乡村振兴战略下村干部职能转变的思考
关键词 村干部 乡村 职能转变
作者简介：姚建亚，山东工商学院政治学与行政学专业本科生，研究方向：政治学与行政学。
中图分类号：D267 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.293一、村干部职能转变的必要性
（一）市场经济带来的冲击
在我国，村干部主要是指村民通过自治机制选举产生的，在村党组织或村民委员会担任一定职务，享有一定政治、经济权利和义务的工作人员，主要包括：村党支部书记、委员、村民委员会主任、委员和其他配套机构干部。早在人民公社化时期，村干部的雏形就已出现。在计划经济时代，物资财产实行公有分配，村干部在落实工作的过程中难以利用职权为自己谋取私利，也同样缺乏相应动机。此时村干部选人较为客观，其工作容易得到人民支持，干部风评也相对较高。改革开放后社会主义市场经济的建立深刻影响了村干部的工作作风，部分村干部以权谋私，扣留低保、政府补贴、占有村集体财产的现象屡见不鲜，甚至在某些地方村干部直接成为“村痞、恶霸”的代名词。这并非否认改革开放对我国发展做出的巨大贡献，社会主义市场经济在我国的建立极大地提高了人民的生产积极性，但在这一体制下人们对利益的追逐所带来的诸多弊端也同时值得警惕。把握市场经济强大推动力的同时妥善解决好其对人们生活的影响，避免其对村干部所带来的负面侵蚀，使村干部的职能定位适应市场经济的发展要求更是当下我们应当重视的工作。
（二）村干部的角色冲突与乡村振兴的新要求
“八二宪法”确定村民委员会为村民自治组织后，我国在农村基层开始普遍推行起村民自治的治理模式。此时的村干部已经从单纯的上级命令执行者向基层农民的利益代言人转变，但由于乡镇下达的任务落实的需要，村干部依然要履行其执行上级命令的职能。这就不可避免的使村干部所扮演的角色之间产生冲突，尤其在上级命令有违村民部分利益时，矛盾表现的更为明显。而在“乡村振兴战略”提出以后，村干部除了“上传下达”、维系农村基本生活秩序以外，更多了带领乡村发展、提升公共服务水平的责任，需要朝着产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求奋进。为此村干部不能止步于村庄“守夜人”的角色，更应当转变并适应自身职能，积极发挥自己的能力与魄力，成为乡村振兴发展的“领头羊”。二、当前村干部职能转变面临的困难
（一）村干部内部权力范围模糊、分工不明
在村民委员会中，其下设的如人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会由于职能设置和目标指向明确，较少出现权力僭越的情况。但村委会主任与党支部书记之间却往往因分工不清、权力范围模糊而产生矛盾。村委会主任作为村民意志的代表，负责主持村委会各方面的工作、村内日常管理和值班工作，及时处理、解决村中出现的事务和问题，而《中华人民共和国村民委员会组织法》中又规定，党支部与村委会是领导与被领导的关系且党支部是领导核心。在对于一些村中重大事务的处理上，村委会主任代表的往往是村民的利益，而党支部书记则要执行上级意志，这就导致在很多时候两委处理同一问题时会产生不同意见，两者之间的矛盾难以调和。在實际工作中，如果强调党的领导往往会损害村民的切身利益，背离了村民自治的初衷;如果强调村民自治又会辜负了党组织的期望。[1]无论是传统的农村基层治理还是乡村振兴背景下村干部工作的进一步拓展要求，都需要各个村干部确定好各自职能定位，避免相互冲突、推诿扯皮。
（二）年轻化人才的缺失
人作为生产过程中最重要的要素，无疑也是影响乡村发展的核心。新世纪以来，越来越多的年轻人选择奔赴城市而非留在家乡，中国农村日趋老年化与空心化。农村劳动力的流失使得农村农业及其他产业发展受到限制，也使得村干部及其候选人“后继无人”。很多老龄干部的连任可能并非其个人能力或威望，仅仅是村庄缺乏年轻有为的青壮年。在受调查的王石夼、邹家庄两村中，对于村干部的评价上，邹家庄村主任（兼党支部书记）受到全村人民的广泛好评和拥戴，而王石夼村民对其村干部却颇有微词。在相距不过一里，自然环境、资源极为类似的条件下，却产生了如此巨大的差异，其中一个重要原因就是人口。邹家庄村人均年龄56岁，而王石夼村则高达65岁，相差近10岁。邹家庄村主任仅有47岁，在其上任前，王石夼、邹家庄两村相差无几。但在上任后，积极发展村庄基础设施建设，如加快道路硬化、修建水利设施并发展农家乐和生态旅游，依据本村特色农业优势，创新性地进行苹果、樱桃精细化包装出售，极大提高了产品附加值，为邹家庄村民带来更高收益。而在对王石夼村主任（兼党支部书记）的采访中我们却发现其对上级政府的过度依赖，基础设施的建设往往依靠乡镇拨款，村中的奇石、名画等旅游资源也没有得到充分利用，作为村民主要收入来源的果品种植也仅仅是初级的集中贩卖，并无深加工或其他提高附加值方式。除了村主任个人年龄较大、村庄管理思想较为保守外，村内常居人口的普遍高龄也是制约村庄发展的一大因素。即使村干部们有发展改革的魄力在，也会受制于劳动力的缺失而无法实行。
（三）农民政治参与意识与能力的相对低下
要实现乡村振兴，村民除了要配合德才兼备的村干部的领导外，还需要积极参与对村干部工作的监督，为村庄的发展建言献策。但是，由于民主制度遭到破坏，农民政治参与多数停留在政治动员层面，这种长久以来形成的传统根深蒂固。在传统社会，少数人垄断了政治参与的权利，占人口大多数的农民处于被动状态，而且只有极少数人能够影响农村之外的政治生活[2]。现实的农村政治生活中，农民的政治参与也往往是被动的，仅停留在村民选举时的投票、配合上级指示等方面。在我们询问村民：“你是否会向村委主动提关于村庄建设或者村干部工作的意见”时，几乎没有村民回答自己主动提出，而且普遍认为就算提了意见干部们也不会听，自己也懒得去提。这反映了长久以来人们形成的对上级领导机关的不信任态度，以及村民们低下的政治参与意愿。在另一方面，农民的政治参与能力也相对低下。农民参政能力不高表现在：政治表达利益能力和政治接触能力不高、话语权缺失和政治盲从、政治参与方式失当。[3]而农村的治理发展需要村干部与村民的良性互动，在推进村干部转变职能时也需要村民的及时反馈，以使其符合本村庄的发展需求，这些对农民的政治参与都有一定的要求。
三、推动当前村干部职能转变的思考
（一）“一肩挑”的推行与合作办公
村干部是村中事务的领导核心，但其内部职能分工都难以明确，又何谈进一步推进其职能转变？因此，如何划清村委会与党支部之间权力关系和职责分工就成为了推进村干部职能转变的一大前提。在国内，农村在划分两委职能时，已经有了探索实行“一肩挑”“合作办公”等方式。“一肩挑”是指村委会主任与党支部书记由一人担任，避免出现两委摩擦严重、互相拆台的问题。在受调查的王石夼、邹家庄两村中，均使用了“一肩挑”的方式，这样权力集中的方式为主任（书记）决策提供了极大的便利与效率，尤其是当其本身具有足够的能力和责任心时，更是能给村庄带来最大化的效益。邹家庄村主任在任仅4年，就极大的改变了原本破旧的村容村貌，除了过人的能力和胆识外，也正是依靠一肩挑的方式，才使其能夠充分发挥自身才能。中央政治局审议通过的《乡村振兴战略规划》，也明确提出到2020年全国村党组织书记、主任“一肩挑”要达到35%、到2022年要达到50%的预期目标。由此可见，实行“一肩挑”是全国、全省的统一部署，是坚持和加强党的全面领导的必然趋势。但相应的，落实一肩挑的过程中也应注意对村干部工作的监督，避免因权力集中而导致的以权谋私。习近平总书记在十八届中纪委六次全会上指出：“微腐败”也可能成为“大祸害”[4]，即使是农村基层也不容忽视。而实现合作办公，仍然需要厘清两委具体职能，例如在实现乡村振兴的具体实践中可以由党支部和村委会合作讨论出发展的规划，再由村委会负责与村民进行沟通交流、协商讨论做出最终方案，予以落实。这既使村庄得到了发展，又考虑到了村民的相关利益，还能使村庄发展策略的实施效率得以提高。
（二）聘请任用年轻化、专业化、知识化人才
实现乡村振兴，要求村庄改变以往相对保守的生活和发展方式，充分利用现有的村庄资源进行集体创新发展。这就要求任用具备足够能力、意识来团结整个村庄实现共同进步的村干部，在村庄选用村干部时注重对年轻化、专业化、知识化三个方面的考察，尤其是乡村振兴战略要求下对创新创业、发展村庄经济的能力的重视。在村干部任用来源方面，除了从本村中选任外，还应当注意吸引本村外出人口回流或者学习国外聘任的方式，聘用“三化”人才在本村落地生根，为村庄的长期发展策略打好基础，保证发展的连贯性，防止因中途换人而可能导致的中断，造成资源浪费。把人才留在农村的最好方式是改善现有的村干部待遇，除了2018年中央“一号文件”所提出的增加村干部晋升途径外，还可以对村庄集体经济所得收益进行一定比例的分成，对村庄经济发展做出突出贡献的其分成比例可相应提高，或者用奖金、补贴等多种方式来提升村干部综合待遇。
（三）加强农民政治参与意识与能力建设
“现代化社会里， 扩大政治参与的一个关键就是将乡村群众引入国家政治……这些国家政治稳定的关键就是看能否在现存政治体系中动员乡村群众参与政治， 而不是反对现存体系”[5]。农民政治参与意识和能力的低下不仅不利于其本身权利的维护，还会影响到村干部的工作进度与职能转变，因此需要从多个角度来增强农民的政治参与意识和能力。从精神生活上来看，需要构建出农民政治参与主体性的文化体系，将上级政府对农民教育体系搭建、村基层两委对村民的教育、村民自我学习提高三者合一，从思想上实现农民政治参与文化的振兴。从物质经济上来看，要适当发展乡村企业、吸引外流村民回归，实现优化农业生产体系、经营体系，打造农村新业态，为农民的政治参与提供坚实的物质基础。这些工作也是村干部职能转变目的的最终归宿，即实现农村的物质、精神生活全面富裕。
参考文献：
[1]尹焕三.村民自治面临的焦点问题透析——对全国第一个村民自治示范县的追踪考察[J].理论探讨，2011（158）：34-37.
[2]季丽新.改革开放以来中国农民政治参与广泛化轨迹探析[J].农业经济，2009（266）：5-7.
[3]张晓芳，刘宏伟，冯振业.农民政治参与主体性的培育对策研究[J].农村经济与科技，2018（440）：228-230.
[4]习近平.在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话[N].人民日报，2016-05-03.
[5]亨廷顿.变迁社会中的政治秩序[M].北京：三联书店，1989：68-69.
