当代中国国家治理的基础单元辨析
刘炳辉 郭晓琳
摘 要：随着中国国家治理的实践与理论探讨不断深入，国家治理的基础单元日益成为无法回避的重大问题。在高度复杂分化的当代中国，国家治理单元呈现多向发展、多元存在的特殊复杂性，已形成政治社会治理、行政治理和经济治理三重治理单元，它们之间具有非重叠性和内在张力。政治社会治理单元呈现“下沉”趋势并聚焦于社区层面，经济治理单元呈现“上升”趋势并聚焦于市县之间，行政治理单元徘徊于上述两种趋势之间并聚焦于县区一级。这样的分化是大国国家治理体系必须面对的复杂结构特性。因此，必须认识到多元、多层次治理单元的存在具有历史长期性和内在矛盾性，只能通过日臻完善的治理机制抑制其过度分化。
关键词：国家治理；治理单元；基础单元；辨析
中图分类号：C916 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）03-0090-07
2015年中央在时隔20年后再次表彰百余名全国优秀县委书记，这在形式上是对一个工作群体的表彰，深层次上体现的是中央对于县域作为一个治理单元的高度重视。这种重视有着深厚的传统，“郡县治，天下安”是千百年来中国社会各界的共识性治国铁律。这在习近平总书记的讲话中也有鲜明体现：“在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础，也是干部干事创业、锻炼成长的基本功训练基地。”①2017年中共中央、国务院印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中更是明确提出“城乡社区是社会治理的基本单元”，并首次要求“促进城乡社区治理体系和治理能力现代化”。②那么，围绕国家治理基础单元的探讨应该从哪些角度切入？国家治理基础单元与社会治理基本单元之间有何不同？不同的单元之间有何关系？当不同单元之间存在张力时应如何处理？
国家治理是一国治理的最高层级概念，至少涵盖政治治理、行政治理、经济治理、社会治理、文化治理、司法治理、生态治理、军事治理等八大领域。其中，政治、行政、经济与社会四大领域与百姓日常生活的联系最为密切。政治治理在实践工作和日常表述中更多以党建形式展开，而且当代中国的社会治理是以党的基层组织建设为核心推动，具有鲜明的“党建带社建”特征，因此政治治理与社会治理之间具有较大的黏合性，可以从学术角度合并为政治社会治理。③政治社会治理、行政治理与经济治理构成当代中国国家治理的三大核心支柱。④当前中国国家治理的基础单元面临的最大问题是“一个误解，三重张力”。“一个误解”是指对于“郡县治，天下安”的普遍误读。“三重张力”是指不同领域治理单元之间存在着明显的张力和非重叠性，具体表现为：政治社会治理单元的不断下沉；经济治理单元的不断上移；行政治理单元在两个趋势之间摇摆不定。这种結构张力和复杂性，因人们对“郡县治，天下安”的长期误读而被遮盖，并导致学界长期对此缺乏明确的问题意识。⑤需要说明的是，本文涉及的治理单元问题仅仅是治理规模与幅度层面的合理化问题。着眼于全面建成小康社会的“五位一体”总体布局涵盖经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，强调的是建设的领域问题。不同领域的建设落实在具体治理单元层面有些可能重叠面较大，有些则差异较大。这种重叠性与差异性所蕴含的规律和内在要求，正是本文探讨的起点。
一、“郡县治，天下安”：本意与误解
“郡县治，天下安”，近两千年来被作为治国理政的常识所接受，并常被理解为：作为最基层的县治理好了，天下就安定了。这里，一般认为“治”是“治理好了”的意思，郡县与天下是局部与整体的关系。其实，这种理解与原典和实践本身是有距离的。“郡县治，天下安”最早源自东汉荀悦撰《汉纪》：“六王七国之难作者。诚失之于彊大。非诸侯治国之咎。其后遂皆郡县治民。而绝诸侯之权矣。当时之制。未必百王之法也。”⑥从这里逐渐引申为“郡县治民，从制则天下安矣”，进而引申为“郡县治，天下安”。通过分析文本本意，我们发现古人总结“七国之乱”经验教训时，其实想说的是：汉初分封诸侯治国，各诸侯国地广人多、兵强马壮，容易犯上作乱使天下不安；采用以郡县制为代表的一整套强干弱枝的中央集权治理体系，则天下安定，因为基层治理单元力量弱小而无力割据。在荀悦眼中这只是权宜之计而已。
在后世的演化中，“郡县治，天下安”表达为“郡县制，天下安”可能更为准确。“郡县治”从本质上指的是一整套治理体系即郡县制，而并非指作为治理对象的基层治理单元——郡县。“郡县治”与“天下安”是因果关系。因此，“郡县治，天下安”并不是对“治理单元”问题的探讨，而是国家“体制机制”经验的总结。正是从这一套宏观结构和机制的角度观察，传统中国的国家治理体系才呈现出“郡县国家”的特征。⑦当然，将“郡县治”作为选择“治理单元”的金科玉律也未必就是“错误”。只是理清上述区别，将有助于理解和探讨当代中国的治理单元问题。
长期以来，“郡县治，天下安”被误解为对国家治理单元的经验而未受质疑，是源于一定的现实经验。传统农耕社会国家没有巨大的“发展主义”压力，更多从政治、军事视角出发治国理政，其核心在于“强干弱枝”，即在保持基层政权基本治理能力和削弱基层政权造反割据实力之间维持微妙的平衡。郡（县）级行政单元是当时一个重要的平衡点，因此，郡县被理所当然地总结为最佳治理单元。
在社会主义市场经济条件下，上述历史经验和共识是否需要被重新认识呢？答案是肯定的。当代中国在探讨国家治理问题时至少面对两大变化。其一是治理内容由传统的单一性转向复杂化，且不同领域的治理规律之间存在难以避免的张力。⑧其二是治理的外部技术环境由低层次向高水平转型。⑨
二、经济治理单元上升：治郡县的“新任务”与“大转型”
改革开放以来，“以经济建设为中心”“发展是第一要务”是中国实现发展的必然选择，也是传统郡县治理不曾面对过的“新任务”。发展经济需要统筹协调各类资源。地方政府除权力之外，能够直接掌握的最核心经济资源就是土地，其对资源的整合协调也主要围绕“土地”和“权力”而展开。至于资本、技术、人才、劳动力等生产要素，则都需要“吸引”而聚合，如“招商引资”“引进人才”。
首先是土地资源的整合。地方政府倾向于通过对上层建筑的调整来实现对土地的整合，如对外扩张式的“区划调整”⑩，对内整合式的“撤县（市）设区”B11。此类整合对县级行政单元的利与弊，引发了一度广泛而强烈的申报“县级市”热和抵制“撤县设区”的社会现象。B12上述现象背后的原因是县级行政单位升格为“县级市”必然能够更进一步强调和突出自身的“独立完整性”，并保留这个独立完整性中最核心的权力——“财权”。这个“财权”是独立于地级市并直属省级行政单位的财政权。B13时移世易，新时代发展经济的最佳整合单元还是不是“县”？这是一个无法回避的问题，以至于在向来以“县域经济”“省直管县”为突出特色的浙江省也对此不得不进行新的思考。2017年浙江省重点指出，“当前浙江正在进入传统县域治理向现代市域治理转变的新阶段。在这个阶段，市一级在全省经济社会发展中的地位越来越重要、作用越来越凸显，对市级领导班子能力水平提出了更高的要求”B14。
当然，我们不否认，在改革开放之初发展经济的最小单元甚至比县还小。B15进入21世纪以来，经济竞争加剧，当地方发展需要引进一些大型企业时，企业方面首先对连片大规模土地资源和配套基础设施提出很高要求，而这远远超出了低层级行政单位的解决能力，更不要提房价、供电、制冷、环保、自然人文环境等诸多其他生产因素。B16
其次是权力资源的整合。发展地域经济，除了需要整合以土地为代表的有形生产要素，还需要整合无形的“权力”，权力甚至是比土地更关键的地方经济发展因素。深圳和东莞这类城市在历史上长期是作为一个县域存在的，因而土地面积较为狭小，但多数城市的土地要素还不至于紧张到深圳那样的程度。地方是否能够获得更大的经济发展自主权力和向上争取资源政策倾斜的条件，其中很重要的一点是取决于地方自身的行政级别。事实上，即使土地区划面积不变，只要行政级别可以提升，就会改变地方经济发展的动能。设置“省直管县”的核心目的，就是让县和地级市拥有同等的财政权力，即实现县级财权“升级”。除此之外，各种不同级别的经济开发区也有类似功能。上海浦东新区的建设发展就是这方面的典型例证。从地理面积上看，浦东新区的面积相当于一个略小的县区面积；从地理结构上看，浦东新区是上海市的一个市区；从行政级别上看，浦东新区是全国屈指可数的“副省级”城区。某种意义上，完全可以把“浦东新区”理解为一个“副省级城区”，以便于和全国其他的县、县级市、县改市进行对比，由此可以发现行政级别与经济发展之间的密切关联。
通观全局，经济发展的基础单元不断“升级”或者说“上升”是当前全国经济发展的整体趋势。这与中国轻工业不断优化升级有关，也与国家发展动力从工业化向城市化转变有关，更与中国经济从实体向金融化深度发展有关。金融领域在此方面的特征最为明显，金融已经是必须上升到国家层面进行统筹部署的经济事务。2017年习近平总书记在全国金融工作会议中明确指出，“地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任”，“做好新形势下金融工作，要坚持党中央对金融工作集中统一领导，确保金融改革发展正确方向，确保国家金融安全”。B17
在经济发展基础单元不断“上升”的总体趋势下，近年出现了两种新的趋势和现象，即经济发展基础单元的“局部下降”和“局部分离”。所谓“局部下降”，有两种具体情况：一是技术提升条件下的生产单元下降B18；二是产业转型条件下的生产单元下降B19。“特色小镇”就是浙江省基于经济发展基础单元“局部下降”的趋势对下一步产业发展的长远考虑和定位。B20所谓“局部分离”，主要是指农村集体产权制度改革后出现的产权与治权之间的分离。考虑到全国具规模以上集体资产的村庄仅为极少数，在此不展开论述。
发展经济的单元呈现“整体上升、局部下降、市县为主、镇为补充”的特点，这种整体“上升”的趋势已经与政治、行政治理上的整体“下沉”趋势形成了深刻的对冲和矛盾。这里需要说明的是，这种“上升”或者说“升级”，更多指的是抽象层级意义上的升级，其在空间上的具体表现并不是一种“扩大”而是“集中”，比如经济发展重任从乡镇县升级到市时，体现的并非是全市范围内的广泛覆盖，而是向城市市区集中。B21
三、政治社会治理单元下沉：合万民的“百年业”和“新体系”
政治治理的核心任务是巩固和维护执政力量在民众中的认同感，为国家整体政治体系提供坚实的社会基础。社会治理的核心任务在于解决百姓生产生活中产生的各种纠纷，保持社会团结与活力。当代中国的政治治理主要围绕着党的基层组织建设展开。党以自身组织体系逐渐替代传统乡村的宗族士绅组织体系，并以党建带社建，促使社会建设、社会治理与党的基层组织建设紧密结合，由此产生政治治理与社会治理的高度黏合。目前，中国常住人口城镇化率已超57%，城市日益成为国家治理的主阵地。作为基本生活单元的城市社区是一个陌生人社会，因此当下更基础性的城市治理問题是如何让社区中的人们有更多的良性互动，并在此基础上实现社区的良善自治。B22
实践证明，上述政治社会治理的黏合问题，如果能够处理得当，将对完成党和国家不同历史阶段的任务给予巨大支撑。例如正是“支部建在连上”“在全国广泛设置并充实乡镇一级政权”“在村一级设置党支部”等一系列党组织建设措施，为党取得革命胜利和国家建设巨大成就提供了坚实的组织基础和社会基础。进入社会主义市场经济全面发展时期，人口大流动给基层党组织建设提出了巨大挑战，党通过设置“流动党支部”“两新党建”“网络党建”等各种党建新形式，将党组织铺设到各种新的人员团体、组织机构当中。对于人口高度聚集的大城市，则是不断通过“网格化管理”做细做实最基层的治理单元。所有这些工作都表明党时刻保持与人民群众紧密接触、及时回应民众呼声和需求、始终保持自身政治先进性的自我要求。这种以保持党群关系紧密性为重要导向的政治社会治理过程，注定了其“下沉”基层的总体趋势，即“从群众中来，到群众中去”的群众路线。这个领域的治理单元是很难“上升”的，一旦“上升”就很容易出现脱离群众、高高在上的“官僚主义”作风并受到严厉批判。
对于政治社会治理单元“下沉”趋势的合理性和正确性，当代中国政学两界鲜有持异议者。各方争论的焦点主要在于新的历史条件下，“下沉”具体到什么单元是更为合理的？比如在农村，是行政村还是自然村，以及出现农村社区后应该怎么办？在城市，是社区还是小区，抑或是住宅楼？城市与乡村是应该一体考虑规划还是让其遵循各自的章法？这些看似是治理过程中的“小问题”，实则是关系整个国家治理体系能否发挥最大效应的关键问题。对此，中央层面做出了权威回应。中共中央、国务院于2017年印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中指出，“城乡社区是社会治理的基本单元。城乡社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定”，“把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的主线，以改革创新精神探索加强基层党的建设引领社会治理的路径。加强和改进街道（乡镇）、城乡社区党组织对社区各类组织和各项工作的领导，确保党的路线方针政策在城乡社区全面贯彻落实。推动管理和服务力量下沉，引导基层党组织强化政治功能，聚焦主业主责，推动街道（乡镇）党（工）委把工作重心转移到基层党组织建设上来，转移到做好公共服务、公共管理、公共安全工作上来，转移到为经济社会发展提供良好公共环境上来”。B23
《关于加强和完善城乡社区治理的意见》是1949年以来第一个以党中央、国务院名义出台的关于城乡社区治理的纲领性文件，其对政治社会治理的基础单元建设具有深刻意义。在城镇化过程中，农村人口不断向城市聚集，大城市中人口规模在万人左右的社区是很常见的。这样的人口规模即使在乡村也已超出一个熟人社会的范围，加之城市社区中人们的交往联系本就松散，因此，很容易凸显维持群众适度交往规模和密切党群关系的难度。从上海城乡社区的经验来看，社区基层组织的动员能力很难摆脱“100人怪圈”，也就是能够动员起来的很难超过100个人。这是因为这种动员能力实质上还是基层组织主要干部的人际网络的覆盖能力。B24但是，社区层级的单元已经是目前城市治理中国家力量所能达到的极限了，也是诸如基础医疗、义务教育等资源投放的经济合理单元。为了弥补治理能力和治理目标之间的差距，近年来基层政府不断推动社会组织化进程。需要说明的是，这种社会组织化过程与西方抵制政府干预的社会自治思维是有本质区别的，“基层政府社会组织化的操作性目标并不是引入社会力量实现社会自治，而是寻找国家治理的基层代理人，通过基层代理人以达到‘规模治理的需要，并实现社会的有效控制”B25。
政治社会治理单元呈现“整体下沉、不断强化、社区为主、多种补充”的发展状况。围绕治理单元“下沉”，如何确定最合适的具体单元及其划分方法可以做更细致的研究和探讨B26，但这已超出本文所要讨论的焦点。我们的聚焦点是这一“下沉”趋势的巨大力量和合理性，及其与经济治理单元“上升”趋势之间存在的鲜明尖锐的张力冲突。在传统农耕社会治理中，缓慢增长的农耕经济决定了这种张力冲突是隐而不显的。但在“以经济建设为中心”的社会主义市场经济条件下，伴随规模庞大的科层制行政体系日益分工分化，政治社会治理单元与经济治理单元之间的张力冲突就对构建全民共建共享的社会治理格局形成了明显的结构性阻力，并加剧了科层制体系自身的整合困难。
四、行政治理单元的徘徊：治郡县的“老传统”和“新挑战”
从职能领域上看，行政工作关涉立法、司法之外的所有公共事务；从运行特征上看，行政工作更侧重于政党决策之外的政府执行。行政治理，既有对公共服务管理事项的妥善安排，也有对庞大科层体系运行的有效协调。行政治理“以事为本”，侧重于考虑管理的科学有效性和成本的约束性，这与政治社会治理“以人为本”的价值导向明显不同。但行政治理的“以事为本”并不完全遵循经济发展的效率优先逻辑，这是因为公共服务管理事务大量地涉及到人的工作，所以其对效率的目标取向只能是一种在“事”与“人”之间的折中和调和，体现在对行政治理单元的选择上，就需要一定程度的单元“上升”与“下沉”之间的折中，而不可能像经济治理单元那样可以大幅度“上升”（如经济的核心领域金融的治理单元就可以集中到几个国家级大型金融机构）。
历代行政区划的基本单元是行政治理基本单元的鲜明体现。在我国治国理政的悠久历史中关于行政治理基本单元建构完善的成果相当丰硕，在地方治理层级到底是两级还是三级的问题上曾出现过三次循环B27，但中央国家始终将行政治理的基本单元牢牢稳定在“县”一级。当然传统农耕社会的行政治理还是非常简单而消极的，主要是一种统治功能。
当代中国，县依然是极为重要的行政治理单元，但在面积相差无几的区域治理单元上，行政级别可以形成从县级到副省级之间的巨大落差，这中间的行政权力级别自然也是霄壤之别。中国地方政府之所以对行政级别的“上升”有着难以遏制的冲动，除了地方官员个人的仕途考虑之外，更多的原因则是经济治理单元“上升”与推动地方经济发展之间确实存在合理逻辑。但问题是，经济发展单元突破县级上升至省市级层面，不仅引发“经济发展”和“社会治理”之间的“事理”之争，而且导致地方治理主体——科层制党政机构的内部协调困难与运行矛盾。因为县一级是中国当代党政科层体制在地方完备展开的最低一级，对内有着整合众多部门和职能的客观要求，而经济发展及其带来的财政自主权，是实现这种整合的重要基础和保障，亦是地方政府发挥自身治理能力的必要物质条件。当县一级行政单位作为经济治理单元的等级下降并影响到财政自主權时，作为行政治理单元的县级政府的综合协调治理能力势必受到影响。这种复杂的影响和互动机制，至今尚缺乏深入的探讨。
经济治理单元“上升”是发展社会主义市场经济的大势所趋，政治社会治理单元“下沉”是构建全民共建共享社会治理格局的必然要求。在“上升”与“下沉”的双重趋势中，当代中国行政治理面临着不可回避的三重挑战：“内容复杂化”“对象流动化”“市场嵌入化”。
所谓“内容复杂化”挑战，指行政治理单元的行政治理内容极为丰富、复杂。一方面，政府作为行政治理主体面对社会需要提供教育、医疗、养老、社保、治安、环卫、交通等多种公共服务产品，为政治社会治理和经济治理提供各种良好的条件支持；另一方面，具有科层制机构体系的政府对内需要协调庞大的职能部门，使之齐头并进，而不至于效率低下。这里需要指出的是，治理任务的复杂化相当程度上导致了组织机构的复杂化，并连带增加了组织机构的失序风险和内部整合的工作量，而且复杂的治理内容进一步加剧了不同领域各自不同等级治理单元的分化，如教育的学区、医疗的分级诊疗体系、社保的全国一卡通、治安的网格化管理等。当这些不同领域的治理单元“下沉”到具体社区，需要在具体社区乃至“一家一户”的层面实现治理整合时，如何整合协调就成了一个实践的难点。
所谓“对象流动化”挑战，指当代中国已经形成“大流动社会”B28，人口的大规模流动冲破了原先的行政区划设计规模，导致原有行政治理单元不得不应对剧变的治理任务。例如，面对“大流动社会”，原先按照静态社会设计的一系列公共服务产品，都不得不指向涵盖在地户籍人口和常住流动人口的所有区域常住人员，而且公共服务对象的流动化进一步强化了诸如医保在省级行政单元内统筹，公积金跨省衔接，社保全国一卡通等公众诉求，这些都明显超出了乡镇街道等行政治理单元的能力范围。
所谓“市场嵌入化”挑战，指市场中的逐利逻辑嵌入到了很多非经济领域，带来了行政治理的公益性与市场逐利性的价值冲突。以医疗为例，医疗领域出现的大医院人满为患以及医患冲突越演越烈等现象，在本质上就是缘于医疗资源配置的基本单元规模不适度。市场化导向促使优质资源向大医院集中并因此导致基层分级诊疗体系效果不彰，医疗市场出现了“医疗市场化逐利与民众不择手段进行自我保护的‘双向运动”B29，其結果就是医患双方的权利博弈陷入暴力怪圈。
行政治理单元面对的诸多挑战，在一定程度上强化了县作为一个具有相对完整行政职能的治理单元继续存在的重要性，以及县级行政单元在整合协调复杂多样的职能部门时的基础性地位。2015年中央在时隔20年后再次表彰百余名全国优秀县委书记，正是体现了中央对县委作为党执政兴国“一线指挥部”以及县委书记作为“一线总指挥”的地位肯定。对比起来，我们会发现中央经济工作会议、国务院关于经济形势的座谈会等会议，参与者往往是省一级负责干部、专家学者、大企业负责人等，而几乎看不到县一级负责干部。由此，可以看出国家在对待政治行政治理和经济治理的基础单元时是有不同考量的。
行政治理单元的基本特点是“历史悠久、以县为主、内部分化、协调日难”。面对日益“下沉”到社区层面的政治社会治理单元和不断“上升”到省市甚至中央层面的经济治理单元，行政治理单元在“下沉”“上升”张力之间虽有徘徊，但以县作为行政治理基础单元仍是最佳的选择。
五、基本结论
当代中国国家治理基础单元呈现复杂性和内在张力，其复杂性是社会分化分工所产生的“复杂治理”的必然体现，其内在张力源于政治社会治理、经济治理和行政治理三重基础单元之间的非重叠性所产生的矛盾。随着社会主义市场经济体制的深化改革和社会治理创新的不断推进，治理单元的复杂性和张力冲突会愈发明显且长期存在。对此，学界需要进行持续的探索研究，深化对国家治理基础单元的规律性认识。更为关键的是，面对这种复杂治理，党和政府需要做好针对多重治理单元的协调平衡工作。其基本原则可以是，“承认分化、注重协调、立足县区、政经互补”。“立足县区”的关键原因在于，县是国家行政区划体系中行政综合职能和财权自主权的一个重要结合点，且处于政治社会治理单元“下沉”趋势和经济治理单元“上升”趋势的关键对冲点，承受压力的同时也具备照顾各方面治理需要的巨大潜力。
但是，目前各类垂直管理条线和日益分化的部门类别产生了“条条”压倒“块块”的苗头，县一级行政权力在区域综合管理方面受到明显制约，这对于强化县作为国家治理基础单元的地位是不利的。围绕多重复杂治理单元的非重叠性矛盾，笔者认为，需要从以下几个关键点着手尽量化解多重治理单元之间的张力冲突。
首先，深刻认识经济治理单元无法阻挡的“上升”趋势，重视县级及以下层级治理单元的财政自主权问题。没有一定程度的财政自主权，就不利于地方治理主体整合资源、开展工作，也不利于地方治理主体的综合协调管理。在地方治理过程中，实际的政治担当往往体现在治理主体对政经一体发展的积极推动。一些超大城市和特大城市逐渐取消乡镇街道的招商引资任务，实际上其周边县区的经济发展自主权和能力也在相对弱化。前文对于这一趋势的合理性和必然性已作阐述，但不能因此忽视该趋势对治理的潜在负面影响。对此，需要做出有针对性的、合理的、新型补偿性财权制度安排。
其次，深入贯彻落实十九大报告中提出的“深化机构和行政体制改革”重大部署，强化县级行政治理基础单元地位。目前中国的党政层级结构是，从县级层面才开始具备完整的党政科层体制，各级政府的机构设置在大多数场合遵循上下对口的原则，政府各部门职能分化日益复杂。这些结构特点在相当大的程度上加剧了各层级行政机构职能整合的困难，而且各地巨大的区域差异直接影响到垂直系统职能部门作用的均衡发挥。因此，在实践治理过程中，如果想更好地实现行政治理职能，必须因地制宜进行部门整合和部门设置。县级行政治理单元是比较切合国情实际的规模选择。
最后，以政治社会治理活动为突破口，克服行政治理过程中潜在的脱离群众风险。在传统农耕社会的县域治理过程中，正面接触和组织动员群众的任务并不由政府直接承担，而是由区域内的士绅乡贤担当。但是，当代中国，组织动员群众和开展行政工作的领导核心是各级党组织，虽然从行政工作的效率等角度看县域是合适的单元，但这种安排久而久之又会导致工作人员仅仅停留于“办事”而疏忽了服务人民的“初心”，这就偏离了党密切联系群众的群众路线。因此，即使是行政部门也依然需要主动地、尽量多地联系群众和服务群众。这就需要政治社会治理基础单元稳定于县级的同时又具有充分的下沉弹性，用政治社会治理来引导行政治理，以使行政工作能够更好平衡“事理”与“人情”。
注释
①习近平：《在会见全国优秀县委书记时的讲话》，《人民日报》2015年9月1日。
②B23参见《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，民政部网站，http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/topnew/201706/20170600004773.shtml，2017年6月12日。
③这是因为密切党群关系在党建工作中居于根本性地位并与人民日常生活的联系最密切。
④这样的认识也是契合习近平总书记对县域治理功能定位的阐述。参见习近平：《在会见全国优秀县委书记时的讲话》，《人民日报》2015年9月1日。
⑤截至2017年7月底，笔者在中国知网以“治理单元”“治理单位”作为关键词进行搜索，相关论文不足30篇；以“国家治理单元”为关键词搜索，仅有2007年杨敏博士的《作为国家治理单元的社区——对城市社区建设运动过程中居民社区参与和社区认知的个案研究》一文涉及城市治理单元问题，其余文章主要集中于生态环境治理单元。近年来虽有集中于乡村治理单元的探讨，但涉及城市治理单元问题的论述极少。
⑥〔东汉〕荀悦、〔东晋〕袁宏撰，张烈点校：《两汉纪》（上册），中华书局，2002年，第73页。
⑦参见曹锦清、刘炳辉：《郡县国家：中国国家治理体系的传统及其当代挑战》，《东南学术》2016年第6期。
⑧例如：过去不需要考虑经济发展的巨大压力，現在则成为执政党自身历史使命中非常重要的一部分；过去对于基层的社会治理主要依赖乡土自治，由士绅发挥主导作用，现在则重点依靠党的群众路线来组织人民、协调处理各类矛盾。
⑨例如，交通与通信的巨大发展，既大大提升了国家对个体信息的掌握能力，又加速了全社会各种要素的大流动，使社会治理主体难以应对。
⑩以安徽巢湖市被撤最为典型。
B11这是因为区是市政府的派出机构，土地的规划使用权在市里，但县作为一级完整的地方行政机构可以拥有土地的相关权力。
B12如浙江省湖州市长兴县将要“撤县设区”的方案曾引发长兴县部分基层干部、工商业主和市民的坚决抵制。
B13最早广泛运用于浙江的“省直管县”模式，其解决的核心问题正是“财权”问题。
B14王国锋：《唱响实干最强音 续写“八八战略”新篇章》，《浙江日报》2017年5月6日。
B15“村村点火、镇镇冒烟”就曾是珠三角地区经济发展的真实写照，并由此催生了当地强大的村集体经济。但笔者在最近几年的珠三角地区调研中发现，当地从市到村的各级干部和精英，无不对这种现象予以“历史阶段性”的意义评价，强调那仅仅是一段时间的产物且仅适用于引进港台小企业的经济发展模式。
B16著名民营通信科技企业华为公司逐渐从深圳向隔壁的东莞搬迁就是这方面的典型案例。东莞市政府为吸引华为公司投资东莞，不仅在土地资源紧张的情况下拨出近2000亩土地（东莞市自然环境最好的松山湖区域），而且还附加诸多其他便民宜居优惠政策。实施这些举措需要依靠最低是地级市层面的政府权力的统筹协调。
B17《服务实体经济防控金融风险深化金融改革 促进经济和金融良性循环健康发展》，《人民日报》2017年7月16日。
B18这是指互联网信息产业与工业技术的进一步升级，使个性化、订单化的新型高度私人化产品和产业成为可能。
B19这是指在中国工业化和城镇化的进一步发展中，围绕着庞大中产阶层消费及国民消费升级而展开的第三产业的不断壮大，其主要集中在信息经济、文化创意、旅游休闲、环保、时尚等领域，这些经济领域要求的诸多生产要素和条件与工业化有很大不同。
B20参见刘炳辉：《杭州“基金小镇”密码》，《决策》2016年第10期。
B21中国的城市和乡村在抽象层级上具有“上下级”垂直关系，但在空间上却是“中心—边缘”的关系。
B22参见曹锦清：《如何建设“社会”》，《检察风云》2012年第13期。
B24参见熊万胜：《协调乡村基本治理单元规模与形态》，《中国社会科学报》2017年6月7日。
B25王阳、曹锦清：《基层代理人与规模治理：基层政府的社会组织化逻辑——基于上海市的治理经验》，《上海行政学院学报》2017年第3期。
B26参见张大维等：《中国城市社区治理单元的重构与创生——以武汉市“院落自治”和“门栋自治”为例》，《城市问题》2006年第4期；冯立等：《再造“楼栋小细胞” 破解社区治理大难题》，《成都日报》2009年6月16日；刘强等：《基层民主治理单元的下沉——从村民自治到小社区自治》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2017年第1期。
B27即秦汉的郡县二级制转化为魏晋南北朝时期的州郡县三级制；隋代和唐代前期的州（郡）县二级变为唐代后期和宋辽金时期的道（路）州县三级；元明清时期及民国初年多级制政区简化到三级制，乃至短期的二级制。参见周振鹤：《中国历代行政区划的变迁》，中国国际广播出版社，2010年。
B28参见刘炳辉：《大流动社会：本质、特征与挑战——当代中国国家治理体系的社会基础变革》，《领导科学论坛》2016年第17期。
B29萧易忻：《中国医疗体制转型中的“双向运动”》，《文化纵横》2016年第5期。
责任编辑：翊 明
摘 要：随着中国国家治理的实践与理论探讨不断深入，国家治理的基础单元日益成为无法回避的重大问题。在高度复杂分化的当代中国，国家治理单元呈现多向发展、多元存在的特殊复杂性，已形成政治社会治理、行政治理和经济治理三重治理单元，它们之间具有非重叠性和内在张力。政治社会治理单元呈现“下沉”趋势并聚焦于社区层面，经济治理单元呈现“上升”趋势并聚焦于市县之间，行政治理单元徘徊于上述两种趋势之间并聚焦于县区一级。这样的分化是大国国家治理体系必须面对的复杂结构特性。因此，必须认识到多元、多层次治理单元的存在具有历史长期性和内在矛盾性，只能通过日臻完善的治理机制抑制其过度分化。
关键词：国家治理；治理单元；基础单元；辨析
中图分类号：C916 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）03-0090-07
2015年中央在时隔20年后再次表彰百余名全国优秀县委书记，这在形式上是对一个工作群体的表彰，深层次上体现的是中央对于县域作为一个治理单元的高度重视。这种重视有着深厚的传统，“郡县治，天下安”是千百年来中国社会各界的共识性治国铁律。这在习近平总书记的讲话中也有鲜明体现：“在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础，也是干部干事创业、锻炼成长的基本功训练基地。”①2017年中共中央、国务院印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中更是明确提出“城乡社区是社会治理的基本单元”，并首次要求“促进城乡社区治理体系和治理能力现代化”。②那么，围绕国家治理基础单元的探讨应该从哪些角度切入？国家治理基础单元与社会治理基本单元之间有何不同？不同的单元之间有何关系？当不同单元之间存在张力时应如何处理？
国家治理是一国治理的最高层级概念，至少涵盖政治治理、行政治理、经济治理、社会治理、文化治理、司法治理、生态治理、军事治理等八大领域。其中，政治、行政、经济与社会四大领域与百姓日常生活的联系最为密切。政治治理在实践工作和日常表述中更多以党建形式展开，而且当代中国的社会治理是以党的基层组织建设为核心推动，具有鲜明的“党建带社建”特征，因此政治治理与社会治理之间具有较大的黏合性，可以从学术角度合并为政治社会治理。③政治社会治理、行政治理与经济治理构成当代中国国家治理的三大核心支柱。④当前中国国家治理的基础单元面临的最大问题是“一个误解，三重张力”。“一个误解”是指对于“郡县治，天下安”的普遍误读。“三重张力”是指不同领域治理单元之间存在着明显的张力和非重叠性，具体表现为：政治社会治理单元的不断下沉；经济治理单元的不断上移；行政治理单元在两个趋势之间摇摆不定。这种結构张力和复杂性，因人们对“郡县治，天下安”的长期误读而被遮盖，并导致学界长期对此缺乏明确的问题意识。⑤需要说明的是，本文涉及的治理单元问题仅仅是治理规模与幅度层面的合理化问题。着眼于全面建成小康社会的“五位一体”总体布局涵盖经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，强调的是建设的领域问题。不同领域的建设落实在具体治理单元层面有些可能重叠面较大，有些则差异较大。这种重叠性与差异性所蕴含的规律和内在要求，正是本文探讨的起点。
一、“郡县治，天下安”：本意与误解
“郡县治，天下安”，近两千年来被作为治国理政的常识所接受，并常被理解为：作为最基层的县治理好了，天下就安定了。这里，一般认为“治”是“治理好了”的意思，郡县与天下是局部与整体的关系。其实，这种理解与原典和实践本身是有距离的。“郡县治，天下安”最早源自东汉荀悦撰《汉纪》：“六王七国之难作者。诚失之于彊大。非诸侯治国之咎。其后遂皆郡县治民。而绝诸侯之权矣。当时之制。未必百王之法也。”⑥从这里逐渐引申为“郡县治民，从制则天下安矣”，进而引申为“郡县治，天下安”。通过分析文本本意，我们发现古人总结“七国之乱”经验教训时，其实想说的是：汉初分封诸侯治国，各诸侯国地广人多、兵强马壮，容易犯上作乱使天下不安；采用以郡县制为代表的一整套强干弱枝的中央集权治理体系，则天下安定，因为基层治理单元力量弱小而无力割据。在荀悦眼中这只是权宜之计而已。
在后世的演化中，“郡县治，天下安”表达为“郡县制，天下安”可能更为准确。“郡县治”从本质上指的是一整套治理体系即郡县制，而并非指作为治理对象的基层治理单元——郡县。“郡县治”与“天下安”是因果关系。因此，“郡县治，天下安”并不是对“治理单元”问题的探讨，而是国家“体制机制”经验的总结。正是从这一套宏观结构和机制的角度观察，传统中国的国家治理体系才呈现出“郡县国家”的特征。⑦当然，将“郡县治”作为选择“治理单元”的金科玉律也未必就是“错误”。只是理清上述区别，将有助于理解和探讨当代中国的治理单元问题。
长期以来，“郡县治，天下安”被误解为对国家治理单元的经验而未受质疑，是源于一定的现实经验。传统农耕社会国家没有巨大的“发展主义”压力，更多从政治、军事视角出发治国理政，其核心在于“强干弱枝”，即在保持基层政权基本治理能力和削弱基层政权造反割据实力之间维持微妙的平衡。郡（县）级行政单元是当时一个重要的平衡点，因此，郡县被理所当然地总结为最佳治理单元。
在社会主义市场经济条件下，上述历史经验和共识是否需要被重新认识呢？答案是肯定的。当代中国在探讨国家治理问题时至少面对两大变化。其一是治理内容由传统的单一性转向复杂化，且不同领域的治理规律之间存在难以避免的张力。⑧其二是治理的外部技术环境由低层次向高水平转型。⑨
二、经济治理单元上升：治郡县的“新任务”与“大转型”
改革开放以来，“以经济建设为中心”“发展是第一要务”是中国实现发展的必然选择，也是传统郡县治理不曾面对过的“新任务”。发展经济需要统筹协调各类资源。地方政府除权力之外，能够直接掌握的最核心经济资源就是土地，其对资源的整合协调也主要围绕“土地”和“权力”而展开。至于资本、技术、人才、劳动力等生产要素，则都需要“吸引”而聚合，如“招商引资”“引进人才”。
首先是土地资源的整合。地方政府倾向于通过对上层建筑的调整来实现对土地的整合，如对外扩张式的“区划调整”⑩，对内整合式的“撤县（市）设区”B11。此类整合对县级行政单元的利与弊，引发了一度广泛而强烈的申报“县级市”热和抵制“撤县设区”的社会现象。B12上述现象背后的原因是县级行政单位升格为“县级市”必然能够更进一步强调和突出自身的“独立完整性”，并保留这个独立完整性中最核心的权力——“财权”。这个“财权”是独立于地级市并直属省级行政单位的财政权。B13时移世易，新时代发展经济的最佳整合单元还是不是“县”？这是一个无法回避的问题，以至于在向来以“县域经济”“省直管县”为突出特色的浙江省也对此不得不进行新的思考。2017年浙江省重点指出，“当前浙江正在进入传统县域治理向现代市域治理转变的新阶段。在这个阶段，市一级在全省经济社会发展中的地位越来越重要、作用越来越凸显，对市级领导班子能力水平提出了更高的要求”B14。
当然，我们不否认，在改革开放之初发展经济的最小单元甚至比县还小。B15进入21世纪以来，经济竞争加剧，当地方发展需要引进一些大型企业时，企业方面首先对连片大规模土地资源和配套基础设施提出很高要求，而这远远超出了低层级行政单位的解决能力，更不要提房价、供电、制冷、环保、自然人文环境等诸多其他生产因素。B16
其次是权力资源的整合。发展地域经济，除了需要整合以土地为代表的有形生产要素，还需要整合无形的“权力”，权力甚至是比土地更关键的地方经济发展因素。深圳和东莞这类城市在历史上长期是作为一个县域存在的，因而土地面积较为狭小，但多数城市的土地要素还不至于紧张到深圳那样的程度。地方是否能够获得更大的经济发展自主权力和向上争取资源政策倾斜的条件，其中很重要的一点是取决于地方自身的行政级别。事实上，即使土地区划面积不变，只要行政级别可以提升，就会改变地方经济发展的动能。设置“省直管县”的核心目的，就是让县和地级市拥有同等的财政权力，即实现县级财权“升级”。除此之外，各种不同级别的经济开发区也有类似功能。上海浦东新区的建设发展就是这方面的典型例证。从地理面积上看，浦东新区的面积相当于一个略小的县区面积；从地理结构上看，浦东新区是上海市的一个市区；从行政级别上看，浦东新区是全国屈指可数的“副省级”城区。某种意义上，完全可以把“浦东新区”理解为一个“副省级城区”，以便于和全国其他的县、县级市、县改市进行对比，由此可以发现行政级别与经济发展之间的密切关联。
通观全局，经济发展的基础单元不断“升级”或者说“上升”是当前全国经济发展的整体趋势。这与中国轻工业不断优化升级有关，也与国家发展动力从工业化向城市化转变有关，更与中国经济从实体向金融化深度发展有关。金融领域在此方面的特征最为明显，金融已经是必须上升到国家层面进行统筹部署的经济事务。2017年习近平总书记在全国金融工作会议中明确指出，“地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任”，“做好新形势下金融工作，要坚持党中央对金融工作集中统一领导，确保金融改革发展正确方向，确保国家金融安全”。B17
在经济发展基础单元不断“上升”的总体趋势下，近年出现了两种新的趋势和现象，即经济发展基础单元的“局部下降”和“局部分离”。所谓“局部下降”，有两种具体情况：一是技术提升条件下的生产单元下降B18；二是产业转型条件下的生产单元下降B19。“特色小镇”就是浙江省基于经济发展基础单元“局部下降”的趋势对下一步产业发展的长远考虑和定位。B20所谓“局部分离”，主要是指农村集体产权制度改革后出现的产权与治权之间的分离。考虑到全国具规模以上集体资产的村庄仅为极少数，在此不展开论述。
发展经济的单元呈现“整体上升、局部下降、市县为主、镇为补充”的特点，这种整体“上升”的趋势已经与政治、行政治理上的整体“下沉”趋势形成了深刻的对冲和矛盾。这里需要说明的是，这种“上升”或者说“升级”，更多指的是抽象层级意义上的升级，其在空间上的具体表现并不是一种“扩大”而是“集中”，比如经济发展重任从乡镇县升级到市时，体现的并非是全市范围内的广泛覆盖，而是向城市市区集中。B21
三、政治社会治理单元下沉：合万民的“百年业”和“新体系”
政治治理的核心任务是巩固和维护执政力量在民众中的认同感，为国家整体政治体系提供坚实的社会基础。社会治理的核心任务在于解决百姓生产生活中产生的各种纠纷，保持社会团结与活力。当代中国的政治治理主要围绕着党的基层组织建设展开。党以自身组织体系逐渐替代传统乡村的宗族士绅组织体系，并以党建带社建，促使社会建设、社会治理与党的基层组织建设紧密结合，由此产生政治治理与社会治理的高度黏合。目前，中国常住人口城镇化率已超57%，城市日益成为国家治理的主阵地。作为基本生活单元的城市社区是一个陌生人社会，因此当下更基础性的城市治理問题是如何让社区中的人们有更多的良性互动，并在此基础上实现社区的良善自治。B22
实践证明，上述政治社会治理的黏合问题，如果能够处理得当，将对完成党和国家不同历史阶段的任务给予巨大支撑。例如正是“支部建在连上”“在全国广泛设置并充实乡镇一级政权”“在村一级设置党支部”等一系列党组织建设措施，为党取得革命胜利和国家建设巨大成就提供了坚实的组织基础和社会基础。进入社会主义市场经济全面发展时期，人口大流动给基层党组织建设提出了巨大挑战，党通过设置“流动党支部”“两新党建”“网络党建”等各种党建新形式，将党组织铺设到各种新的人员团体、组织机构当中。对于人口高度聚集的大城市，则是不断通过“网格化管理”做细做实最基层的治理单元。所有这些工作都表明党时刻保持与人民群众紧密接触、及时回应民众呼声和需求、始终保持自身政治先进性的自我要求。这种以保持党群关系紧密性为重要导向的政治社会治理过程，注定了其“下沉”基层的总体趋势，即“从群众中来，到群众中去”的群众路线。这个领域的治理单元是很难“上升”的，一旦“上升”就很容易出现脱离群众、高高在上的“官僚主义”作风并受到严厉批判。
对于政治社会治理单元“下沉”趋势的合理性和正确性，当代中国政学两界鲜有持异议者。各方争论的焦点主要在于新的历史条件下，“下沉”具体到什么单元是更为合理的？比如在农村，是行政村还是自然村，以及出现农村社区后应该怎么办？在城市，是社区还是小区，抑或是住宅楼？城市与乡村是应该一体考虑规划还是让其遵循各自的章法？这些看似是治理过程中的“小问题”，实则是关系整个国家治理体系能否发挥最大效应的关键问题。对此，中央层面做出了权威回应。中共中央、国务院于2017年印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中指出，“城乡社区是社会治理的基本单元。城乡社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定”，“把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的主线，以改革创新精神探索加强基层党的建设引领社会治理的路径。加强和改进街道（乡镇）、城乡社区党组织对社区各类组织和各项工作的领导，确保党的路线方针政策在城乡社区全面贯彻落实。推动管理和服务力量下沉，引导基层党组织强化政治功能，聚焦主业主责，推动街道（乡镇）党（工）委把工作重心转移到基层党组织建设上来，转移到做好公共服务、公共管理、公共安全工作上来，转移到为经济社会发展提供良好公共环境上来”。B23
《关于加强和完善城乡社区治理的意见》是1949年以来第一个以党中央、国务院名义出台的关于城乡社区治理的纲领性文件，其对政治社会治理的基础单元建设具有深刻意义。在城镇化过程中，农村人口不断向城市聚集，大城市中人口规模在万人左右的社区是很常见的。这样的人口规模即使在乡村也已超出一个熟人社会的范围，加之城市社区中人们的交往联系本就松散，因此，很容易凸显维持群众适度交往规模和密切党群关系的难度。从上海城乡社区的经验来看，社区基层组织的动员能力很难摆脱“100人怪圈”，也就是能够动员起来的很难超过100个人。这是因为这种动员能力实质上还是基层组织主要干部的人际网络的覆盖能力。B24但是，社区层级的单元已经是目前城市治理中国家力量所能达到的极限了，也是诸如基础医疗、义务教育等资源投放的经济合理单元。为了弥补治理能力和治理目标之间的差距，近年来基层政府不断推动社会组织化进程。需要说明的是，这种社会组织化过程与西方抵制政府干预的社会自治思维是有本质区别的，“基层政府社会组织化的操作性目标并不是引入社会力量实现社会自治，而是寻找国家治理的基层代理人，通过基层代理人以达到‘规模治理的需要，并实现社会的有效控制”B25。
政治社会治理单元呈现“整体下沉、不断强化、社区为主、多种补充”的发展状况。围绕治理单元“下沉”，如何确定最合适的具体单元及其划分方法可以做更细致的研究和探讨B26，但这已超出本文所要讨论的焦点。我们的聚焦点是这一“下沉”趋势的巨大力量和合理性，及其与经济治理单元“上升”趋势之间存在的鲜明尖锐的张力冲突。在传统农耕社会治理中，缓慢增长的农耕经济决定了这种张力冲突是隐而不显的。但在“以经济建设为中心”的社会主义市场经济条件下，伴随规模庞大的科层制行政体系日益分工分化，政治社会治理单元与经济治理单元之间的张力冲突就对构建全民共建共享的社会治理格局形成了明显的结构性阻力，并加剧了科层制体系自身的整合困难。
四、行政治理单元的徘徊：治郡县的“老传统”和“新挑战”
从职能领域上看，行政工作关涉立法、司法之外的所有公共事务；从运行特征上看，行政工作更侧重于政党决策之外的政府执行。行政治理，既有对公共服务管理事项的妥善安排，也有对庞大科层体系运行的有效协调。行政治理“以事为本”，侧重于考虑管理的科学有效性和成本的约束性，这与政治社会治理“以人为本”的价值导向明显不同。但行政治理的“以事为本”并不完全遵循经济发展的效率优先逻辑，这是因为公共服务管理事务大量地涉及到人的工作，所以其对效率的目标取向只能是一种在“事”与“人”之间的折中和调和，体现在对行政治理单元的选择上，就需要一定程度的单元“上升”与“下沉”之间的折中，而不可能像经济治理单元那样可以大幅度“上升”（如经济的核心领域金融的治理单元就可以集中到几个国家级大型金融机构）。
历代行政区划的基本单元是行政治理基本单元的鲜明体现。在我国治国理政的悠久历史中关于行政治理基本单元建构完善的成果相当丰硕，在地方治理层级到底是两级还是三级的问题上曾出现过三次循环B27，但中央国家始终将行政治理的基本单元牢牢稳定在“县”一级。当然传统农耕社会的行政治理还是非常简单而消极的，主要是一种统治功能。
当代中国，县依然是极为重要的行政治理单元，但在面积相差无几的区域治理单元上，行政级别可以形成从县级到副省级之间的巨大落差，这中间的行政权力级别自然也是霄壤之别。中国地方政府之所以对行政级别的“上升”有着难以遏制的冲动，除了地方官员个人的仕途考虑之外，更多的原因则是经济治理单元“上升”与推动地方经济发展之间确实存在合理逻辑。但问题是，经济发展单元突破县级上升至省市级层面，不仅引发“经济发展”和“社会治理”之间的“事理”之争，而且导致地方治理主体——科层制党政机构的内部协调困难与运行矛盾。因为县一级是中国当代党政科层体制在地方完备展开的最低一级，对内有着整合众多部门和职能的客观要求，而经济发展及其带来的财政自主权，是实现这种整合的重要基础和保障，亦是地方政府发挥自身治理能力的必要物质条件。当县一级行政单位作为经济治理单元的等级下降并影响到财政自主權时，作为行政治理单元的县级政府的综合协调治理能力势必受到影响。这种复杂的影响和互动机制，至今尚缺乏深入的探讨。
经济治理单元“上升”是发展社会主义市场经济的大势所趋，政治社会治理单元“下沉”是构建全民共建共享社会治理格局的必然要求。在“上升”与“下沉”的双重趋势中，当代中国行政治理面临着不可回避的三重挑战：“内容复杂化”“对象流动化”“市场嵌入化”。
所谓“内容复杂化”挑战，指行政治理单元的行政治理内容极为丰富、复杂。一方面，政府作为行政治理主体面对社会需要提供教育、医疗、养老、社保、治安、环卫、交通等多种公共服务产品，为政治社会治理和经济治理提供各种良好的条件支持；另一方面，具有科层制机构体系的政府对内需要协调庞大的职能部门，使之齐头并进，而不至于效率低下。这里需要指出的是，治理任务的复杂化相当程度上导致了组织机构的复杂化，并连带增加了组织机构的失序风险和内部整合的工作量，而且复杂的治理内容进一步加剧了不同领域各自不同等级治理单元的分化，如教育的学区、医疗的分级诊疗体系、社保的全国一卡通、治安的网格化管理等。当这些不同领域的治理单元“下沉”到具体社区，需要在具体社区乃至“一家一户”的层面实现治理整合时，如何整合协调就成了一个实践的难点。
所谓“对象流动化”挑战，指当代中国已经形成“大流动社会”B28，人口的大规模流动冲破了原先的行政区划设计规模，导致原有行政治理单元不得不应对剧变的治理任务。例如，面对“大流动社会”，原先按照静态社会设计的一系列公共服务产品，都不得不指向涵盖在地户籍人口和常住流动人口的所有区域常住人员，而且公共服务对象的流动化进一步强化了诸如医保在省级行政单元内统筹，公积金跨省衔接，社保全国一卡通等公众诉求，这些都明显超出了乡镇街道等行政治理单元的能力范围。
所谓“市场嵌入化”挑战，指市场中的逐利逻辑嵌入到了很多非经济领域，带来了行政治理的公益性与市场逐利性的价值冲突。以医疗为例，医疗领域出现的大医院人满为患以及医患冲突越演越烈等现象，在本质上就是缘于医疗资源配置的基本单元规模不适度。市场化导向促使优质资源向大医院集中并因此导致基层分级诊疗体系效果不彰，医疗市场出现了“医疗市场化逐利与民众不择手段进行自我保护的‘双向运动”B29，其結果就是医患双方的权利博弈陷入暴力怪圈。
行政治理单元面对的诸多挑战，在一定程度上强化了县作为一个具有相对完整行政职能的治理单元继续存在的重要性，以及县级行政单元在整合协调复杂多样的职能部门时的基础性地位。2015年中央在时隔20年后再次表彰百余名全国优秀县委书记，正是体现了中央对县委作为党执政兴国“一线指挥部”以及县委书记作为“一线总指挥”的地位肯定。对比起来，我们会发现中央经济工作会议、国务院关于经济形势的座谈会等会议，参与者往往是省一级负责干部、专家学者、大企业负责人等，而几乎看不到县一级负责干部。由此，可以看出国家在对待政治行政治理和经济治理的基础单元时是有不同考量的。
行政治理单元的基本特点是“历史悠久、以县为主、内部分化、协调日难”。面对日益“下沉”到社区层面的政治社会治理单元和不断“上升”到省市甚至中央层面的经济治理单元，行政治理单元在“下沉”“上升”张力之间虽有徘徊，但以县作为行政治理基础单元仍是最佳的选择。
五、基本结论
当代中国国家治理基础单元呈现复杂性和内在张力，其复杂性是社会分化分工所产生的“复杂治理”的必然体现，其内在张力源于政治社会治理、经济治理和行政治理三重基础单元之间的非重叠性所产生的矛盾。随着社会主义市场经济体制的深化改革和社会治理创新的不断推进，治理单元的复杂性和张力冲突会愈发明显且长期存在。对此，学界需要进行持续的探索研究，深化对国家治理基础单元的规律性认识。更为关键的是，面对这种复杂治理，党和政府需要做好针对多重治理单元的协调平衡工作。其基本原则可以是，“承认分化、注重协调、立足县区、政经互补”。“立足县区”的关键原因在于，县是国家行政区划体系中行政综合职能和财权自主权的一个重要结合点，且处于政治社会治理单元“下沉”趋势和经济治理单元“上升”趋势的关键对冲点，承受压力的同时也具备照顾各方面治理需要的巨大潜力。
但是，目前各类垂直管理条线和日益分化的部门类别产生了“条条”压倒“块块”的苗头，县一级行政权力在区域综合管理方面受到明显制约，这对于强化县作为国家治理基础单元的地位是不利的。围绕多重复杂治理单元的非重叠性矛盾，笔者认为，需要从以下几个关键点着手尽量化解多重治理单元之间的张力冲突。
首先，深刻认识经济治理单元无法阻挡的“上升”趋势，重视县级及以下层级治理单元的财政自主权问题。没有一定程度的财政自主权，就不利于地方治理主体整合资源、开展工作，也不利于地方治理主体的综合协调管理。在地方治理过程中，实际的政治担当往往体现在治理主体对政经一体发展的积极推动。一些超大城市和特大城市逐渐取消乡镇街道的招商引资任务，实际上其周边县区的经济发展自主权和能力也在相对弱化。前文对于这一趋势的合理性和必然性已作阐述，但不能因此忽视该趋势对治理的潜在负面影响。对此，需要做出有针对性的、合理的、新型补偿性财权制度安排。
其次，深入贯彻落实十九大报告中提出的“深化机构和行政体制改革”重大部署，强化县级行政治理基础单元地位。目前中国的党政层级结构是，从县级层面才开始具备完整的党政科层体制，各级政府的机构设置在大多数场合遵循上下对口的原则，政府各部门职能分化日益复杂。这些结构特点在相当大的程度上加剧了各层级行政机构职能整合的困难，而且各地巨大的区域差异直接影响到垂直系统职能部门作用的均衡发挥。因此，在实践治理过程中，如果想更好地实现行政治理职能，必须因地制宜进行部门整合和部门设置。县级行政治理单元是比较切合国情实际的规模选择。
最后，以政治社会治理活动为突破口，克服行政治理过程中潜在的脱离群众风险。在传统农耕社会的县域治理过程中，正面接触和组织动员群众的任务并不由政府直接承担，而是由区域内的士绅乡贤担当。但是，当代中国，组织动员群众和开展行政工作的领导核心是各级党组织，虽然从行政工作的效率等角度看县域是合适的单元，但这种安排久而久之又会导致工作人员仅仅停留于“办事”而疏忽了服务人民的“初心”，这就偏离了党密切联系群众的群众路线。因此，即使是行政部门也依然需要主动地、尽量多地联系群众和服务群众。这就需要政治社会治理基础单元稳定于县级的同时又具有充分的下沉弹性，用政治社会治理来引导行政治理，以使行政工作能够更好平衡“事理”与“人情”。
注释
①习近平：《在会见全国优秀县委书记时的讲话》，《人民日报》2015年9月1日。
②B23参见《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，民政部网站，http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/topnew/201706/20170600004773.shtml，2017年6月12日。
③这是因为密切党群关系在党建工作中居于根本性地位并与人民日常生活的联系最密切。
④这样的认识也是契合习近平总书记对县域治理功能定位的阐述。参见习近平：《在会见全国优秀县委书记时的讲话》，《人民日报》2015年9月1日。
⑤截至2017年7月底，笔者在中国知网以“治理单元”“治理单位”作为关键词进行搜索，相关论文不足30篇；以“国家治理单元”为关键词搜索，仅有2007年杨敏博士的《作为国家治理单元的社区——对城市社区建设运动过程中居民社区参与和社区认知的个案研究》一文涉及城市治理单元问题，其余文章主要集中于生态环境治理单元。近年来虽有集中于乡村治理单元的探讨，但涉及城市治理单元问题的论述极少。
⑥〔东汉〕荀悦、〔东晋〕袁宏撰，张烈点校：《两汉纪》（上册），中华书局，2002年，第73页。
⑦参见曹锦清、刘炳辉：《郡县国家：中国国家治理体系的传统及其当代挑战》，《东南学术》2016年第6期。
⑧例如：过去不需要考虑经济发展的巨大压力，現在则成为执政党自身历史使命中非常重要的一部分；过去对于基层的社会治理主要依赖乡土自治，由士绅发挥主导作用，现在则重点依靠党的群众路线来组织人民、协调处理各类矛盾。
⑨例如，交通与通信的巨大发展，既大大提升了国家对个体信息的掌握能力，又加速了全社会各种要素的大流动，使社会治理主体难以应对。
⑩以安徽巢湖市被撤最为典型。
B11这是因为区是市政府的派出机构，土地的规划使用权在市里，但县作为一级完整的地方行政机构可以拥有土地的相关权力。
B12如浙江省湖州市长兴县将要“撤县设区”的方案曾引发长兴县部分基层干部、工商业主和市民的坚决抵制。
B13最早广泛运用于浙江的“省直管县”模式，其解决的核心问题正是“财权”问题。
B14王国锋：《唱响实干最强音 续写“八八战略”新篇章》，《浙江日报》2017年5月6日。
B15“村村点火、镇镇冒烟”就曾是珠三角地区经济发展的真实写照，并由此催生了当地强大的村集体经济。但笔者在最近几年的珠三角地区调研中发现，当地从市到村的各级干部和精英，无不对这种现象予以“历史阶段性”的意义评价，强调那仅仅是一段时间的产物且仅适用于引进港台小企业的经济发展模式。
B16著名民营通信科技企业华为公司逐渐从深圳向隔壁的东莞搬迁就是这方面的典型案例。东莞市政府为吸引华为公司投资东莞，不仅在土地资源紧张的情况下拨出近2000亩土地（东莞市自然环境最好的松山湖区域），而且还附加诸多其他便民宜居优惠政策。实施这些举措需要依靠最低是地级市层面的政府权力的统筹协调。
B17《服务实体经济防控金融风险深化金融改革 促进经济和金融良性循环健康发展》，《人民日报》2017年7月16日。
B18这是指互联网信息产业与工业技术的进一步升级，使个性化、订单化的新型高度私人化产品和产业成为可能。
B19这是指在中国工业化和城镇化的进一步发展中，围绕着庞大中产阶层消费及国民消费升级而展开的第三产业的不断壮大，其主要集中在信息经济、文化创意、旅游休闲、环保、时尚等领域，这些经济领域要求的诸多生产要素和条件与工业化有很大不同。
B20参见刘炳辉：《杭州“基金小镇”密码》，《决策》2016年第10期。
B21中国的城市和乡村在抽象层级上具有“上下级”垂直关系，但在空间上却是“中心—边缘”的关系。
B22参见曹锦清：《如何建设“社会”》，《检察风云》2012年第13期。
B24参见熊万胜：《协调乡村基本治理单元规模与形态》，《中国社会科学报》2017年6月7日。
B25王阳、曹锦清：《基层代理人与规模治理：基层政府的社会组织化逻辑——基于上海市的治理经验》，《上海行政学院学报》2017年第3期。
B26参见张大维等：《中国城市社区治理单元的重构与创生——以武汉市“院落自治”和“门栋自治”为例》，《城市问题》2006年第4期；冯立等：《再造“楼栋小细胞” 破解社区治理大难题》，《成都日报》2009年6月16日；刘强等：《基层民主治理单元的下沉——从村民自治到小社区自治》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2017年第1期。
B27即秦汉的郡县二级制转化为魏晋南北朝时期的州郡县三级制；隋代和唐代前期的州（郡）县二级变为唐代后期和宋辽金时期的道（路）州县三级；元明清时期及民国初年多级制政区简化到三级制，乃至短期的二级制。参见周振鹤：《中国历代行政区划的变迁》，中国国际广播出版社，2010年。
B28参见刘炳辉：《大流动社会：本质、特征与挑战——当代中国国家治理体系的社会基础变革》，《领导科学论坛》2016年第17期。
B29萧易忻：《中国医疗体制转型中的“双向运动”》，《文化纵横》2016年第5期。
责任编辑：翊 明
