新一轮机构改革背景下档案服务企业发展管见
陈燕 张盈
摘 要：论文分析了新一轮机构改革对档案服务企业带来的影响，梳理了涉及档案服务业的法规环境，提出了档案服务企业发展的三点建议。
关键词：机构改革；档案服务企业；档案法规
Abstract： The paper analyzes the impacts of the current institutional reform on archival service enterprises，untangles their regulatory environment， and put forwards three suggestions for the development of them.
Keywords： Institutional Reform；Archival Service Enterprises；Archives Regulation
档案服务企业，自上世纪90年代出现以来，经过20多年的发展，从原来的国有或集体所有制小单位、小企业，发展到现在的合伙企业、公司制企业，已形成一定的产业规模。根据中国政府采购网（中国政府购买服务信息平台）2017年1月至12月公告统计，有关档案设备、软件系统、档案服务采购项目多达9923个。其中档案整理、数字化扫描等服务外包采购项目2628个。档案服务业已从原有的提供档案装具、复印等简单服务，发展到现在的档案整理、数字化、数据处理、软件开发、档案托管、数据保全等全方位产业，发展势头方兴未艾。在当前各地档案局、馆展开新一轮调整之际，档案服务企业或进或退，是喜是忧，值得我们做一番分析梳理。
1 机构改革背景下对档案服务企业的重新发现
1.1 档案服务企业的行业地位提升。这一次调整，档案行政主管机构（即便“档案局”牌子依然保留）在“放、管、服”思路下将弱化其行政管控，地域分散、业务独立的公共档案馆和各级各类档案室必须学会在遵从档案法规的前提下自主发展，寻求资源，履行职能。市场化的档案服务企业将由原先的配角、辅助地位，逐步上升为一支重要的行业力量，以其专业化和高效率服务获得公共档案馆和各级各类档案室的青睐，活跃在档案业务的各个方面，填补档案业务的某些空白。
1.2 档案服务企业的发展空间加大。原先一些由各级档案局行使的业务培训、专业咨询、评估、鉴定等事务将更多地交给第三方的专业机构承担；出于效率考虑，档案馆、档案室也会将更多的业务剥离出来，以购买服务的方式交由在某些方面更加专业化的档案服务企业实施，甚至将档案室的技术性业务整个外包。档案托管寄存、档案保护修复类企业会迅速壮大，电子档案保全等新的档案服务项目也会应势而生。
1.3 档案服务企业的管控要求提高。档案服务企业数量和类型的迅速增加，意味着有更多的社会资源涌入档案行业，市场化配置正在积极填补计划性资源的空缺，这对档案行业的发展意义非凡。目前，我国的档案服务企业正处于快速发育期，以苏州为例，2018年8月查阅“企查查”网发现在业状态的档案服务企业多达41家，而这一数据在2015年初才10家，三年里数量增加了4倍。档案服务企业潜力巨大，前景可期，良莠不齐，如果不加有效管控，极可能造成涉密档案信息泄露和重要档案无可挽回的损失。
2 档案服务企业的相关法规分析
2.1 档案服务企业正名。档案服务企业是指公民、法人或者其他组织依法设立的从事档案整理、保管、数字化、修裱、缩微、鉴定、评估、咨询以及教育培训等档案服务的企业。此前，学界和档案管理部门对之有不同称谓，比较常见的是“档案中介机构”“档案外包企业”等。这些称谓有其阶段合理性和认识上的局限性。
最初使用“档案中介”，系初期的经营性档案服务多以中介者的身份介入档案业务。中介服务分成三大类：一是公证性中介机构；二是代理性中介机构；三是信息技术服务性中介机构。档案服务企业不能简单地认定为中介服务机构，它们与中介机构有着较大的区别。目前档案服务企业的主要服务内容是档案整理、扫描、数字化、数据处理、寄存等，它们并不提供居间、行纪、代理服务，不是介于服务提供方和承包方之间的中间人。因此，认定档案服务企业是否具有中介性质，主要看其服务内容和服务形式。事实上，从服務内容及形式出发，档案服务企业可划分为两种类型：一是专门从事档案鉴定、评估、咨询等信息技术中介服务的企业，它们可以定性为中介服务企业（市场中介组织）；二是从事档案整理、数字化、数据处理、信息系统建设、寄存托管等外包服务的企业，它们当定性为专业服务企业（外包企业）。第二类性质的专业服务企业是当前档案服务企业的主要形式。
2.2 涉及档案服务业的已有法规。如前所述，地方档案行政主管部门习惯于将档案服务企业作为中介服务机构来认定和管理。一些省（市）出台了中介服务机构、档案中介机构的地方法规，以及涉及档案中介服务、中介机构的规范性文件。如《河南省档案管理条例》（2002）第二十五条、《山东省档案条例》（2004）第十二条、《广东省档案条例》（2007）第十四条、《云南省档案条例》（2007）第十四条、《湖北省档案管理条例》（2014）第十条、《陕西省档案条例》（2017）第十四条、《河北省档案工作条例》（2017）第十五条等。《贵州省中介机构管理办法》（2009）、《成都市中介机构管理办法》（2006）、《厦门市市场中介机构管理办法》（2018年）等，均将档案服务机构列入信息技术服务类中介机构的范围。统计显示，迄今共有18个省（自治区、直辖市）地方法规或政府规章对档案服务机构、人员及其管理方式作出规定，10个省（自治区、直辖市）档案行政主管部门印发了关于档案服务业的规范性文件。这些法规文件对档案服务业的规范内容包括：档案服务机构和人员备案管理、资格认定、接受业务监督指导、信用评价、核定服务范围等，其中采用备案管理的省（自治区、直辖市）有8个，监督管理的17个，资格认定的2个，核定服务范围的2个，信用管理的1个。
在国家层面，迄今尚无中介服务机构的专门法规，更没有档案中介服务机构的法规文件。但随着认识的加深，2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》中专门提到了“规范并支持档案中介机构、专业机构参与档案事务”的原则要求；2017年，國家档案局颁布了《档案保管外包服务管理规范（DA_T 67-2017）》和《档案服务外包工作规范（DA_T 68-2017）》两项行业标准，成为针对档案服务业的首个技术性标准。
2.3 档案服务企业的法定资格。档案服务企业的法定资格，主要体现在以下两方面：一是档案服务企业须依工商法登记注册成立而获得企业法人资格；二是档案服务企业须依相关法规经档案、保密等行政主管部门资质认定或备案登记后方获得从事档案相关服务的资格。
《陕西省档案条例》等地方性法规，对档案中介服务企业的设立、服务内容、服务人员的要求作了规定，并要求向注册机关所在地的档案行政管理部门备案，接受档案行政管理部门的监督和指导；上海、昆明、杭州等市专门出台了规范档案中介服务企业的文件；《贵州省中介机构管理办法》（2009）、《成都市中介机构管理办法》（2006）、《厦门市市场中介机构管理办法》（2008年）等，将档案服务企业列入了信息技术服务性中介机构范围进行定位管理。
3 对档案服务企业发展的建议
3.1 从顶层着手，健全档案服务业法规体系。建议从顶层出发，积极推动《档案法》和《档案法实施办法》的修改，在其中增加档案服务企业方面的内容条款，明确档案行政主管部门对档案服务业具有监管职责。国家档案局要制发支持档案服务业发展的行政规章和规范性文件，完善各类档案服务行业标准。各省、市要按照行政审批制度改革的要求，在妥善处理好“放”与“管”关系的基础上合理确定档案服务企业资格和人员资质管控办法，实行档案服务企业的备案制度、监管制度和信用评价制度，必要时修改档案地方性法规，制订出台配套的规范性文件。
3.2 将档案服务企业作为特种行业加以管控。档案服务企业绝非“局外人”，它们是经济实体，更是“档案军团”，档案服务企业同样承载着档案的保密性和价值基因。因此，各级档案行政主管部门必须转变对档案服务企业的传统认知，视档案服务企业为国家档案事业体系的有机组成部分和重要建设力量，从各个方面真正将档案服务业纳入事业版图，列入其管控范围。此外，在“放、管、服”环境下，市场监督管理部门应将档案服务企业重新定位，将其列入“特种”行业加以管理，对档案从业企业的资质提出相应要求，以确保档案服务市场的有序性和安全性。
3.3 成立档案服务行业协会，充分发挥行会的自律作用。档案服务行业要在主管部门引导下，尽早成立档案服务行业协会，充分发挥行业协会对企业发展的自律、监督、沟通、咨询、研究等功能。具体包括制定或参与制定档案行业服务规约和各类标准；监督行业服务质量，制止违法、违规行为，维护行业信誉；协调成员企业之间的经营行为，组织行业内的交流活动，共享经验与成果；研究行业发展状况，提供行业发展建议，以此提升整个行业的服务水平。
我国的档案服务企业正处于起步成长期，数量急速增加带来了企业平均规模小、从业人员业务素质不高等问题，这是档案服务业发展初期的必然现象。我们坚信，在体制改革的政策红利下，在庞大的档案服务市场面前，我国的档案服务业将不断进化，茁壮成长，经过优胜劣汰，定能涌现出一批像美国铁山公司那样的高品质大型档案服务企业。
参考文献：
[1]上海市档案局.沪档〔2015〕98号，关于加强档案业务外包和中介服务管理的指导意见[S] .上海：2015.
[2]浙江省档案局. 浙档发〔2016〕7号，关于促进我省档案服务业健康发展的意见[S] .杭州：2016-3-21.
[3]黄霄羽，朱敬敬.档案中介机构应当正名[J].档案学通讯，2012（5）：93-97.
（作者单位：苏州工业园区苏航档案服务有限公司 来稿日期：2019-02-20）
