论边疆民族地区社会信用体系建设中的政府责任
郭宇
摘要：加快社会信用体系建设是实现边疆民族地区社会稳定繁荣和构建社会主义和谐社会的基础工程，明确政府主导者的责任是实施和推进社会信用体系建设的重要前提。基于内蒙古社会信用体系建设和发展状况的调查显示，政府治理观念、制度设计、社会合作对于构建和强化社会信任结构具有重要价值，社会信用生态环境中信用、信息、政府、社会组织相互依赖、相辅相成，而政府具有主导性作用，必须在制度设计、严格守法、防止信息垄断等方面履行职责。
关键词：边疆民族地区；社会信用体系；政府责任
中图分类号：D669 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2016）05-0047-03
社会和谐与稳定繁荣需要良好的社会信用生态环境，其中政府是主导要素，在治理观念、制度设计、社会合作等方面具有不可替代的主体责任，必须在制度设计、严格守法、防止信息垄断等方面履行职责。本文将以内蒙古自治区社会信用体系建设情况为例，探讨在边疆民族地区社会信用体系建设过程中政府须履行的责任。
一、政府责任对社会信用生态环境建设的现实价值
目前，边疆民族地区的社会结构正发生一系列深刻变化，经济成分多元化、社会阶层立体化、民族宗教问题复杂化，社会稳定面临诸多困境。少数民族传统生活方式和生态环境正遭遇经济发展的侵袭和城市扩张的挑战，原生态的村落、民族聚居区、宗教组织这些分散个体为防范生存风险自愿或是天然结成的传统社会组织被“边缘化”并逐渐瓦解，因而也使得将传统社会组织黏合起来并维系下去的信用机制式微甚至失效。大量流入中心城镇的人口，正经历人际交往方式、社会心理、社会身份等多层面的巨大转型，广泛的社会共识尚未达成，信用缺失，这种“价值规范真空”严重制约着社会组织间的信任程度、分工合作的深度与广度，以及健康稳定的社会秩序建立，迫切需要更有效的社会信用机制，包括非正式制度安排（道德、习俗、宗教信仰）与正式制度安排（法律、政策）来增进社会组织间的合作、发掘社会主体间的比较优势、激发创造活力、控制社会风险，实现边疆民族地区社会的持续发展和动态稳定。
社会信用作为一种维系社会秩序、社会稳定的重要社会资本，它的形成和适用范围的扩大则是以社会交往合作为基础的。交往是人类社会赖以存续的根本动力，人通过交往换取生存资源并增进相互间的了解，识别和激发对方的动机，确认和接纳符合自我预期的选择，排除非同一性的选择，最终达成彼此的认同，形成不同类型的社群、组织，再凭借组织内部和外部兼有的更为复杂的交往模式防范各种生存风险。交往的实现则是以交往媒介为根本前提的，随着人类社会的发展，交往媒介的形式不断变化，所生产传输的信息和所能涵盖的交往主体数量不断增加。而信息恰恰是人们在交往中作出判断和选择的依据，信息的充分性、自由性和真实性产生并且维系信誉和信用。信用体系和机制对信息具有根本性依赖。
在以互联网为主要交换媒介的时代，信息的供给能力和规模超越了人类社会以往任何时代的总和，但人们依然面临信息困境，那就是如何保证信息的可信度和价值性，以及如何降低信息获取的成本，从而更有效地判断、选择和信任交往对象，扩大社会总体的交往与合作，增进每一个体的福利。互联网是新型的自由市场，具有自发性和一定的自觉性，它通过图像、文字、声音的多元信息生产方式还具有着强大的穿透性，可以超越地域、时间、虚拟与现实，以及宗教、政治、民族等人为的分隔。但如果缺乏第三方的合理控制，这一基础性的信息供给交换媒介也会成为人性恶的放大器，使虚假恶意信息泛滥，危及社会信用。在此我们所讨论的第三方仅针对政府，社会正式制度的供给方。政府通过正式制度安排（法律法规和政策）控制社会信息的传输规模和方向，进而影响社会信任的扩散程度、社会交往的成本、交往达成的数量和质量。然而任何问题的解决方案本身都存在缺失，政府的介入方式和程度会对信息的自由流动和信用资本的持续积累产生复杂影响，因此在信息供给、流动和社会信用形成的过程中，应首当其冲地明确政府在信息和信用生产、流通、控制等过程中的责任。
二 、内蒙古自治区社会信用体系建设的现状
（一）保障社会信用体系建设的制度安排
纵观全国各省自治区社会信用体系建设情况，内蒙古社会信用体系建设起步较早。2003年发布《内蒙古自治区人民政府关于加快信用体系建设工作的意见》，2006年出台《内蒙古自治区信用信息管理办法》为社会信用体系建设提供了相关法律依据，2007年制定了《内蒙古自治区社会信用体系建设总体规划》。此后，社会信用体系建设逐步系统化、规范化，但在实践中仍然存在现有制度安排对相关社会行为主体约束力薄弱和自身可操作性缺失等问题。
（二）建立专业的社会信用体系建设机构和动态社会信用数据库
2011年3月，由内蒙古信用商会推动，自治区政府批准设立内蒙古信用信息管理中心。这是中国大陆第一家省级社会信用专门机构。负责征信、信用评价、授信、接受失信投诉、开展信用调查、对失信行为进行制裁等，将内蒙古社会信用体系建设纳入规范化、制度化、法制化轨道。2012年6月，内蒙古信用信息管理中心投资开发社会信用数据库。信用数据库分为法人库和公民库。2013年“内蒙古信用网”开通，从政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法诚信四个方面，就政府政务信息、食品安全信息、工程领域信用信息和项目信息进行公开和共享。2014年8月由内蒙古工商行政管理局主管的内蒙古自治区企业信用信息公示系统投入运行。
（三）设立动态信用管理制度
为了鼓励守信、惩戒失信，在招投标、政府采购、银行贷款领域使用信用报告制度，在参与上述活动之前要对参与者信用状况进行核实，限制有重大失信行为的企业参与，建立了守信企业与失信企业差别化待遇制度，加大失信制裁力度，结束了过去讲信用、不讲信用没有区别的市场配置，营造了良好的信用环境。针对主观恶意失信或有严重后果影响的企业实施注销信用主体资格制度。非主观恶意导致信用状况变化的企业采取下调信用等级，并予以警告。
（四）建立边境军民共建互信机制
对于边疆民族地区社会信用体系建设而言，必须重视极具地缘特殊性的边境地区的人口结构、经济结构、文化结构及其依附这一社会关系网络所产生的社会信用机制。内蒙古自治区受现代化和城市化冲击，边境人口老龄化现象加剧，人口总量持续下降；且相对于辽阔的边境区域，维护边境和平的现有边防军警力量明显不足，在及时发现境外反华势力和分裂势力渗透等方面难度加大。为化解现实困境，针对边境地广人稀、自然气候恶劣、边民生活配套设施匮乏等情况，边境旗县乌拉特后旗政府和边防军警合作开展了“军民直通车”等项目。这一新的社会信任结构赋予了边民新的社会角色，即戍边卫士，与边防军警、地方政府共同担当着守家卫国的职责。
在取得重要成绩和进展的同时，内蒙古社会信用体系建设中，还存在着以下主要问题。第一，经费严重不足。内蒙古自治区社会信用体系建设工作由自治区政府金融办主导，政府在数据库建设、软件开发、网站建设等基础建设领域投入了大量资金，由于机构职能调整，基础设备尚未有相应部门和人员负责维护。2011年成立的内蒙古信用信息管理中心，政府没有投入资金，依靠信用中心发动社会资源自筹资金推动信用体系建设，严重影响地区信用体系建设进度和工作质量。第二，征信主体不作为和失信。2003年，内蒙古自治区为加快社会信用体系建设成立了“社会信用体系建设领导小组”，建立了自治区行政机关联席办公机制，但在实践中，联席机制的作用并未很好发挥。内蒙古信用信息管理中心成立后，专门设立了征信处负责从各行政机关事业单位、行业协会、社会组织收集有关各类社会主体信用状况的数据。但因征信主体失信，使后续征信工作遭遇阻力，也有相当部分行政机构以数据安全为由，排斥征信。第三，信用制度推行受阻。自治区在招投标、政府采购、银行贷款领域推行信用报告制度，限制有重大失信行为企业参与交易。但在实际交易谈判和履行过程中，放任失信企业参与，严重损害信用环境生态。第四，信用体系建设不均衡。由于经费不足和地方认识不统一，信用体系建设的征信、授信、信用评价、失信投诉、失信制裁、信用监督等活动范围集中在首府周围，盟市企业信用信息采集使用状况普遍滞后。招投标、政府采购、银行贷款也只能到中心城市获取信用报告，增加了企业运行成本，效率低下。所有这些都迫切要求强化社会信用体系建设中的政府责任。
三、强化边疆民族地区社会信用体系建设中的政府责任
（一）边疆民族地区政府必须健全和严守社会信用信息管理法律制度
发挥民族区域自治制度优势，推动边疆民族地区社会信用体系建设的地方立法，改变“办法、意见”等孤立的、临时性的政府决策实际约束效力弱的局面，通过地方性配套法案的出台，强化制度对政府、企业等社会行为主体的约束力，不仅做到有法可依，且有法必依、执法必严、违法必究。以法律法规形式明确建立、开放和统一各部门、各地方、各行业信息系统和信用体系的权利义务；完善信用信息数据库建设，建构覆盖全社会的征信系统；各部门、各地方应根据相关法律法规，结合实际，制定规范信息采集和使用的实施细则。另外，社会信用体系的属性是准公共产品，不能完全依靠社会融资来提供，应当通过地方立法形式，强制性设立针对社会信用体系的政府专项财政预算，保证负责社会信用体系的专门政府机构充分有效发挥作用，实现政府主导信用体系建设。逐步推进政务诚信、商务诚信、社会诚信，形成信用信息数据供给和流动的良性循环。资金保障是启动社会信用体系建设的关键环节。
在城市化、信息化进程加速的今天，人们的交往更多地在陌生对象中进行，信任陌生对象的依据主要是以法律和货币为典型的政府信用，从根本上来看，人们之所以信任，是因为信任政府所颁布的法律政策的保护与惩戒效力，及其所发行货币的流通效力。基于此产生的对未来个人自由、健康、财产等权利状态的稳定预期。因此，一方面，主导和参与社会信用体系建设的政府机构如若存在不履行信息公开的承诺的现象，其失信行为将引发持续的溢出效应，弱化甚至丧失社会其他组织和个人对政府以及政府所实施的法律法规政策这一系列正式制度安排的信任，致使政府其他方面社会治理跟进的难度增大。另一方面，负责监管的政府机构对不严格执行信用法律法规制度的市场交易主体须严格依照法律法规进行惩戒，诸如在招投标、政府采购、银行贷款领域须强制使用信用报告的未予使用，就应当实施限制交易或注销退出制裁。从这两方面确保政府信用，推进商务信用和社会信用，营造良好信用环境，实现共同守信。
（二）边疆民族地区政府必须承担对信息和中介机构的不正当垄断责任
政府的信息垄断有两种基本形式：一是对政府内部和所获取的信息本身的垄断，二是对供给信息的中介机构的垄断。前一种形式的垄断如果针对国家和地区安全问题则是正当的，除此之外的信息则须向公众无偿开放，不应通过信用公开获得利益。因为公众是政府信息生产和采集成本的最终支付者，他们通过纳税已经履行了相应的社会义务，应具有对等的无偿使用政府非保密级信息的权利。因此，必须通过立法和司法来强制政府履行公开不涉及国家地区安全和个人隐私信息的责任。在后一种情况中，政府通过对半官方和非官方的盈利性信息调查、咨询、信用评级认证中介机构的垄断实现信息垄断。上述这类中介机构存在政府关联，因此在信息供给过程中更易出现信息不实现象，政府则因利益连带对之疏于管控，使信息供给市场的有效退出机制受阻，虚假信息增加甚至泛滥，危及社会信任，增加交易成本，阻碍社会交往合作，损耗社会资本和财富。政府必须严守中立角色，履行监督中介机构的法律责任。但仅仅依靠政府自觉破除利益关联难以实现和持续，这就须要独立公正的司法介入，通过立法、司法、媒体、公众的权力制衡链条来推动政府在社会信用体系建设中的责任履行。
（三）边疆民族地区政府须肩负保护民族地区社会记忆的责任
中国的民族并非如西方民族那样是在资本主义萌芽时期形成，而是在帝国农耕时代背景下产生的。由于中国大一统的历史，空间中国统领文化中国，社会记忆被多民族入主中原统一中国所界定，多元文化长期交流。当下的中国从历史上继承了多民族共处的经验。民族和睦、民族信任是实现社会生态和谐、建设边疆民族地区社会信用体系的重要保障。为此，我们须认清民族关键符号、民族社会记忆与国家认同的关系。政府要把民族关键符号、民族社会记忆所扮演的突出角色纳入社会治理视野，融入民族区域自治制度设计之中。在尊重不同民族认知模式的基础上，在了承认差异的基础上，制定和实施有效的推动重叠共识、社会信任的民族政策。而不是出台单一的“富民”政策和“反恐”措施。要把内在认同问题置于核心地位，关注充斥于各民族历史传统和日常生活中影响其认知方式和认知习惯的关于国家认同的关键符号。例如《成吉思汗法典》即大扎撒，是世界上第一套应用范围最广泛的成文法典，同时也是世界上最早的宪法性文件，于1206年由蒙古帝国的成吉思汗颁布实施。比英国19世纪的判例制度早约600年。《成吉思汗法典》第四十五条：以信托资金经商累计三次亏本的，处死刑。第五十二条：撒谎的，处死刑。这是至今对于守信最严格的法律规定。这部法律奠定了蒙古族恪守信义的基础。边疆民族地区各民族都拥有自身珍贵的社会记忆，包括宗教、习俗和传统生活方式。政府要鼓励社会营造各民族关键符号在族际互动中的象征意义语义场，鼓励学界研究不同民族文化语境中关键符号的象征歧义，以及这类歧义对身份认同和社会信任的影响。在现代文明中，少数民族文化不可避免地遭遇了全球化的趋同力量，但它们依然具有深厚的社会认同基础，具有相当的社会整合作用，同时更是边疆民族地区保持文化特色和比较优势的根本。
参考文献：
[1][美]曼瑟·奥尔森，苏长和等译.权力与繁荣[M].上 海：上海世纪出版集团，2005.
[2][德]尼克拉斯·卢曼著，瞿铁鹏译.权力[M].上海：上 海世纪出版集团，2005.
[3]葛力大.关于加强内蒙古自治区信用体系建设调研 报告[R].内蒙古自治区人民政府政策研究室，2013.
[责任编辑：褚永慧]
