网络食品安全监管困境与整体性治理策略研究

    韦彬 叶小燕

    [摘要]互联网市场向传统食品市场领域不断延伸，网络食品交易不受时空限制且具有虚拟性、广域性和隐蔽性等特征促使网络食品交易过程中违法成本较低。本章以整体性治理理论为指导支撑，以广西为研究对象，探索目前网络食品安全所面临的监管困境，并提出相对应的整体性治理策略。

    [关键词]网络食品交易 安全监管 整体性治理

    [中图分类号]D523 ? [文献标识码]A ? [文章编号]1009-4245（2018）03-0017-05

    DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2018.03.004

    中国互联网络信息中心（CNNIC）2017年8月发布的第40次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，2017年上半年，中国个人互联网应用保持高速增长，在线食品交易模式成为当前餐饮服务市场的主流，“互联网+食品”已经成为食品流通的主要渠道。随着网络食品交易规模的不断扩大，它为消费者提供了极大的便利，同时带来的食品安全隐患也日益突出，给政府的食品安全监管带来新问题。据公安部网站统计，2017上半年，各地破获食品安全犯罪案件3500余起，其中涉互联网犯罪案件占40%以上，使得网络食品安全监管成为公众关注的焦点问题。[1 ]尽管国家有关部门严格执行食品安全法律法规，积极采取措施加强依法监管，取得了一定成效，但公民对加强互联网食品安全监管的要求仍在不断提高。

    一、基本概念与理论工具

    （一）基本概念

    网络食品交易是指通过互联网从事食品、食用农产品、特殊食品销售和餐饮服务的交易活动，包括食品加工生产，食品网络销售，物流链接管理，电子支付等。互联网食品交易活动是虚拟的，其交易不受时空条件限制，因而网络数据传输和第三方支付平台安全性的不确定性使得网络食品交易风险更高，也使政府监管更加困难。国家工商行政管理总局颁布的《网络商品交易及有关服务行为管理暂行办法》规定网络商品交易及与网络交易服务行为的各个环节和全过程纳入网络商品交易监管范围。从内容分析看，交易信息发布、市场主体入场、交易合同、交易商品注入、交易竞争、交易凭证、权利保护等各方面均已涵盖。此外，商品交易、租赁、劳务、物流、网上商品交易中介等各行业均纳入监管范围。同时，根据《网络食品安全违法行为查处办法》（2016）的规定，国家食品藥品监督管理局负责监督和指导互联网违法违规食品安全违法行为的调查和执法工作，县级以上地方食品药品监督管理部门负责查处本行政区域内的网络食品安全违规行为。

    （二）整体性治理理论：一种分析框架

    本研究将援引整体性治理理论作为网络食品安全监管的分析框架，整体性治理（Holistic Governance）又称为整体型治理、全局型治理或全观型治理等。该理论由英国学者佩里·希克斯提出，整体性治理就是以公民需求为导向，以协调、整合和责任为机制，运用信息技术对碎片化的治理层级、治理功能、公私部门关系及信息系统等进行有机整合，不断“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”。[2 ]整体性治理是以风险社会理论和整体主义为基础，针对自新公共管理以来政府部门存在的服务裂解性和管理碎片化困境，建构出以满足公民整体需求为主导理念，以信息技术为手段，以协调、合作、整合和责任为治理策略，注重治理层级、治理功能、公私部门、碎片化的责任机制和信息系统等方面的整合，旨在构建一种基于协同、合作和整合的整体性治理框架和政府运行模式。[3 ]

    在本文看来，面对诸多棘手问题的日益跨域化，尤其是面对新兴复杂的跨域跨部门的网络食品安全监管问题，需要运用整体性治理理论为分析工具，使各级政府具备“协调与协作”的意识，改变过往全能型政府模式。具体对于本文而言需要构建这样的分析框架：（1）树立以解决公民具体问题为治理导向的整体性理念，强化责任和公共利益意识;（2）引入多元化的参与主体进行协商治理;（3）有效整合各部门分散资源，统筹监管;（4）加强网络食品安全监管公私合作与协调，提高行政效率与效益;（5）加强政策法规的协调与整合，完善网络食品安全监管制度化体系;（6）整合信息技术，完善智慧监督体系。

    “互联网+食品”成为近年来才出现的新兴产业，关于这方面的学术研究还远远落后于网络食品发展的需要，而且只有政府单方面的监管是远远不够的，应当要形成整体性治理局面才能更有效地保障网络食品安全。结合整体治理理论研究广西网络食品安全监管困境及对策是很有必要的。

    二、多维视角下的广西网络食品安全监管现状

    （一）广西网络食品交易平台建设

    作为信息技术不断发展的产物，网络食品交易第三方平台大量崛起，遍布全国各地。就在线订餐平台而言，在广西就有17家，其中6家在广西注册，如桂林生活网和陶北海，其他11家网站的注册地则在区外，如百度糯米、美团、大众点评网等。[4 ]美团网、饿了么、百度外卖、糯米网这4家平台单在南宁市的入网经营商户总数就达12000多户，送餐骑士1900多人。[5 ]数量之多，所带来的食品安全风险加大了监管的难度，让监管部门不得不提高警惕。同时不可忽视的还有销售农产品的农村电商，如广西荔浦县就发展电商企业260多家，城乡电子商务企业员工超过4000人。[6 ]作为初级产品的农产品，对其质量的把控，更是监管的重中之重。在网络食品安全问题上，微商问题似乎更加严重。目前，在微商市场中，“三无”产品泛滥、价格高昂、无法维权的现象难以遏制，监管已成为一个难题。

    （二）广西网络食品质量安全概况

    食品安全属于公共安全的领域，食品安全事件只要一发生无论大小都会危害到公众的财产甚至生命安全。虽然广西近年来在食品安全上没有发生重大食品安全事件，但也不可能完全杜绝一些质量不合格甚至是有毒食品的出现。在2016年广西食品药品监督管理局实施的食品安全监督抽查中，代表广西，在淘宝等各大平台上销售的“网红”产品袋装螺蛳粉，也出现在自治区食品药品监督管理局公布的第51份食品安全抽检不合格清单上，并引起公众不小的恐慌。不仅如此，在网络食品安全的违法犯罪上，南宁市公安机关曾破获一起犯罪团伙生产和销售有毒、有害食品案，涉案金额之大不得不令政府部门加固对网络食品安全防线。

    （三）广西网络食品安全投诉制度

    自治区、市、县三级均成立食品药品投诉举报专门机构，设立专门工作人员，建成三级12331食品药品投诉举报平台。完善了全区投诉举报平台的建设，基本解决了12331电话线路少、语音导航时间长、容易掉线、语音质量不佳等问题，实现了投诉举报平台移动办公，逐步优化了投诉举报网站，进一步畅通了渠道，提高了工作效率，方便了群众进行举报和咨询。[7 ]如2014年就有消费者投诉举报某公司在无任何药品生产销售资质情况下，在鳄鱼岛罗汉清热茶等产品中非法添加激素。在流通领域，对于网络食品超过保质期的投诉也不乏少数。

    三、广西网络食品安全监管碎片化困境

    （一）监管理念碎片化

    一方面，在具有不同背景和结果的不完全反馈下，行为者将面临不同的主观主义模式，因此，将会有不同的政策取向。由封建社会塑造的“本位主义”、“长官意志”、“轻民”等思想在食品安全监管中已经深入人心。政府官员的自主意识在行政权力运作中难以有效消除，社会公共行政的责任感下降。原本不合理的食品安全监管体系的运行效率受到损害。另一方面，食品安全监管体制改革的每一步都很难打破传统管理模式下公共利益遇冷的尴尬局面。因此，广西的网络食品安全监管由于传统观念和官僚结构的双重约束而在理论层面逐渐碎片化。

    （二）监管主体单一化

    网络食品安全涉及政府、企业、第三方组织和消费者等多方主体。各主体在网络食品安全监管方面并未形成社会共治、合作共赢的局面。作为最重要的监管主体，政府似乎没能发挥引导企业自律、互相监督的作用，在监管过程中容易忽视第三方组织的意见和建议，同时也未能调动公民参与监督的积极性。除此之外，也存在容易造成政府失灵的弊端。在监督执法方面，网络主体数量较多，执法人员不足。在大数据信息化的时代下，网络交易、万众创业使食品安全生产经营主体更为复杂化。广西食品企业这一主体的现状呈现“多、小、散、差”的特点，生产经营者素质参差不齐、诚信守法意识相对淡薄、市场秩序不规范。对于第三方组织，如食品行业协会、合作社组织、消费者权益保护组织等，由于其内部的运行管理制度不完善，效率不高，在现实中又缺乏对消费者的正确引导，没有起到监督行业诚信建设、维护消费者权益等作用。对于消费者来说，大多数人维权意识薄弱，没有意识到拆包和检查的重要性。如在签收商品后才发现存在人为损坏等问题，消费者很难撇清自身关系，所以很容易与运营商、快遞公司发生消费纠纷。

    （三）结构设置不合理

    卫生、质检、食品药品监管等部门在日常交流时的正常执法信息不畅通。食品安全监督工作中存在地域交叉、部门分工模糊等问题。而线上管理比线下管理难度更大，各部门分管更容易产生推卸责任、工作推诿的现象。2015年以来，一些地方设立市场监督管理局，将食品药品监督管理部门与有关部门合并，但在实际的运行中还是不可避免地出现监管空白或重合地带。在网络食品安全监管方面，通信管理部门尚未能充分地向有关部门提供技术支持，第三方在线食品交易平台的监管责任不明确。如何有效整合市场监管力量还需要深入研究。

    （四）协调机制不健全

    在整体性治理的语境中，“协调指的是在信息、认知和决策方面理解相互介入和参与的必要性， 并非定义不精确的行动”。 [8 ]在食品安全的监管上，首先网络交易是建立在互联网平台上的交易方式，网络交易监管是一项新兴的综合性和技术性都很强的工作。而食品网络销售尤其复杂，就政府层面而言，涉及食安委、食品药品监管、质监、商务、卫生、工商、公安、信息产业等多个部门。网络食品销售到底采取统一专业部门监管还是由相关部门分别监管？专业部门监管是由网络商务监管部门监管还是由食品监管部门监管更合适？目前没有定论。广西在网络食品安全监管的协调机制上仍然有待健全。

    （五）制度体系不完善

    按照公权力“法无授予不可行”原则，政府监管必须有法可依。在立法层面，网上销售食品的卖家显然也属于食品经营者，然而，新修订的《食品安全法》在法律监管主体中并未将“网络食品销售者”列入接受法律监督的对象，虽然《网络食品安全违法行为查处办法》和《网络餐饮服务监督管理办法》的正式实施为食品网络监管提供了初步依据，但这还不够。网络食品经营方面的立法刚刚起步，需基础立法配套。而且中国目前个人隐私立法十分薄弱，庞大的互联网平台数据缺乏保护。在基础立法尚不完善的情况下，贸然推出互联网管制法规，在执行过程中可能会遇到意想不到的困难。

    （六）监管技术不成熟

    由于很多网络食品交易平台或者注册网店都在外地，而且食品销售网遍布全国，广西网络监管执法过程中的取证大多为异地获取，尤其多为电子证据，固定证据获取较难，对计算机网络专业技术要求也很高，致使违法证据如在第一时间没有被取得并固定，就很容易灭失。经过多年的积累，各级行政管理部门的信息化建设有了长足发展。但由于各个地区之间、各个部门之间条块管理，对具体业务的要求不同、标准不同、内容不同，致使不同行业、不同地域信息化进程不一致，软件应用与实际脱节，严重制约和影响了信息资源的共享。

    四、广西网络食品安全整体性治理策略

    （一）理念层面：公共利益导向

    整体性治理以公民整体需求为导向，强调公共利益、行政责任与政府机构、组织的整体运作。因此，政府需要建立一个以公共利益为导向和责任的理念。加强公务员队伍建设是改革食品安全监管体系，适应市场经济运行环境的需要。它使我们无法选择且越来越不能拒绝和阻止公民的“消极自由”的要求。追求责任不仅在于政府管理和法律层面，更在于政府官员自己思想的转变。将行政职能交还给公共服务，以推行公共服务为基础，保障行政组织的运行。抛弃传统落后的思想，不能把公众作为被管理对象，要了解谁是权力的赋予者，增强监督部门的公仆意识。在人民主权观念的指导下，促进食品安全监管者从管理者到人民公仆的角色转换，不断加强责任和义务。

    （二）主体层面：参与主体多元化

    与科层制治理模式不同，整体性治理主张市民社会与政治机器的合作、非行政组织与政府机构的合作、私人部门与公共部门的合作。[9 ]政府更多地集中于调动分散资源来提供公共产品和服务，同时应将部分监管权力让渡给公民、非政府组织等，以实现对“公私合作”的食品安全监督网络监督状态。建立政府与社会的多元化合作关系，吸引和动员多种主力参与网络食品安全监管，一要以制度和法律形式确保社会性主体参与网络食品安全监管所必须享有的各项程序性权利和实体性权利。二要建立健全参与机制和创新利润驱动机制，为社会多元化提供良好的制度环境。在合作过程中，政府应该更多地依靠良好的信用条件而不是权威的制度体系。同时还要求具体落实到政府各部门甚至每一个行政人员，对其进行有效的信度评价并与其绩效考核直接挂钩。

    （三）结构层面：多部门统筹化

    整体性治理着眼于政府内部机构和部门的整体运作。主张管理从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合。[10 ]有效监督网络食品安全，须要有效整合食品生产、流通和消费监管部门。建立涵盖食品供应体系各个环节的监管部门，优化监管部门职能。食品安全监管部门在对食品供应实施全过程监管的同时，需要将网络食品安全风险评估、预警和食品安全标准的制订职能独立出去，在食品安全监管和信息披露方面，监管部门可以分成各个层、级，集中物力、人力将监管重点更多放在安全隐患大的问题上，对食品品质问题、食品感官瑕疵等安全隐患较小的问题，交给市场机制来处理。网络交易第三方平台具有食品信息渠道集中度和信息可用性方面的优势，并且可以在分级监管的基础上发挥重要作用。政府可以指导第三方平台发挥监督作用，并利用平台的大数据优势为政府监管机构的线下监管提供参考。

    （四）机制层面：健全协调机制

    一是积极探索建立大型食品网络交易数据库，加强对生产经营、广告监测、消费者投诉等各个环节的食品网络交易安全监管。进行地区间网络食品安全联动处置和异地消费维权。建立统一的食品网购举报投诉平台，加强对食品网购投诉的处理，严格按照有关规定对违法企业进行处罚和取缔，起到应有的威慑作用。二是以独立性、先进性、透明度为原则，积极探索和完善食品行业协会，主动承担起研究网络食品交易安全流程、及时公布食品安全信息、确保消费者了解日常食品网络交易安全的权利的责任。通过行业协会加强网上食品市场主体的自律，协调利益关系，维护行业参与者的合法权益，促进公平竞争，维护正常的市场秩序，为行业创造良好的发展环境。

    （五）制度层面：完善制度化体系

    广西要在严格执行《食品安全法》基础上，制定和完善相关法律法规，及时调整和适应不断变化的社会需求，适当提高食品网络经营者的资质准入标准。相关政府部门要加强对第三方交易平台的监督，进一步明确责任清单。对于监管不力和责任不清导致的食品安全问题，网络平台提供商应承担连帶责任。如果消费者就食品质量和食品安全问题提出索赔要求，相关平台未能提供相关食品经营者的详细信息，则该平台必须承担首要责任。平台要将企业实名认证等信息评审视为重中之重，同时完善网络食品交易信息公开体系。要求网上食品销售主体建立交易监管台账，同时提醒消费者注意此类信息，并索要票据。对于网络上手工或散装食品等非正规生产商的贸易，必须提供相关证书和质量检验证书;进一步规范在线食品交易信息的发布，确保消费者获得真实、可靠和权威的信息，并防止虚假和欺诈性信息出现在互联网上。

    （六）技术层面：完善智慧监督体系

    随着信息技术的不断发展，当今组织层面所面临的最大问题，不再是部门化问题和操作单位的协调问题，而是对信息储存和信息处理进行组织的问题。[11 ]在网络食品安全的投诉举报方面，要建立独立的投诉举报网站系统，开发相应的APP软件，建立覆盖省市县乡四级的举报受理、快速处置、及时反馈、奖励兑现快速反应系统。通过这个平台，运用信息技术把消费者、企业职工以及其他第三方力量调动起来，实现共同监督。同时，广泛征求人们的意见，聚集人们的智慧，实现与人民的互动。在构建风险预警和应对平台上，充分利用大数据、云计算、物联网、移动互联网，构建食品安全风险预警、事件控制和善后处理预警系统，通过风险识别，及时调整监管重点;建立网络舆情分析系统，通过舆情及时掌握民意，及时掌控突发网络食品安全公共事件;在构建全流程可追溯系统上，按照“政府引导，企业责任，便捷追踪，品牌示范”的思路建立来源可追溯、去向可查证、监管有依据、责任可追究”的追溯系统。

    [参考文献]

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    [4]10月1日起网络食品安全受监管 第三方平台要备案[EB/OL].（2016-09-27）[2018-05-20].http：//news.

    gxnews.com.cn/staticpages/20160927/newgx57ea8018-15469

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    [5]南宁市网络订餐监管现状及对策建议[EB/OL].（2017-12-05）[2018-05-25].http：//www.gxfda.gov.cn/gxfdanet/

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    [6]荔浦县食品药品监管局助力打造“荔浦制造”农产品品牌[EB/OL].（2016-09-22）[2018-04-10].http：//

    paper.cfsn.cn/content/2016-09/22/content_42599.htm.

    [7]数据统计分析—广西壮族自治区食品药品监督管理[EB/OL].[2018-04-10].http：//www.gxfda.gov.cn/gxfdanet/

    tsjpgzxfw.jhtml.

    [8]胡象明，唐波勇.整体性治理：公共管理的新范式[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2010（01）：11-15.

    [9]宋强，耿弘.整体性治理——中国食品安全监管体制的新走向[J].贵州社会科学，2012（09）：86-90.

    [10]竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理，2008（10）：52-58.

    [11][美]西蒙.管理行为[M].詹正茂，译. 北京：机械工业出版社， 2004.

    责任编辑：黄传英