德国《专业人才移民法》中的制度变迁分析

    关键词 德国 《专业人才移民法》 制度变迁 历史制度主义

    作者简介：赵国伟，吉林外国语大学西方语学院德语系主任、副教授，研究方向：德语教学法、翻译、国别研究。

    中图分类号：D9516 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.102

    人口老龄化的加剧和专业技术人才的缺失严重影响了德国经济的发展，德国民中大部分人由于缺少专业技术背景和受教育程度较低，对德国目前经济的发展贡献度并不高。目前，德国就业市场大约有120万岗位处于空缺状态，为了解决专业领域人才匮乏问题，吸引专业人才，2019年6月7日德国联邦议会通过了《专业人才移民法》， 该法案于2020年3月1日正式生效，旨在降低欧盟以外国家和地区专业技术人才的入境标准，吸引更多的高素质专业人才。一、历史制度主义

    上世纪八九十年代由詹姆斯·马奇和约翰·奥尔森开创的新制度主义成为了政治学、经济学、公共政策等社会科学的核心理论之一。历史制度主义最为关注的是对制度变迁的解释。在概念上，历史制度主义是指制度创设或政策最初发起时所选择的政策将持续和决定性地影响未来的政策。虽然制度总是在一段时间内具有稳定性的特征，但是不断增加的压力会造成均衡断裂，引起制度变迁。

    历史制度主义的核心概念是路径依赖（die Phadabhngigkeit），它是指当一个政府项目或组织开始沿着某一条路径发展，那些最初选择的政策就会按照一种惯性趋势一直持续下去。那条路径也可能会被改变，但是需要很大的政治压力才能产生改变， 这是因为和政府或公共组织的惯性力量十分强大的缘故。

    在解释制度变迁时，历史制度主义引入了“均衡断裂”这一概念，制度具有稳定性，虽然在大多数时间内处于均衡状态，但这种状态却不是永恒不变的，当制度的均衡被打破就会出现均衡断裂，也就会出现制度的变迁，也就是路径依赖下的制度变迁，这种变迁是一种剧烈的变迁形式，另外一种制度的变迁是渐变式的变迁，主要包括“置換、置入、偏移、转化”四种形式。二、专业人才移民法

    高级管理人才，科学家等只有来自欧盟内部国家才可以申请移民德国。多元文化的融入理念在德国移民政策中随着巴萨木·提比 （Bassam Tibi）“主导文化”的提出逐渐失去意义，而欧洲范围内的世俗化的价值共识（如德国宪法、语言、社交习惯、历史与文化传统等）——主导文化在德国移民政策的执行过程中被赋予了更多的意义。但随着德国在2015年后接收大量的难民及德国人口老龄化的程度不断加剧，专业人才大量匮乏，给德国经济带来了长期的消极影响。

    因此，德国要想保持长期的经济稳定，必须要对其移民政策做出与时俱进的修改，面对经济利益，“有序移民”和将降低非欧盟区域之外的专业人才移民德国门槛的议题迫在眉睫，该方案的起草在执政党内部经历了长时间的辩论，但2018年10月，大联合政府就该法草案达成共识并很快在内阁通过。

    2019年12月17日，德国总理安格拉·默克尔在联邦政府与总理府的商业和工会代表举行最高会晤后表示，“全球对专业的竞争非常激烈”。默克尔在谈到技术工人短缺时说：“出台这样的法律是十分紧迫的，我们正在解决专业人才匮乏的问题，德国必须提供有吸引力的工作条件和有吸引力的环境。” 护理人员、建筑业工程师和工匠等是德国所缺乏的主要专业人才，联邦政府旨在通过该法案，更好地调节“有序移民”进入德国劳动力市场，劳动力市场不仅向高素质的人才开放，而且来自非欧盟国家的具有工作合同的申请者、受过大学教育的申请者、接受正规职业技术培训的申请者也有在德国工作的资格，新法案还取消了对专业人才必须来自欧盟国家的限制，并引入了“专业人才”概念，由此可见，该法案主要为德国经济发展服务。《专业人才移民法》出现的主要新变化为：

    （一）“专业人才”的概念扩大

    新的《专业人才移民法》对“专业人才”的概念进行了扩大，“专业人才”是指具有大学学历或至少接受过两年正规职业教育的人才，但前提是，这两类人才的资质须得到德国主管机构认可。

    （二）取消“优先审核”制度

    专业人才将更加容易进入德国就业市场。申请者在提供工作合同、具体工作职位或专业资质被认可的情况下，联邦劳工局将取消德国本地或来自欧盟的申请者优先审核制度，这意味着联邦劳工局不再审核申请者是否来自德国或者欧洲，不再“德国人优先”。

    （三）求职签证所适用的范围扩大

    所有符合上述规定的两类专业人才在符合下列条件下，可获得最长6个月的求职签证：

    1.资质获得德国相关机构承认和认可。

    2.能够证明在德找工作逗留期间拥有足够的生活费用。

    3.拥有与就业岗位相符合的德语水平，其德语语言能力要达到《欧洲语言教学与评估框架性共同标准》规定的B1水平。

    （四）关于申请者在德参加职业培训逗留时间的规定

    所有来自欧盟区域之外的专业人才如果需要在德国进行培训，在下列条件下：

    德国相关机构确定申请者自身资质存在缺陷，因此，需要在德国进行职业培训。具备相应的德语知识（语言水平为A2）能够在德国逗留的时间为18个月的基础上，再延长6个月，最高达到两年。

    《專业人才移民法》的出台是德国朝着现代移民法的道路不断前进的结果。虽然这部法律一方面在经济上为德国吸引外部专业人才创造了条件，另一方面该法案也拒绝了针对“德国福利体系”的移民，同时对申请庇护也进行了说明，只有那些在德国能够自己工作养活自己的，并能认同德国价值观的人才能有取得居留权的资格。三、《专业人才移民法》中的制度变迁

    （一）《专业人才移民法》的路径依赖分析

    二战后到新世纪之初德国的移民主要为 “外籍劳工”及来自德国周边地区和具有德国血统的难民，到80年代出现了移民高潮，但德国的移民发展与德国政府对移民的态度是不一致的，“德国不是移民国家”直到上世纪90年代末还几乎是德国政界的共识。德国的移民政策以2001年发布的“移民政策报告”为标志，为解决德国国内专业人才缺乏、老龄化高和出生率低的问题，德国政府正式面对本国的移民问题，开始承认自己是个移民国家。从德国最初的移民政策到最新的《专业人才移民法》可以看出，政策的出台与变迁主要由国家主导，在此过程中呈现出很强的路径依赖，新版的移民法与之前的移民政策相比总体的基调是没有变化的，依然是以提高移民的质量，以认同德国的主导文化为主，为德国的经济服务的目标则没有变化。

    （二）《专业人才移民法》中的制度变迁分析

    1.制度置换。社会政治、经济与文化等大背景的变化可能会产生一种全新的图景，制度序列也会发生新的变化，制度内既有的规则模式被变形，新版移民政策发生变化是在没有打破原有制度规则的情况下发生的，将原来专业人才的来源范围扩大到了非欧盟国家的第三国，人才从大学本科学历扩展到了接受两年正规职业教育的人才。

    2.制度置入。“置入”是指将新的规则凌驾或并行于既有规则而引发的变化。在新版法案没有过多改变原有移民法政策结构的前提下，注入各政党经过辩论后取得一致的“偏好”——取消优先审核制度。

    3.制度偏移。规则是可以发生偏移的，如果制度或规则为应对环境变化而发生变化时，就会出现制度的偏移。德国的劳动力市场在2000年之后对高素质移民采取了倾斜政策，对一些如电子信息技术专业人才给予“绿卡”，他们可以在满足一定的年薪情况下在德国居留的时间长达五年，而新的法案一方面顾及到了一些如航天航空等高素质移民，另一方面还顾及到了如护理人员这样不需要特别高的学历的专业人才，所以对“专业人才”重新进行了定义，扩大了专业人才的概念范围。

    4.制度转化。制度转化是指以不同的方式利用已有的规则和结构的过程。新法案中对“找工作签”就是制度转化的过程，以前的政策是在德国读完大学并顺利拿到学位的第三国申请者可以有6个月的工作签证，按照新规定，来自第三国的大学文凭申请者或接受过正规职业培训的申请者，只要能证明有生活来源，就可以获得德国6个月的找工作签证。四、结论

    本文对德国移民政策变迁的梳理及对2020年生效的《专业人才移民法》新变化的分析，探讨了历史制度主义视角下的德国移民制度的变迁。德国的移民制度主要由国家主导，在德国移民政策中一直存在分化排斥的特点。因此，德国的移民制度具有典型路径依赖特点，但是面对新的国际、国内坏境，德国在原有移民政策的条件下，经过各政党数次激烈的辩论，最终使得新的方案得以通过。总之，《专业人才移民法》的出台将更加有利于德国经济的发展，提高德国国际人才的竞争力。

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