基于绩效评估的精准扶贫路径优化研究

摘 要：精准扶贫是新时代我国贫困治理的基本方略，是贫困地区和贫困人口摆脱贫困、同步建成小康社会的关键。我国精准扶贫的脱贫成效、经济绩效、社会绩效三个维度的评估结果显示：全国扶贫成效显著，脱贫攻坚任务依然艰巨，扶贫资源边际效应递减，扶贫政策未能覆盖全部农户。贫困群体个体层面的自主脱贫能力不足，政府层面的扶贫政策、主体、方式碎片化，扶贫资源瞄准偏离和绩效考核动态机制不完善是扶贫绩效弱化的重要原因。应构建整体性贫困治理模式，完善扶贫绩效动态监测和考核机制，加大贫困群体人力资本与社会资本培育等方面的优化路径，进一步提升精准扶贫绩效。
关键词：精准扶贫；贫困治理；绩效评估
中图分类号：C913.7 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）04-0075-05
“精准扶贫”概念是习近平总书记2013年在湘西考察时首次提出的。精准扶贫思想破解了传统贫困治理模式中扶贫低质低效、贫困群体和致贫原因识别不准、扶贫资源瞄准偏离、扶贫资源重复投入、扶贫效率低下等方面的运行困境①。自精准扶贫政策实施以来，截至2016年底，我国现行标准下的农村贫困人口由2012年的9899万人减少至4335万人，年均减少1391万人，农村贫困发生率由10.2%降至4.5%，减贫成效斐然。②随着脱贫攻坚的不断深入，深度贫困问题逐渐凸显，剩余贫困人口脱贫难度更大，扶贫工作进入攻坚期。“精准扶贫”基本方略的提出为我国扶贫攻坚工作提供了方向和机遇。衡量精准扶贫的实践效果依赖于绩效评估。本文采用定性与定量相结合的方法，对我国的精准扶贫进行绩效评估，并在此基础上探寻影响精准扶贫绩效的关键因素，进而提出精准扶贫绩效的改进路径。
一、精准扶贫绩效状况评估
1.精准扶贫绩效评估指标体系构建
政府绩效強调的是各级政府组织围绕目标开展行为活动的有效性，多以过程的形式出现，即投入的经济性、运作的合理性、预期目标的可达性、产出的效率性等，总的来说，这一过程实现的目标包括经济绩效、社会绩效、生态绩效等③。也有学者从政策相关性、扶贫效率、扶贫效果、可持续发展等方面构建了贫困地区综合性扶贫绩效评价指标体系④，其中扶贫资金绩效应从经济绩效、社会绩效、环境绩效等方面进行评价⑤。本文借鉴前人相关研究成果，同时考虑数据的可获取性，结合我国实际贫困情况和减贫成效，分别从脱贫成效、社会绩效、经济绩效三个维度对我国精准扶贫绩效状况进行评价。脱贫成效是指建档立卡贫困人口数量减少情况，其二级指标是减贫人口，三级指标包括贫困人口数量、贫困人口占比、贫困发生率。经济绩效是指贫困地区与城镇、农村人均可支配收入对比的结果，其二级指标是人均可支配收入，三级指标包括城镇人均可支配收入、农村人均可支配收入和贫困地区可支配收入。社会绩效是指农户住房、家庭设施以及农村地区基础设施、公共服务改善状况，其二级指标包括住户及家庭设施、基础设施、文化教育、医疗卫生，其中，住
收稿日期：2018-02-13
*基金项目：国家社会科学基金一般项目“政府精准扶贫绩效改进的机制与路径研究”（17BZZ004）。
作者简介：李婉婷，女，郑州大学公共管理学院博士生（郑州 450001）。
户及家庭设施的三级指标包括居住竹草土坯房、使用照明电、使用管道供水、使用净化处理自来水、饮水无困难、独用厕所、炊用柴草，基础设施的三级指标包括通电自然村、通电话自然村、通宽带自然村、主干道路面硬化处理自然村、通客运班车自然村、垃圾可集中处理自然村，文化教育的三级指标包括幼儿园或学前班行政村、有小学且就学便利的行政村，医疗卫生的三级指标包括参加新型农村合作医疗保险、农村社会养老保险。
2.精准扶贫绩效状况
（1）脱贫成效。自精准扶贫政策实施以来，我国贫困人口大幅下降，基础设施不断完善，社会保障覆盖面不断增加，脱贫成效显著。表1显示，我国农村贫困人口从2013年的8249万人减少到2016年的4335万人，下降了47.4%，以年均1000万人口的速度递减；农村贫困人口发生率呈现大幅下降趋势，从2013年的8.5%下降到2016年的4.5%，年均下降1个百分点。根据东、中、西部地区的数据，目前我国贫困人口主要集中在中、西部地区，尤其是西部地区贫困人口规模大，2016年贫困发生率高出全国贫困发生率5.3个百分点。这表明，我国贫困人口规模较大且分布不平衡，剩余贫困人口贫困程度更深，脱贫难度更大，脱贫攻坚任务依然艰巨。
（2）经济绩效。居民人均可支配收入是反映一个国家或地区居民生活水平的重要标志，更是我国现行标准下识别和衡量贫困人口和贫困程度的重要测量指标。随着我国经济保持中高速稳定增长，各级政府加大对农村贫困地区的扶贫力度，我国贫困地区人均可支配收入均有所增长。表2显示，2014—2016年，我国农村、农村贫困地区以及农村连片特困地区人均可支配收入均逐年递增，但贫困地区与农村地区的收入差距仍然较大且逐年增大。
（3）社会绩效。基础设施状况、社会保障体系、科教文卫、人口素质等方面因素直接影响一个地区的经济发展，同时也是影响贫困治理成效的重要因素。本文选取2013—2016年我国贫困地区农户住房及家庭设施、基础设施、文化教育卫生状况三项指标来分析精准扶贫的社会绩效。整体来看，社会绩效成效斐然。表3显示了扶贫政策对贫困地区贫困人口生活的改善情况：在农户住房及家庭设施方面，约六成农户无法使用净化处理的自来水供水，近30%农户无法使用管道供水，将近一半的农户仍燃用柴草；在基础设施方面，2016年自然村通电和公路基本实现全覆盖，主干道路面硬化处理覆盖面达到96%，但仍有36%的农户未能实现便利乘坐公共汽车；在文化教育卫生方面，2016年上小学和幼儿园便利的自然村比重分别为84.9%、79.7%，有卫生室的自然村达到91.4%（见表3）。这表明农村贫困地区的基础设施和公共服务得到明显改善，精准扶贫的社会绩效大大提高，同时也存在一些短板。
3.精准扶贫绩效的主要特征
从上述评估可见，一方面，我国农村贫困治理成效显著，特别是贫困地区基础设施、农户生活环境明显改善，收入水平逐年增长，个别贫困村整体经济发展水平大幅提高，实现了经济“益贫”式增长，解决了大部分绝对贫困人口的基本生存问题。另一方面，依然存在一些影响精准扶贫绩效的深层次问题。
（1）绝对贫困人口数量大，减贫速度趋缓，脱贫难度加大。2013—2016年，虽然农村地区贫困发生率不断下降，贫困人口大规模减少，但下降速度逐渐减慢。截至2016年，全国剩余贫困人口4335万，约90%的贫困人口分布在中西部地区。贫困人口中因病致贫比例从2015年的42%上升到2016年的44%，这部分人口贫困程度深，脱贫难度大，且易脱贫再返贫，是脱贫攻坚的难点。
（2）扶贫资源边际效益递减。相关数据表明，目前我国精准扶贫资源配置呈现“内卷化”特征，具体表现为：在资源投入不断增加的情况下，扶贫内部系统更加复杂化，但难以从“救济式”向“开发式”转变，进而影响可持续发展减贫目标的实现，致使扶贫工作陷入难有实质性发展的刚性结构之中。⑥在贫困治理过程中，精准扶贫在改变经济发展不平衡、不公平和贫困群体发展方面依然存在不足⑦：就减贫人口而言，2014—2016年贫困人口依次减少1232万、1442万、1240万，减贫人口增长量下降速度趋缓；就收入水平而言，农村贫困地区收入水平虽逐年上升，但收入增长量呈现下降趋势。另外，贫困地区和连片特困地区经济水平远远落后于农村地区的平均水平，收入差距逐渐增大。这表明，提高扶贫资源使用效率，提升贫困农户自我发展潜力和发展空间，促进外在动力和内生动力共同作用，实现减贫数量与增长量同步增长是新时代精准扶贫工作的重点。
（3）区域性贫困未得到根本性改变，部分贫困农户和村庄未能享受扶贫政策效益。数据显示，从住房及家庭设施指标看，因自然条件和地理环境制约，一半贫困农户未使用管道供水，依然使用炊用柴草，63%的农户未使用净化处理的自来水。从基础设施指标看，仍有24%的自然村不通网络，超过50%的自然村不通客运班车。在文化教育卫生方面，由于农村经济发展水平的限制，文化教育卫生软实力相对薄弱，是当前扶贫工作的重要内容之一。
二、精准扶贫绩效弱化的形成机理
精准扶贫作为新时代、新阶段的一种因地制宜的贫困治理创新模式，强调贫困治理手段、方式以及目标的精准性，旨在促进贫困地区与贫困人口的自我发展能力，最终实现其生计的可持续。贫困治理不仅受到政府制度和政策的影响，更重要的是受贫困者自身内在因素的影响。因此，本文从贫困群体个体层面和政府层面剖析导致我国精准扶贫绩效弱化的因素及形成机理。
1.贫困群体个体层面
导致贫困的深层因素是贫困者自身拥有的生计资本（自然资本、金融资本、物质资本、人力资本和社会资本）匮乏，这直接限制了贫困者自身的发展能力，从而导致精准扶贫成效不佳。一方面，贫困农户难以通过自身发展摆脱贫困，需要政府干预进行脱贫；另一方面，贫困农户理解不透扶贫政策，不能有效运用扶贫资源、项目，从而不能实现资源、项目等效用最大化，甚至出现了一些贫困户直接将扶贫物资低价转卖等现象。因此，在精准扶贫实践中，贫困农户生计资本存量不足以及自身能力的有限性在一定程度上影响了精准扶贫绩效目标的实现。
2.政府层面
具体来说，精准扶贫是通过精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核来提高扶贫的精准度的，进而构建多元主体参与的大扶贫格局，提升扶贫绩效。但上述绩效数据表明，在脱贫成效显著的同时，存在减贫人口总数与减贫人口增长不同步、地区间收入差距大以及贫困地区公共服务设施薄弱等问题。究其根源是扶贫主体单一、部门间协同不足、帮扶方式有限、政策缺乏长效机制，当前扶贫工作陷入“碎片化”困境。
（1）扶贫政策、主体和方式碎片化。扶贫政策、主体和方式的碎片化是导致扶贫工作可持续性不足的重要原因。一是扶贫政策缺乏长效机制。在脱贫考核与政绩观的双重驱动下，个别地方倾向于扶持短期项目，重視短期效果，忽视扶贫政策的长期性、系统性、完整性，对扶贫项目和产业后续发展重视不足，导致项目运行一段时间后夭折。还有一些地方将扶贫政策与当地整体区域经济发展隔离开来，进而使扶贫政策、资源、项目处于碎片化状态。二是扶贫主体碎片化。主要体现在部门之间缺乏协调。目前，扶贫工作主要由扶贫办牵头统筹协调，其他各政府部门参与脱贫攻坚工作，不负有主体责任，各个部门的扶贫工作根据各自的资源和方式进行，部门与部门之间资源整合能力不足，未能形成合力，从而不能实现扶贫资金效用的最大化。三是帮扶措施简单、单一。现阶段贫困人口呈现结构性贫困或多维贫困特征，贫困不仅仅是收入贫困，更多的是人力资本、社会资本、物质资本、自然资本等多种资本的匮乏，这就要求精准扶贫要从多个维度识别贫困农户的致贫原因，进而改变其生活状态。但是，个别地方的扶贫工作往往局限于改善贫困农户某一方面的困难，忽略其多种资本贫困的特征，缺乏培育多维资本扶贫方式，难以从根本上增强贫困农户的自主脱贫能力。
（2）扶贫资源瞄准偏离。与传统的粗放型贫困治理模式相比，精准扶贫将扶贫治理单元直接瞄准贫困农户，破除传统模式中贫困农户识别的困境，旨在增强贫困农户抵御风险和发展的能力。但在具体实践中，个别地方依然存在扶贫资源瞄准偏离的现象，扶贫资源瞄准偏离直接关乎扶贫资源与贫困农户实际需求的契合度，进而影响扶贫绩效。就扶贫资金而言，一些地方由于扶贫资金“跟着项目走”以及“短期内出效益”的政绩要求，热衷于扶持一些“短、平、快”项目，或在帮扶过程中直接采取利益输送形式，如提供部分资金、赠送一些生产资料（牛、羊等）、修建或改造房屋等，一定程度上忽视了贫困地区和农户的实际需求。就扶贫项目而言，一些地方在政策执行中设置门槛，导致一些贫困农户被排斥在项目之外，一些非贫困户反而因可承受“入门”条件获得了扶贫项目。这种“垒大户”“扶强难扶弱”“精英捕获”等现象以及个别地方为缓解村内矛盾将扶贫资源进行平均分配⑧的现实做法，导致扶贫资源难以真正到达贫困农户手中。
（3）绩效考核动态监测机制不完善。由于精准扶贫实践具有动态性，对扶贫绩效的考评及相应层面的随时纠偏关乎精准扶贫目标的实现和效率提升，因此制度设计不仅要关注政府所做的努力及扶贫的质量与效率，还应关注在扶贫资源节约、扶贫项目的经济和社会效益等方面的绩效监测。当前，脱贫成效考核主要体现在减贫成效、精准识别、精准帮扶、扶贫资金四个方面，对帮扶措施、政策制定、扶贫资金使用等方面的考核关注较多，而对扶贫项目结项后的可持续性动态跟踪监测不足。另外，绩效考核多是工作数据和实地考察相结合，针对的是少部分扶贫对象，大部分扶贫对象参与政府扶贫绩效考核不足，难以发挥其在扶贫中的作用。同时，信息公开也存在许多不足。目前我国可供研究的扶贫信息多体现在区、县层面，乡村层面的问题只能通过实地调查获取，这种实地调查多采取随机抽样方法，无法覆盖全部贫困地区和贫困农户，缺乏对扶贫绩效的整体考察。可以说，精准扶贫政策测评机制的不完善致使完整、系统的信息数据缺乏，从而影响精准扶贫绩效的科学检测和评估。
三、精准扶贫绩效优化路径选择
为扭转精准扶贫绩效弱化的趋势，破解现有扶贫资金项目资源边际效应递减的困境，提升我国精准扶贫工作的整体绩效，本文从以下三个方面提出我国精准扶贫绩效的优化路径。
1.构建精准扶贫的整体性治理模式
整体性治理重点在于解决公众问题，在治理主体结构上强调不同部门之间理念、方式和资源方面的协调与整合。⑨因此，可构建整体性贫困治理模式，通过不同功能主体之间的内部整合，促进部门、扶贫方式、政策等有效衔接，从而提升整体扶贫绩效。一是建立扶贫政策与区域发展的衔接机制。在具体制定扶贫政策中，应做到与区域发展规划、产业布局、城乡一体化等长远规划相对接，提升扶贫整体效益。二是加强参与扶贫部门之间的合作与协调。在扶贫办统筹协调下，建立多部门扶贫治理联动机制，实现部门之间信息与资源的互通共享，促进扶贫资金与项目的整合，避免项目冲突和重复，发挥扶贫资源效用最大化。三是建立多元主体参与的大扶贫格局，促进PPP模式在精准扶贫中的发展。在政府主导下，加强政府与社会组织、NGO、金融机构等的合作，引导其参与基础设施、产业扶贫、教育和医疗卫生等公共服务领域建设⑩，扩大扶贫资金来源渠道，通过政府购买服务形式实现扶贫主体多元化，提升政府扶贫的产出效益。
2.完善扶贫绩效动态监测和考核机制
贫困治理是一项长期的、动态的、复杂的过程，其效果在短期内并不能完全展现，需要建立动态的长期绩效动态监测和考核机制，及时发现并纠正扶贫实践政策可持续性不足的问题。一是建立精准扶贫大数据监测信息管理平台。要对扶贫方式精准性、扶贫政策执行度、扶贫项目可持续性以及《扶贫手册》中的帮扶情况等进行全方位、全过程的动态监测，实现贫困县的合理退出，以此作为驻村干部、帮扶责任人、帮扶单位、贫困地区和贫困县考核和提拔用人的重要依据。二是实施扶贫项目实时追踪机制。对扶贫项目从投入到产出经济效益，再到稳定发展过程的数据进行监测，分析并追蹤项目状态，及时调整政策，解决扶贫政策缺乏长效机制的问题，降低临时性或短期性项目等的投入，发挥扶贫资金效用最大化。三是建立扶贫资金使用和管理的专项监测评估机制。及时对需求对接、政策整合、信息显示绩效评价方面的问题进行纠偏，避免个别地方将扶贫资金投入到与扶贫无关的“政绩工程”“形象工程”上，避免扶贫资金浪费现象。四是建立贫困农户脱贫后期的跟踪调查制度。从是否稳定脱贫、实现可持续发展的角度对扶贫绩效进行考核，并将数据作为脱贫绩效考核的依据。
3.加强贫困农户人力资本与社会资本的培育
贫困问题实质上是生计资本的贫困，尤其是人力资本和社会资本存量不足导致知识贫困、健康贫困、观念贫困、技能贫困、关系贫困。现阶段，政府的扶贫资源、项目等更多投入在基础设施和公共服务改善方面，对贫困农户人力资本、社会资本关注不足，而人力资本和社会资本是贫困农户增强抵御风险冲击最根本的保障。因此，应把提升贫困农户人力资本、社会资本作为保证贫困农户稳定脱贫、提升精准扶贫绩效的重要内容之一。一是加强人力资本培育，防止贫困代际传递。加大对贫困地区的基础教育投入，扩大中等职业技术学校建设，发挥传统文化和民间艺术作用，加强贫困地区或贫困家庭的免费技能培训工作。不仅要关注贫困农户下一代的基础教育问题，也要关注贫困第一代的职业教育、技能培训等问题。通过提升贫困第一代的劳动技能，增加贫困农户的人力资本存量，增强其自身发展能力，阻断贫困代际传递。二是加大贫困农户紧密型社会资本培育，解决其社会网络闭塞、获取资源能力有限问题。社会资本是存在于社会关系中的门槛较低的一种隐形资源，它可以满足农户的基本需要，降低家庭陷入贫困的风险，也是其摆脱贫困的重要的资本形式。而对于贫困家庭而言，社会资本缺乏是农户致贫的重要原因之一。因此，在精准扶贫实践中，应把贫困农户社会资本培育作为一项重要的工作。
注释
①莫光辉：《精准扶贫：贫困治理的价值之维与实践突破——精准扶贫绩效提升机制系列研究之五》，《改革与战略》2017年第2期。
②《脱贫攻坚砥砺奋进的五年》，人民网，http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1017/c414305-29590538.html，2017年10月17日。
③孙璐：《扶贫项目绩效评估研究——基于精准扶贫的视角》，中国农业大学博士学位论文，2016年，第24页。
④付英、张艳荣：《兰州市扶贫开发绩效评价及其启示》，《湖南农业大学学报》（社会科学版）2011年第5期。
⑤高波、王善平：《财政扶贫资金综合绩效评价体系研究》，《云南社会科学》2014年第5期。
⑥方劲：《中国农村扶贫工作“内卷化”困境及其治理》，《社会建设》2014年第2期。
⑦郑瑞强：《精准扶贫政策的理论预设、逻辑推理与推进机制优化》，《宁夏社会科学》2016年第4期。
⑧左停等：《精準扶贫：技术靶向、理论解析和现实挑战》，《贵州社会科学》2015年第8期。
⑨竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，《中国行政管理》2008年第10期。
⑩廉超：《PPP模式助推精准扶贫、精准脱贫》，《贵州社会科学》2017年第1期。
责任编辑：随 园
Study on the Optimization of Targeted Poverty Reduction Path
Based on Performance Evaluation
Li Wanting
Abstract：Targeted poverty reduction is the basic strategy of China′s poverty governance in the new era and it is also the key to the poor areas and the poor people to get rid of poverty and to build a well-off society in a synchronous way. The results of three dimensions assessment of poverty reduction effect， economic performance and social performance of China′s targeted poverty alleviation show that the effectiveness of poverty alleviation is remarkable， the task of poverty alleviation is still arduous， the marginal effect of poverty alleviation resources is diminishing， and the policies of poverty alleviation fail to cover all farmers. At the individual level， the independent poverty reduction ability of the poor is insufficient； at the government level， the poverty alleviation policy， subjects and ways are fragmented； the deviation of poverty alleviation resources and the poor dynamic mechanism of the performance assessment are the important reasons for the weakening of the poverty alleviation performance. For the sake of further improving the performance of targeted poverty alleviation， it is essential to improve its optimization paths which include constructing overall poverty management model， improving the dynamic monitoring and assessment mechanism of poverty alleviation performance， deepening human and social capital as well.
Key words：targeted poverty reduction； poverty governance； performance evaluation