提高地方性党内法规的公开性研究
刘长秋
[摘要]依规治党内含了对地方依规治党的要求，而地方性党内法规则是推进各地方依规治党的重要保障。尽可能地公开地方性党内法规是地方依规治党的内在要求。当前，地方性党内法规的公开性仍严重不足，这显然与依规治党的要求不符，也背离法治的理念。地方性党内法规的公开需要建立在严格的政治审查之上，对于需要公开的地方性党内法规，可以考虑通过媒体公开或出版、汇编的方式予以公开，并且有必要在制定这些法规时尽可能吸收更多的党员参与其中。
[关键词]依规治党 党内法规 公开
[中图分类号]D6 ? [文献标识码]A ? [文章编号]1009-4245（2018）06-0001-05
DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2018.06.001
自党的十八届四中全会将党内法规明确纳入中国特色社会主义法治体系以来，党内法规作为管党治党的重要规矩就受到了前所未有的关注和重视。在此基础上，党的十九大报告提出，“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。就目前来看，党内法规制度建设已经全面展开，正在向纵深推进，除了中央层面的党内法规制度建设取得辉煌成就之外，各地也都纷纷加强了党内法规方面的工作，不少地方的党委甚至专门成立了党内法规工作机构，具体负责并推进党内法规工作。这对于加强党内法规制度建设，深入推进全面从严治党、依规治党无疑具有重要现实意义。然而另一方面，当前各个地方在党内法规制度建设方面还存在着一些明显的不足，主要体现在地方性党内法规不够公开和透明。这一问题亟需加以改进和完善。为此，本文拟就该问题进行探讨，以期为地方性党内法规制度建设提供一些有价值的参考建议，更好地实现依规治党，推进全面从严治党。
一、应高度重视地方性党内法规制度建设
政党政治是当代政治的基本特征。“一个现代化中政治体系的安定，取决于其政党的力量。” [1 ]因此，政党建设的好坏直接决定着一个国家建设的成败。中国共产党作为中国的执政党，作为中国特色社会主义领导核心，其自身的建设更是直接关系着中国现代化政治体系的安定，关系着中华民族的兴衰。为此，党必须要不断强化自身建设，提高执政能力。而党内法规作为全面依法治国背景下党运用法治思维和法治方式管党治党的制度成果，则在强化党自身建设方面发挥着无可替代的重要作用，是贯彻落实“党要管党，全面从严治党”以保持党的先进性与纯洁性、提高党的长期执政能力的客观需要。也正因为如此，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将党内法规明确纳入中国特色社会主义法治体系，并指出，“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”，将党内法规提高到了一个前所未有的历史地位，也为党依法执政指明了方向。
党的十九大报告指出，“要深刻认识党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验的长期性和复杂性，深刻认识党面临的精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险的尖锐性和严峻性，坚持问题导向，保持战略定力，推动全面从严治党向纵深发展。”加强党内法规制度建设，是全面从严治党的长远之策、根本之策。正因为如此，党中央对党内法规制度建设问题三令五申、高度强调，不仅在十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系，还于2016年12月召开了党内法规工作会议，并于2017年6月印发了《关于加强党内法规制度建设的意见》，文件明确指出：“加强党内法规制度建设，是全面从严治党、依规治党的必然要求，是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，事关党长期执政和国家长治久安。”对党内法规制度建设的推进提出了具体要求。在此基础上，2018年2月，中共中央又印发了《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》。《规划》深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，着眼于到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系，对今后5年的党内法规制度建设进行顶层设计，提出了指导思想、目标要求、重點项目和落实要求。这些无一不表明了党内法规制度建设在我国的重要性。
从理论上来说，党内法规作为管党治党的依据和保障，是由党的特定组织制定的，而这些组织既包含了党的中央组织，也包含了党的地方组织。党的中央组织制定中央党内法规，地方组织则制定地方性党内法规。地方性党内法规制度建设是中国共产党党内法规制度建设的重要组成部分。依规治党不仅需要依据《党章》与中央党内法规管党治党，也包括依据有地方性党内法规制定权的党组织制定的党内法规管党治党。地方性党内法规是有党内法规制定权的各地方党委在全面贯彻落实中央党内法规的基础上，依据各地管党治党的现实需要以及授权制定的管党治党的规范。换言之，除了中央党内法规之外，地方性党内法规也是我国社会主义法治体系的重要组成部分，是各个地方党委管党治党的重要依据与保障。十九大报告提出，坚持依法治国和依规治党有机统一，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。而“覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规”的内涵实际上是要求党内法规制度建设在管党治党方面做到不留死角、没有余缝。这显然意味着，在利用党内法规管党治党方面要做到全面推进，不仅党中央及相关部门要制定党内法规管党治党，有党内法规制定权的各地方党委也要制定党内法规管党治党。地方推进并强化党内法规制度建设，是党内法规制度建设依规治党的内在要求与重要内容，也是尽快实现全面从严治党战略的必然选择。
《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《党内法规制定条例》）第23条规定：“中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委就其职权范围内有关事项制定党内法规。”这显然赋予了省、自治区、直辖市党委党内法规的制定权。在此基础上，2017年6月印发的《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》要求，“探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。”从而进一步扩大了有权制定地方性党内法规的主体的范围。这无疑有助于推进全面从严治党战略的深入实施，使党内法规制度建设从中央到地方全方位推进、全面建设。为此，需要高度重视地方性党内法规制度建设，加快推进各个地方依规治党的步伐，为实现依规治党和全面从严治党增砖添瓦。
二、地方性党内法规需要及时公开
法作为一种行为规范，必須具备公开性。这是作为制度理性的法内含的一个基本要求。法治的基本原则之一就在于：所有的法律必须是关于未来的、公开的和清晰的，即人们活动时，它必须是存在的。[2 ]法只有公开，才能够令其适用对象及时了解和掌握法的内容与要求，做到依法行事，否则就无法发挥其作为行为规范所应当具有的作用。而法治的一个必然要求显然也在于法律法规的公开性与明确性。党内法规作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，作为一种有着特殊要求的法，也具有公开性方面的要求。这是依规治党的客观需要，也是依法治国的必然要求。
（一）公开地方性党内法规有利于宣示各个地方按照中央统一部署全面从严治党、依规治党的决心，有利于体现中国共产党“心底无私天地宽”的胸襟和敢于自我约束的气魄
正如十九大报告所指出的，“勇于自我革命，从严管党治党，是我们党最鲜明的品格。”“我们党作为中国特色社会主义事业的领导核心，只有以更严的党规党纪来要求、约束自身，才能确保始终走在时代前列。” [3 ]而加强党内法规制度建设，运用比国家法要求更高且内容更严的党内法规管党治党则是党从严管党治党的重要体现。在此意义上，公开党内法规，让全国人民乃至全世界人民看到党全面从严治党的行动，有利于向全体党员乃至全社会宣示，中国共产党依规治党是从上到下、从中央到地方的全面依规从严治党，在管党治党方面是全方位、上下联动、没有余缝、不留死角的，是真正的全面从严治党，也是经得起监督和检验的从严治党。而且，法规的公开是保证其透明度的客观需要，是其作为一种制度所必然要求的制度理性的结果，公开地方性党内法规可以使其成为明规则，从而避免其发生蜕变最终演化为潜规则。这实际上也宣示了党在管党治党方面要摆脱人治思维，践行法治，勇于自我挑战的胸怀和气量，对于深入推进全面从严治党的战略具有重要的现实意义。
（二）公开这些法规，有助于党员干部全面了解、掌握和学习党内法规，从而更好地遵守
守法的前提是知法，只有先知法才能够理解并把握法的要求，从而很好地守法。“作为以权利与义务为内容的社会行为规范，法能够为人们的行为提供一个既定的模式，从而引导人们在法所允许的范围内从事社会活动。” [4 ]但这些规范只有被公开，才能够真正发挥其行为规范的作用，真正对人们的行为有所指引。党内法规作为专门适用于管党治党领域的一种法，显然也遵循此规律。对党内法规而言，“严格、明晰的制度是管党治党最基本的要求，为党组织的活动、党员干部的行为划定了明确的边界。” [5 ]但很显然，这些边界只有让广大党员干部知晓才能够发挥其行为边界的作用。地方性党内法规作为各有权制定党内法规的地方党组织制定的党内法规，作为指引党员行为的规范，是地方的党员都必须遵守的法，是各地党员在严格遵守《党章》及其他党内法规的基础上，适应地方管党治党的要求而必须遵守的行为规范。所以只有公开并为所有党员知悉，才能够被更好地了解和遵守，从而真正达到管党治党的目的，推进地方依规治党，并以此助推全面从严治党。
（三）公开地方性党内法规也是强化党外监督的需要
中国共产党是中国特色社会主义事业的领导者，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”;中国共产党是我国唯一的执政党，掌握着国家权力，而任何权力如果不受到制约就必然导致腐败。作为领导者与执政者的中国共产党也不例外，其权力也需要受到制约和监督。这是保障作为领导者的中国共产党规范用权，践行“立党为公，执政为民”之庄严承诺的需要。为此，十九大报告指出：“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。”党内法规赋予了党管党治党之权，使“党要管党、全面从严治党”有了更为明确和具体的法规依据，有了更强的针对性和可操作性;同时，党内法规也将党管党治党的规则明确下来，制定了严格的程序，使党管党治党之权有了明确的制度约束，将权力关进了制度的笼子里。站在广大人民群众的角度上，党内法规是其据以监督党是否依规治党以及党员干部是否依规办事的基本准据和标线，是保障党管党治党的权利并制约其权力的笼子。而地方性党内法规则是广大人民群众监督各地党组织是否依规治党以及党员干部是否依规办事的重要依据。只有公开这些党内法规才能使群众了解和掌握这些党内法规，明确这些法规对党员干部的要求，从而有利于监督党内法规的执行，监督党员是否真正在依规办事。
（四）公开地方性党内法规也是全面依法治国的必然要求
法治的基本要求是其规则的明确和公开。从法理上来说，法治的目的在于“确保使人类行为服从于规则之治” [6 ]，而只有向人们公开规则，使人们了解和掌握这些规则，才能够令其行为服从于规则，达成规则之治。在全面依法治国的背景下，党内法规作为体现党以及党员先进性与代表性的行为底线，作为党员必须遵守的一种法律规则，需要向作为其适用对象的党员明确公开，向社会宣示。这不仅是将党内法规置于阳光之下、保障其规则公平、理性的必然要求，同时也是将党内法规制度建设置于社会的监督之下，使其在宪法和法律的框架内运行的客观选择。地方性党内法规作为各个地方依规治党的重要依据、抓手和保障，作为一部法规，也具有公开性的要求，需要向党员和群众公开，以便尽可能地使党员干部知晓，在实现地方党组织的依规治理以推进依规治党和全面从严治党方面发挥应有作用。
（五）公开地方性党内法规也是党内法规制度建设的内在要求
作为党内必须遵守的法，党内法规不同于一般的党内规范性文件。一般性的党内规范性文件具有更为强烈的政治方面的要求，很多内容具有涉密性;而党内法规则是党运用法治思维和法治方式管党治党的成果，具有公开性的内在要求。为此，作为党内“立法法”的《党内法规制定条例》明确规定了党内法规公开性的问题，该条例第23条第3款明确规定，“党内法规经批准后一般应当公开发布”。换言之，党内法规应当以公开为原则，以不公开为例外。而这里的党内法规显然既包括了中央层面的党内法规，也包括了地方性党内法规。就此而言，尽最大可能地公开地方性党内法规也是党内法规尤其是党内“立法法”对地方性党内法规的要求。
就目前来看，不少地方都依据《党内法规制定条例》以及中央的有关规定与要求制定了一些地方性党内法规。这些法规有的是中央党内法规的地方版（如各类中央党内法规的实施办法等），有的则是在中央精神指引下结合地方实际需要而出台的体现地方管党治党经验的较具特色的法规。总体来看，这些法规绝大多数都是以地方性党内文件的形式在党内印发、传达的，并没有完全对外公开，甚至可以说基本不对外公开;而即便是在党内印发、传达，有些地方也没有下发到每一位党员手上，而基本上是以传达文件精神为主。以上海为例，作为党的发源地，上海一直高度重视党内法规的制定和实施工作，制定了大量的党内法规与规范性文件。据统计，自中华人民共和国成立以来至2017年底，上海市委共制定党内法规及规范性文件近490部，彰显了其对依规治党问题的高度重视。然而，遗憾的是，这些法规或文件绝大多数都没有公开，以致于不仅广大人民群众对其内容一无所知，甚至是作为这些法规与文件适用对象的党员也知晓不多。这种情况并非个案，在全国范围内几乎普遍存在，以致各个地方颁行的党内法规几乎都无法通过正常的网络检索或书报检索等途径查找。这种做法不仅不符合依法治国以及依规治党的内在要求，也违背了《党内法规制定条例》有关“党内法规经批准后一般应当公开发布”的明确要求，这不仅不利于广大人民群众对这些法规的执行情况进行监督以及对党员遵守这些法规的情况进行监督，也不利于广大党员全面领会和理解其精神与要求，不利于贯彻执行。此外，从研究的角度来讲，当前党内法规学已经成为一个日益吸引越来越多的学者进行研究和探讨的新学科，在需要全面了解和把握党内法规的背景下，这种做法也不利于研究者掌握、了解和研究这些法规，并为地方性党内法规制度建设提供更有针对性的对策建议。当前，伴随着中央以及各个地方对依规治党的越发重视，党内法规制度建设已经成为今后党的自身建设中一个不可或缺的重要方面，成为推进全面从严治党、依规治党以强化新时代党的建设的新的伟大工程的必由之路。在此背景下，提高地方性党内法规的公开性，以更好地推进地方依规治党和推进全面从严治党向纵深发展，已经越来越必要且迫切了。
三、地方性党内法规公开的要求与路径
作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规与国家法存在着明显的不同。政党内部的规章制度是当代政党政治的产物，党内法规作为中国共产党内部适用的规则制度，也是适应政党政治的需要而产生的。党内法规是中国共产党的“家法”，[7 ]与国家法相比，更具有政治方面的要求，需要讲政治、讲党性，服务于党进行政治活动的需要。换言之，党内法规更具有政治属性，且其政治属性优先于其法律属性。[8 ]制定党内法规的目的是为了更好地管党治党，做到全面从严治党，以充分体现和突出党的先进性与纯洁性，确保党行动的统一，其核心与最终目的在于“提高党的执政能力，实现党长期执政”。[9 ]非此就背离了党制定和实施党内法规的初衷，将党内法规制度建设导入歧途。以此为基点，原则上应当公开的党内法规中可能会有一些不适宜公开的内容，这些内容一旦公开，可能会对党的事业带来不必要的妨害或损失。为此，需要由党的专门职能部门（如各省、自治区、直辖市所属法规工作机构或宣传机构等）对现行有效的党内法规及时进行梳理和研究，对其内容进行严格审查，以确定相应的党内法规是否适合公开。对于那些经审查被认为适宜公开的法规，应当及时公开;对于那些被认定为暂时不宜公开的法规，应当制定密级并依此确定解密时限，待解密后公开。而对于那些正在制定和即将制定的地方性党内法规，应当在制定之前或制定过程中就明确其公开性要求，对应当且适宜公开的及时公开;对不宜公开的，则可以先以党内规范性文件的形式印发，待时机成熟、条件具备且适宜公开时再转化为党内法规。这是因为，党内法规作为党的“家法”，作为我国社会主义法治体系的重要组成部分，无论从法理还是从党内“立法法”的要求上，都具有公开性的要求，但党内规范性文件则没有公开性方面的必然要求，对不宜公开的地方性党内法规转为党内规范性文件印发既达到了管党治党的需要，又不违反法治与规治的要求。
笔者以为，对于那些具有公开性要求且适宜公开的地方性党内法规，可以考虑通过以下形式予以公開。
1.在媒体上公开。如将全文发布于全国党建网、地方党建网、党报、党刊或者地方政府网站上;或者将其授权发布于其他正规的网站、报刊上，尤其是那些具有研究性质的媒体。就目前来看，已经有一些地方性党内法规通过以上途径进行了公开，但公开的数量相对而言还比较少，与党内法规“公开是原则，不公开是例外”的要求尚存在一定差距，还需要进一步加大公开的范围与力度。
2.通过汇编或出版的形式公开。可以采取依不同时间、内容、主题等进行分类汇编的方式，通过出版社公开出版;或者进行内部汇编后，放置在居委会、村委会、党员活动室或者各地的公共图书馆、党史研究室、档案馆中，供有需要或感兴趣的党员及群众取阅。就目前来看，以上两种公开的形式已经为中央党内法规所采用，在契合全面依法治国的要求以及推进依规治党方面发挥了重要作用。地方性党内法规也需要尽快借助以上形式加以公开。
此外，在地方性党内法规制定的过程中，也应当有意识地让尽量多的党员参与。“党员参与党内法规制定是坚持党员主体地位和践行党内民主的必然要求，是党员行使党和相关党内法规所赋予参与权的重要体现。” [10 ]这不仅有利于体现党员的党内主体地位，有利于其了解党内法规的内容，而且有利于提高党内法规的质量，提升党内法规的普及和执行效果。为此，在地方性党内法规制定过程中，应当广泛征求广大党员的意见和建议，使其更多地参与到法规的制定之中，以便在充分增强党员归属感与荣誉感的同时，使其充分了解这些法规的内容及产生的过程，增加党内法规的透明度。这作为向党员公开地方性党内法规的一种灵活形式，显然也是提高地方性党内法规公开性使其更适应管党治党需要的一个重要路径。
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责任编辑：秦雅静
