财务视角下广西高校内部控制建设现状及对策研究
陈映雪
【摘要】 ?全面推进行政事业单位内部控制建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的要求，也是行政事业单位提高公共服务效能和内部治理水平的需要，可以说是外部要求与内生需求的结合共同推进了高校内部控制建设的进程。自2014年以来，广西高校在内部控制建设方面取得了一定的成效，但是在建设过程中存在内控意识不强、部门配合度不高、制度制定不切合实际、建设经费和专业人才不足、信息化程度不高、监督体系不健全等问题。鉴于此，文章提出构建“统一思想——健全制度——加强监督——绩效考评——保障经费”五位一体的内部控制建设机制。
【关键词】 ?广西高校;内部控制建设;财务
【中图分类号】 ?F233 ?【文献标识码】 ?A ?【文章编号】 1002-5812（2019）21-0095-03
一、广西高校内部控制建设的现状
（一）内部控制启动情况
1.在开展内控专题培训方面。广西大部分高校通过内部控制规范建设动员会、理论与实务专题培训会、张贴宣传板报、发布内控政策文件等方式，大力宣传贯彻国家内控相关政策。但是个别高校内控培训工作启动起步较晚，内控建设意识不强，部门协调配合度不高。从目前调研的情况看，各高校领导干部和工作人员对内部控制的认识还存在较大程度的偏差，有些干部认为本部门的业务事项涉及到的经济业务少，预算金额也不大，不属于内部控制建设的范围;有些认为内部控制建设是“务虚”，与抓业务工作、抓教研事业发展、抓校园稳定这些中心工作没有多大关系，从而敷衍应付;有些认为普通党员干部无职无权，抓内部控制建设对普通干部意义不大等。
2.在开展内部控制风险评估方面。大部分高校缺乏内控管理方面的专业人才，对第三方公司依赖程度过高，存在一定的管理风险。虽然高校是知识分子的聚集地，但是不同类型的高校间会存在不同的专业人才结构，比如医学类、艺术类、理工类的高校在内控管理人才方面相比财经类不占优势。另一方面，高校的工作人员绝大多数是教育工作者，在教学和科研事业方面投入较多，无暇顾及和参与高校的内部控制建设与维护，高校内控建设会通过聘请第三方专业公司介入，借助外力完成校内的内控建设。值得注意的是，由于第三方专业公司掌握着内部控制系统的核心技术与系统维护，一旦高校脱离了第三方公司的支持与帮助，有可能会出现系统维护跟不上、系统升级不及时而造成管理漏洞的风险。
（二）高校部门负责人承担内部控制建立与实施责任情况
高校内部成立了由高校领导班子成员构成的内部控制规范工作领导机构，为内控建设工作的有序推进提供了坚实的组织保障，领导小组下设内控工作办公室、专项内控工作小组、内控监督评价办公室，从三个层面明确相关部门和人员的职责，确保了高校内控建设工作的稳步推进。尽管许多高校成立了内部控制建设相关的办事机构，但是并沒有专门单独设立内控管理部门，高校的内控工作仍由财务部门牵头负责。有些部门片面认为内部控制建设是高校财务部门、审计部门或者纪检部门的事情，与其他部门单位没有直接关系，增大了牵头部门推进内部控制建设工作的难度。
（三）内部控制制度完备情况
在《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》）出台前，高校内部管理制度缺乏整体性、全面性和系统性，尽管这些零散的制度文件在某些方面融入了内控思想，却没有在系统上形成制度性规范。所以，《规范》作为纲领性文件出台后，高校内部控制制度的建立从此有了指导性依据，为内部控制制度体系的建设奠定了重要基础。当前，广西高校通过内控建设重新梳理制度，逐步完善高校的制度体系，为高校全面推进内部控制建设提供了坚实的制度保障。但是，制度制定不切合实际，执行力不强，使得制度流于形式，主要原因有：
1.直接引用外部相关规章制度。部分高校的内部管理制度是直接引用上级部门的管理制度、财政部门的相关政策或文件通知等作为高校的正式制度。
2.制度管理水平差异巨大。有些高校制度管理水平较低，每年的制度管理工作仅仅是对现行规章制度进行简单收集，并汇编成册;而有些高校领导重视制度建设，尤其关注制度的延续性，持续更新、修订及完善制度，并且不断地优化和创新，循环升级式地提高管理制度的编制质量和执行力，使制度成为保障高校高效运转的“制动器”。
3.缺乏有效的制度管理机制。校内各部门独立制定与管理本部门的规章制度，尽管高校也将制度收集并汇编成册，但没有及时进行制度“废改立”整合，导致政出多门，制度之间存在重叠、冲突、矛盾的问题，令教职工无所适从。
4.制度规定与业务执行的关联度低。制度的生命力在于执行，但是在实际业务中，制度缺乏有效的执行，是因为高校很多制度不够具体，条款没有可操作性，导致业务执行与制定规定相脱离。
（四）对权力运行的制约情况
完善的权力运行监督机制是确保制度得以有效实施的重要保障。高校纪检监察、内部审计部门缺乏联动，没有建立完善的监督机制，难以充分发挥内部审计作用，高校内控监督效果很差。纪检监察部门主要是对规章制度的建立与落实、党风廉政等方面加以监督;内部审计部门主要是通过检查财务账簿、财务报表、会计凭证等资料，对财务收支经济活动的真实性与合规性进行监督。纪检监察部门可以联合高校审计部门的力量，将触角延伸至各项经济业务中，同时审计工作也可借助纪检监察的优势，加强重点审计，规范财务工作。
（五）内控监督体系建设情况
总体上，广西高校的内控监督体系还不够健全，考核不到位。主要表现在：
1.高校未设置专职的内部控制监督机构。一些高校虽然设立了内部审计部门作为内控监督机构，但是内部审计部门只是将主要精力集中于财务数据真实性、合法性的审查及监督上，反而忽略了对内部控制实施有效性的监督。
2.高校内部监督部门人员设置不合理。有些高校虽有内部审计部门，但内部审计人员或审计部门领导是由其他部门人员兼职，一方面会影响审计人员的独立性与专业性，另一方面由于领导专业性不强，导致工作指导方向不明确。
3.高校未建立外部监督机制。仅仅依靠内部监督远远不够，高校应通过外部监督机制来检验内部控制建设的有效性，及时发现问题并予以纠正。
4.高校没有建立内部控制制度与考核相结合的监督机制。高校缺乏对内部控制制度执行情况进行定期检查与考核的制度安排，没有把内部控制制度与业务部门的考核相挂钩，甚至很多高校在完成内控规范建设后没有进行动态调整和完善，使得有些内控制度缺乏有力的监督和制约。
（六）内部控制管理信息系统功能覆盖情况
为加大推进内控信息化建设力度，部分高校已基本完成系统部署、系统数据初始化、系统内部测试以及内控信息系统测试培训工作。但是由于高校内部控制信息化建设经费不足，信息化效果不明显。目前，信息化落地也仅仅限于几个基础模块，距离内控信息化全面覆盖所有系统功能的目标仍有一定差距。据调查，广西高校内控信息化程度低很大程度上是受到经费限制的影响。一方面，内控信息化建设所需经费投入巨大，开发难度很大;另一方面，高校自有资金比较紧缺，财政并没有针对内部控制建设设立内控建设专项经费，高校只能使用自有资金购买部分系统模块，经费来源单一，经济压力过大。
二、基于财务视角下提出完善高校内部控制建设的对策
基于广西高校内控建设存在的上述问题，本文从财务视角下提出构建“统一思想——健全制度——加强监督——绩效考评——保障经费”五位一体的内部控制建设机制。
（一）统一思想：全面加强内控建设宣传与培训
1.加强高校内部培训是推动高校内控建设的重要举措。内部培训主要是由高校领导牵头组织，侧重于内控建设工作的宣传与动员，以及技术上的专业培训。（1）由校领导班子构成的领导小组组织全校教职工参加动员会暨全员培训会，创造良好的校园内控学习氛围;（2）由内控办公室牵头组织各专项内控工作小组分别召开专项培训会，针对专项小组负责的专项业务进行重点培训，并定期向内控办公室提交培训心得与总结;（3）强化内控监督培训工作，明确内控监督评价办公室的职责与范围，提高监督工作的专业性与针对性，确保内部控制建设的有效性得到有力的监督，及时发现问题，增强风险防范责任，避免内控监督流于形式。
2.除了高校自行组织的内部培训外，为了更好地提高高校领导的内控管理水平，由上级主管部门定期组织有关内控规范、实施路径的培训与讲座，邀请内控专业团队人员进行现场授课，邀请内控建设示范性单位的专家进行实践经验的宣讲等外部培训，指导相关人员共同参与内部控制的建设与实施。
（二）健全制度：完善符合高校自身发展的内控管理制度
内部控制要想达到预期的效果，高校必须根据国家有关法律法规的规定，结合高校发展战略，建立一套适合高校业务特点并切实有效可行的内控制度体系。在建立内控制度体系之前必须要做好前期調研工作，全面梳理原有管理制度，在符合内部控制要求的前提下，着眼于管理创新，制定合理有效的内控制度体系，规范高校日常经济活动。不仅如此，高校还要加强部门之间内部管理制度的衔接与协调，避免出现制度冲突、重复、矛盾的情况。
（三）加强监督：建立健全监督体系，加强内外部监督联动机制
1.建立健全内部监督制度，加强内部审计与纪检监察监督力度。（1）完善内部监督制度。内部监督制度是高校开展内部控制监督活动的重要依据，首先，制定内部监督制度时，应当明确内部审计与纪检监察等其他监督部门的职责，明确监督部门与其他业务部门之间的关系，以及开展内部监督的程序、方法和要求等。其次，内控监管部门应当积极做好日常监督与专项监督，努力发现内部控制存在的问题，并提出完善内部控制的意见和建议。再次，监督部门通过开展对内部控制缺陷进行认定和报告、内部控制有效性自我评价、不定期检查等监督工作，形成比较健全的内部控制监督制度体系，充分发挥制度管人、管事的监督作用，使监督工作制度化、流程化、规范化。（2）加强内部审计监督。高校审计部门必须要独立于其他部门，直接对高校领导负责，负责对高校内部控制实施情况进行评价，在实施监督时要配备专业的审计人员对其展开审计证据的搜集，编制符合高校特点的审计计划，做好充足的审计准备，审计工作应由事后审计向事前、事中审计拓展，由结果审计向过程审计延伸。（3）履行纪检监察职能。高校纪检监察部门在党委领导下参与高校的管理工作，通过内部控制建设一并梳理监督流程，查找监察程序中存在的风险点和控制缺口，不断地完善、修订、补充纪检监察部门的各项规章制度和监督流程，使之愈加科学、规范、可操作。
2.完善外部监督机制，形成内外监督合力。（1）财政部门实施的外部监督。财政部门对高校内部控制实施监督的方式有专项监督和日常监督两种，在具体实施监督检查时，利用高校内部出具的内部控制自我评价报告，以提高监督检查的效率和效果。财政部门针对监督检查中发现的问题提出检查意见和建议，督促高校根据检查意见和建议进行整改。（2）教育部门实施的外部监督。教育部门主要通过对高校重大项目内部控制管理进行专项监督，通过审查了解高校内部控制的实施，监督高校内部控制有效性，指出高校内部控制缺陷。（3）审计部门实施的外部监督。审计部门对高校的内部控制监督主要配合审计需要，通过调查了解高校内部控制建立和实施的有效性，揭示相关内部控制的缺陷，有针对性地提出审计处理意见和建议，并督促高校整改。（4）纪检监察部门实施的外部监督。纪检监察部门实施监督时，主要将内部控制实施监督融入到纪检监察过程中，通过对高校内部控制的建立和实施情况进行监督检查，并将高校内部控制的建立和实施情况作为对高校领导干部考核的内容之一。（5）第三方机构实施的外部监督。高校可以通过聘请会计师事务所对单位进行审计监督，还可以引入第三方注册会计师出具评价内部控制制度执行有效性的审计报告，以及进一步公开高校的各项信息，使高校接受群众的监督，鼓励社会第三方机构参与高校内部控制建设，充分发挥外部监督作用。
（四）绩效考评：构建完善的内控绩效考核体系
1.建立公示制度。高校将内部控制建设纳入高校年度工作计划中，并由内控领导小组办公室定期对各部门内部控制规范建设情况通过线上（OA系统）或线下（督查专报）等方式予以公示，并将结果应用于部门绩效综合评定等方面。
2.实行约谈机制。由高校建立一套以高校战略目标为导向，适用于高校实际情况的考评体系和约谈制度，加强制度的约束力。由领导小组办公室向内部控制评价不合格的部门发起约谈通知，被约谈部门按照约谈通知准备书面材料，根据约谈情况提出相应的整改措施。
3.实行跟踪评价和监督考核机制。高校财务部门将内部控制规范工作情况作为预算批复的重要指标之一，对内部控制规范工作推进不力的部门，不予安排或核减下一年度的部门预算。
4.定期组织召开内控绩效考评会。高校绩效小组根据内控管理目标的具体完成情况，联系日常监管所得到的结果，对所有部门的工作绩效展开综合客观的考核，部门负责人有权当众辩护，如发现高校的制度存在不完善的空白点，可立即通过决议补充相关制度，实现内控管理的动态化合理调整。
（五）保障经费：加强财政及主管部门对高校内控建设的支持力度
由于内控信息系统咨询费和信息化建设经费较大，仅仅依靠高校自身的经费难以支持整个系统的建设与维护，为解决内控信息系统落实不到位的情况，本文建议：（1）應由财政及上级主管部门牵头，联系软件供应商，建立一套符合高校自身发展的内部控制系统;（2）通过财政专项资金的经费支持，满足高校个性化服务需求，实现高校不同系统之间的无缝衔接，消除信息孤岛的局面;（3）由财政及主管部门组建由行业内专家组成的技术支持团队，为高校内部控制建设提供有效的技术支持，并派驻专家进入高校进行专业指导，避免过度依赖第三方专业公司。
三、结语
综上所述，广西高校内控建设虽然取得一些成效，内部控制制度基本建立，内控信息化逐步推进，但广西高校今后要继续强化内控培训，加强干部职工的风险意识和责任意识，加强内部监督，鼓励外部监督，形成内外监督联动机制，不断完善内控绩效考核体系，加强财政扶持力度，多措并举、扎实推进内部控制建设。Z
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