社会价值角度考虑，公民的言论自由权利涉及到公众对公共事务的知情权、对政府的监督权，较之于诽谤罪而言有更大的意义，所以，将诽谤改为民法调整既有其合理性也有其可行性。
3、在民法中建立对言论自由权利遭到侵害的民事救济渠道以及与其他民事权利的冲突规则。以此保证在言论自由权利被侵害或者被滥用的情形下，相关权利人的权利得到有效的保障。另外，当言论自由权利与其他权利发生冲突时，建立明确的冲突规则也有利于法院在适用条文上进行取舍，便于法官作出合法、合理的判决。
这里需要特别指出的是，在立法时，基于言论自由的价值与作用更多地体现在国家和公共利益上，所以在对言论自由涉及公共利益的事项、人物时，应该给予言论自由更多地保护，而在言论自由涉及私人事务、普通人、自然人事务时则更应该侧重于强调名誉权与隐私权的重要性。
4、完善对网络言论自由的立法保护和规范限制。随着互联网的高速发展，网络越来越成为大众发表看法、互相交流的主要渠道之一，而我国也出台了《互联网信息服务管理办法》为代表的一系列法律法规和相关条文，但是对于网络言论的相关立法，特别是保护网络言论自由的立法却仍然长期处于滞后状态。这些立法为网络舆论的法律规制确立了基本规范，但是这些立法大都是粗线条的，无法解决实践中出现的所有问题[9]。2012年，全国人大常委会通过了《关于加强网络信息保护的决定》，开始推行网络实名制。《决定》一经推出，社会上对于网络实名制的利弊就展开了激烈的争论：支持者认为网络实名制有助于提高网络违法活动成本，便于司法机关取证调查等好处；反对者认为网络实名制会限制网络言论自由，加重群众对于发表批评监督意见的顾虑。笔者认为，在网络实名制已然成为政策层面大势所趋的前提下，如何更好地趋利避害才是目前较为现实的做法。一方面是立法对调取网络实名认证的相关资料的事由、权限和程序予以规范，以防止公民在行使舆论监督权力时遭到打击报复；另一方面在立法对网络实名认证的相关数据和资料进行重点保护，对于窃取、恶意传播公民个人身份资料的行为进行重点打击，以此防止出现类似韩国实行网络实名制过程中出现的用户隐私大规模泄露事件的发生。
六、结语
言论自由作为宪法赋予公民的基本权利，理应得到必要而有效的规制和保护，过分地强调制约而忽视保护或者过分地强调保护而不讲制约，不仅不利于公民个体权利的有效行使，对民主宪政的稳定运行、建设社会主义法治国家、对实现公平、正义都会造成严重的阻碍。从我国立法现状角度看，在如何最大程度的发挥言论自由权利正面效用以及建立符合国情的言论自由权利体系上，我们的立法探索还有很长的路要走。
注释：
[1]Blacks Dictionary West Publishing Co，1979，5th Edition.
[2]戴维·M·沃克，牛津法律大辞典，光明日报出版社，1988年版，第354页。
[3]资中筠，言论自由是民主的必要条件，炎黄春秋，2007，第9期。
[4]马克思恩格斯全集，11卷，第573页。
[5]丹尼尔·西蒙斯，对言论自由的可允许限制，国际新闻界，2005，第三期，16-24页。
[6]李忠，论言论自由的保护，法学论坛，山东省法学会，2000，02期，第18页。
[7]Manfred Nowak，U.K.Covenant on Civil and Political Rights CCPR Commentary，Kehl am Rhein； Strasbourg； Arlington； Engel，1993，343-344。
[8] 徐久生译，《德国刑法典（2002年修订）》，中国方正出版社2004年版，第104页。
[9]王曙光，略论网络舆论的法律规制机器理论前瞻，法学杂志，2011，第4期。
