俄罗斯高等教育法律政策改革特点及借鉴
王书武+宋丽荣
【摘 要】教育法律政策是国民教育正常运行的保障，是教育系统制度化、科学化的体现。俄罗斯高等教育法律政策改革趋向于推进教育优先发展，提高国家竞争能力，关注教育质量的提高，加强教育的国际化，应对全球人才竞争，结合时代发展需要，推进教育国际化等。在分析中俄两国高等教育改革发展面临的挑战基础上，探寻我国高等教育法律政策改革的路径，以期促使我国高等教育法律法规进一步完善，促进我国高等教育进一步发展。
【关键词】俄罗斯；高等教育政策；教育优先发展；借鉴
【中图分类号】G729 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8794（2016）10-0092-03
高等教育政策是教育政策的一部分，它是由政府及其机构和官员为实施和发展高等教育事业、调整高等教育领域的社会问题和社会关系而制定的教育政策。大多以教育法律（或法令、法规）的形式存在，具有宏观性、指导性、预测性和可操作性等特点，影响着一个国家教育的发展。俄罗斯处于社会转型期，既重视高等教育向大众化、普及化的方向发展，也关注高等教育法律体制的完善及法律政策的研究。借鉴俄罗斯高等教育法律政策改革经验，可为我国高等教育的改革与发展提供参考。
一、俄罗斯高等教育政策现状
俄罗斯政府向来重视教育领域政策的制定、实施及完善，不断努力使其向更加科学、民主、高效的方向发展。俄罗斯高等教育政策在纵向上主要包括联邦中央、联邦主体、地方三个层级，其中地方政策的制定须与联邦主体政策保持一致，联邦主体政策的制定须与联邦中央政策相一致，而且各级政策法规的制定须与联邦宪法相一致；俄罗斯教育政策在横向上可分为法令法规、纲要、条例、构想、决议、建议等。国家为教育的发展所制定的各类宏观的、纲领性的、综合的、阶段性的、发展纲要性的教育文献，对教育发展方向具有引领、约束和指导的效力与作用。[1]
“发展教育，立法先行”，这是俄罗斯一贯的传统。近些年，俄罗斯连续颁布了重大的教育法令，对教育的战略规划及行动目标作了周密的部署和详细的安排。作为国家级重要文件， 集中体现了俄罗斯国家教育政策的各个主要方面（如图1所示），也体现了俄罗斯高等教育政策规划的连续性、完备性、系统性及社会适应性。
二、俄罗斯高等教育政策改革趋向
1推进教育优先发展，提高国家竞争能力
俄罗斯实行科教兴国战略，把教育的发展放在国家优先发展的位置，颁布的《俄罗斯联邦国民教育要义》规定了教育在国家政策中的优先地位，规定了教育发展的战略和方针。教育政策的改革也趋向于重视提升国家总体竞争力、发展创新经济及不断提升整体民族素质。
2关注教育质量的提高，推动教育现代化进程
俄罗斯在重视高等教育质量保障体系的建立与完善的同时，也在转变教育质量观。教育质量观由单一转变为多元化，有助于实现公平与效率的平衡。颁布的《2010年前俄罗斯教育现代化构想》及《2013—2020俄罗斯教育发展计划》，很大程度上体现了教育制度、 管理、 内容、 设备及手段等的现代化趋向。
3加强教育国际化，应对全球人才竞争
俄罗斯在加入博洛尼亚进程后，其高等教育进行了一系列改革，如增加教育拨款、完善教育学制、实行国家统一考试制度、创建大学综合体、强化高校竞争机制等，力求实现与欧洲国家高等教育体制的一体化，与国际高等教育接轨。
三、中俄高等教育政策改革面临的挑战
1体制改革
俄罗斯处于社会转型时期，政治、经济体制的转型使民族文化传统受到冲击，出现了自由化、金融稳定化和私有化，打破了政府的单一化管理局面。私立教育进一步发展，新的教育拨款制度开始形成，出现了市场主体多元化。高等教育从封闭走向多元，其改革与发展除了要考虑自身因素外，还受政府、市场因素的影响。体制改革决定了法制系统的转型，促使高校办学体制法制化、办学主体多元化、办学模式多样化，从而促进了高等教育法制结构的形成和变迁。[2]
2建设法治国家
建设法治国家是中俄两国在长期的法制实践中形成的共识和目标，依法治教成为依法治国方略在教育法制领域的自然延伸。随着高等教育地位和功能的不断提升，高等教育的体制、机制、办学理念等也都发生着变化，教育朝着方向性、民主性、多样性的方向发展。法制建设对高等教育法治建设提出了新的要求，依法治教逐步成为高等教育法制建设的必然要求。
3推进教育国际化
不同的社会时期在教育政策上都有不同的价值取向。在经济全球化、信息化趋势下，世界各国都在平等竞争、互利双赢及保持高等教育多样化和民族化的基础上，逐步形成国际高等教育质量标准框架和“游戏规则”。中俄两国高等教育法制变迁都在不断地融入到世界高等教育潮流中，高等教育国际化趋势冲击了原有的法律法规，成为中俄高等教育法制变迁的一股强大的外部推动力。推进教育发展的时代性，正确处理“国际化”和 “本土化”的关系，影响着高等教育的快速发展。
4树立核心价值观
高等教育目标是高等教育发展和改革的出发点和归宿，与一个国家的文化传统、价值观相联系，反映着一个国家的政治形态和政策要求。中俄文化存在着很大的差异性，但不论是俄罗斯的“大俄罗斯主义”还是中国追求的“中国梦”，这种理念都是一种行动的精神支撑，引领着当前中俄两国高等教育的改革与发展。
四、俄罗斯高等教育法律政策的可借鉴之处1明确政策管理机制，完善和创新高等教育法律制度
我国颁布的纲领性文件，如《高等教育法》、《中国教育改革和发展纲要》、《面向21世纪教育振兴行动计划》、《国家教育事业发展“十二五”规划纲要》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》等存在着内容比较宏观抽象、程序性规定少、具体操作难、可诉性差等一些共性问题，[3]这就导致在日常的教育管理和司法环节中难以操作。因此，应明确教育政策的实施机制和管理机制，在政策实施过程中，明确国家、地域、学校不同层面主体各自的责任及互动机制，以保证后续政策评价的可行性。根据层级的高低和效力的大小，法律制度之间应当分工明确，衔接紧密。
2确保教育优先发展地位
百年大计，教育为先。俄罗斯把教育确定为优先发展的领域，这也决定了俄罗斯教育政策在国家政策发展中的重要地位。为了实现科教兴国战略和人才强国战略，应把发展教育放在国家经济社会发展战略规划的优先地位，优先谋划教育的发展，在人才培养、经费分配、资源配置、组织机构、活动绩效、社会实践等方面优先考虑到教育的需求，考虑到不同地区的经济差异和区位差异，使教育成为促进经济社会发展的动力源。
3优化制度环境，保障法律政策实施
只有从整体、全局出发，制定综合的、优先发展的教育政策才能形成良好的制度环境和政策环境，才能更好地发展教育。因此，只有打造良好的制度环境才能为教育发展规划及政策的形成、实施提供正确的方向，才能为教育发展规划及政策的实现提供保障。一方面，要为教育政策的形成提供良好的外部环境资源，优化政治、经济及教育制度。另一方面，要优化教育发展的内部制度环境，以创新为主线，改革高校内部组织结构和治理机制，通过完善法律制度，调动高校教师、学生开展创新的积极性。[4]
4助力创新经济发展，加快高等教育现代化建设
近些年来，俄罗斯政府为建设知识经济社会，出台了一系列国家创新政策，其中就包括高等教育的创新法案。俄罗斯高等教育创新政策整体上是以国家《2020年前国家社会经济发展长期构想》为出发点，对创新发展目标、优先发展方向及创新活动的组织管理、质量监控等方面进行了顶层设计，对高等教育助力创新经济发展在政策上指明了方向。
面对创新发展的挑战，更应明确创新是实现教育现代化的主题，坚持突出重点、发挥优势、整合资源、合理配置、注重质量、提高效率、分层推进、逐步到位的工作方针，以教育信息化带动教育现代化；明确高等教育创新的阶段性战略，采取竞标手段资助高校创新发展，将教育创新政策体系纳入国家创新体系结构中，统筹考虑，整体部署；建立区域教育创新中心及联动机制，创建高校科研新模式，加强科技创新人才培养，加强高校科技网信息平台建设，扩大自主知识产权，扩大科技创新国际合作与交流，加强高校科研质量评估，加快大学科技园发展等。
5构建法治型社会，树立以人为本的教育观
教育、人与法治社会是互动的。教育具有一定的社会制约性，影响着教育法制化的建设。教育的任务是缩小人的生物属性、扩大人的自然属性、提升人的精神属性，教育政策法律也应致力于人的服务。因此，法治型社会的构建，应结合国家社会发展状况与国民文化特质，树立以人为本的理念。教育规划与政策的制定也应当有利于调动和发挥人的积极性、主动性，有利于人的才能的发挥，有利于人的健康成长。
【参考文献】
[1]赵伟，肖甦.俄罗斯教育政策形成、实施及评价机制的特点[J].外国中小学教育，2014，（3）.
[2]郭为禄.我国高等教育法制的结构与变迁[J].教育发展研究，2008，（8）.
[3]李艳辉.俄罗斯《2011—2015年联邦教育发展目标纲要》教育政策内容分析[J].比较教育研究，2013，（3）.
[4]秦惠民.我国高等教育法制建设30年：影响、经验与发展方向[J].中国高教研究，2008，（10）.
[5]董建莹.教育公平：改革开放30年教育政策法律变迁的主旋律[J].中国教师，2008，11（11）.
[6]李芳，徐明.俄罗斯高等教育创新政策：定位与特点[J].黑龙江高教研究，2013，（11）：52—56.
[7]Министерство образования Российской Федарации. За-кон об Образовании Российской Федерации[Z].Учительская Газета， 1996：5—6.
[8]Индикатор образования 2007. Статисти-ческий сбо-рник.Минобрнауки РФ[M].M：ГУ ВШЭ， 2007：174.
