失独家庭扶助政策研究
李梦妹
[摘 要] 失独家庭是我国特殊的历史时期下的特殊产物，对于国家发展作出了巨大贡献。但是随着第一批失独父母步入老年，失独家庭的基本生活、养老、医疗等方面的问题日益突出。文章通过对苏州市和上海市的失独家庭的扶助政策进行分析研究，探究当前扶助政策的主要问题并就未来改进提出建议。
[关键词] 失独家庭 政府政策 生活扶助
中图分类号：G642.3 文献标志码：A
人口问题是制约中国社会可持续发展的重要问题，是影响中国社会的重要因素。自1980年《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》发布以来，计划生育政策在我国已执行30多年，为中国减少了近4亿的人口，有效地缓解了人口对于资源、环境的压力，为经济和社会发展做出了巨大贡献，也使得独生子女家庭成为我国社会的主要家庭结构。但是独生子女家庭所具有的单一性、脆弱性在当今复杂多变的社会环境中，显得更为单薄。一旦独生子女伤亡，整个家庭将遭遇毁灭性的打击。据中国致公党发布的调查报告，中国15—30岁的独生子女总人数约1.9亿，这一年龄段的年死亡率为万分之四。中国每年新增“失独家庭”7.6万，在不久的将来中国失独家庭的数目将超千万。
“失独家庭”在中国历史上是做出杰出贡献的家庭，随着“失独父母”们步入老年，他们的生活、医疗、精神方面的问题也引起了广泛关注，国家与地区结合实际情况出台了许多政策，笔者将以苏州市和上海市的扶助政策为例，对比分析探索出目前失独家庭的主要扶助政策以及存在问题并给出相关建议。
一、“失独家庭”的定义界定
“失独家庭”一词最早来源于《广州日报》一篇名为《暮年丧独子，他们的余生将何去何从？》的报道，学术上对于失独家庭的定义有很多。王广州等根据计划生育政策将失独家庭界定为“父母年龄在49岁以上、只生育过一个子女、现无存活子女的家庭”[1]。陈柏涵则不同意49岁的年龄限制，认为“失独是指一个家庭中的独生子女由于疾病或意外等原因死亡，而父母丧失生育能力并且没有另外收养子女的状况”[2]。
谢勇才从失独家庭的政策性因素方面分析认为，失独家庭是指遵照国家独生子女政策的规定只生育了一个子女，而子女由于自然灾害、意外事故或疾病而不幸死亡的那些父母所组成的群体。而失独父母的年龄大多在50岁左右，而且由于年龄或者其他原因，不能或不愿再生育或领养子女”[3]。
穆光宗认为，失独家庭从广义上看，包括因为独生子女死亡夭折所产生的绝对失独现象，也包括獨生子女的病残失独、失踪失独、不孝失独、空巢失独等四种相对失独现象。另外，还可分为事实失独家庭和潜在失独家庭，事实失独家庭，是指失独事件已经发生的家庭，而潜在失独家庭则是指失独风险在未来可能要发生的家庭”[4]。
在政府的相关文件中对于“失独家庭”的概念也有一些涉及，认为“我国城镇和农村独生子女死亡或伤、病残后未再生育或收养子女家庭的夫妻。扶助对象应同时符合以下条件：1933年1月1日以后出生；女方年满49周岁；只生育一个子女或合法收养一个子女；现无存活子女或独生子女被依法鉴定为残疾（伤病残达到三级以上）。[5]”
根据上述定义，学术上对“失独家庭”界定各有侧重点，但是共同之处在于：“失独家庭”是目前没有正常存活子女，且因各种原因，没有生育其他子女的家庭。
二、苏州市与上海市关于“失独家庭”的政策分析
（一）苏州市关于“失独家庭”的政策
从2007年起，苏州市就积极响应国家政策，已全面落实江苏省独生子女伤残死亡家庭扶助制度。对于失独家庭未再生育或领养的，按照一定的保准每月发放扶助金，直至亡故或子女康复为止。2011年，苏州出台《苏州市计划生育家庭特别扶助制度实施办法》，在全省率先将特别扶助标准统一提高到每人每月200元。同年，出台了《苏州市市级人口和计划生育公益金管理办法》，统一了救助条件和流程，以及最低救助标准。2012年，开展了“爱心大走访”集中慰问活动，倾听失独家庭的诉求。2013年苏州市出台《苏州市市区计划生育家庭特别扶助对象帮扶实施意见》（以下简称《意见》），新推行的《意见》不仅扩大了失独老人的扶助范围，不再局限于发放扶助金，更注重从社会生活各方面提供具体的经济补贴，同时，也完善了失独老人的社会支持系统。
以常熟市为例，常熟市同年通过《常熟市计划生育家庭特别扶助对象帮扶实施意见》（以下简称《意见》），主要在以下方面为失独老人提供扶助：
在提供养老帮扶服务方面，为年满60周岁、需要介助（半护理）或介护（全护理）的困难帮扶对象（指家庭收入在低保标准二倍之内）发放居家养老援助金。提供机构养老援助，对独生子女伤（病）残、死亡以及经济困难帮扶对象的收费标准按一定比例降低。同时也提供意外伤害保险，切实增强帮扶对象家庭抵御风险的能力。
在医疗服务方面，提供住院护工服务保险。为帮扶对象投保住院护工服务险，针对帮扶对象的住院陪护需求实行补贴。
在交通出行方面也给予一定优待，由交通运输局、人口计生委审核并为49—69周岁的帮扶对象免费发放公交爱心卡，由旅游局、人口计生委按照相关使用规定，为49—69周岁的帮扶对象免费办理园林年卡，并按当年园林年卡发售公告执行。
在精神慰藉方面，建立“连心家园”服务，建立帮扶阵地，以居家养老服务中心、老年活动中心等场所因地制宜建立各类志愿者参与服务的“连心家园”服务阵地。积极开展志愿者帮扶行动，开展“亲情牵手、结对帮扶”活动，为结对老人开展生活关怀、心理疏导、精神励志等活动，帮助他们重燃生活信心，回归社会群体。并由政府财政部门统筹安排承担相关经费。
（二）上海市关于“失独家庭”的政策
根据上海卫生计生委的统计，截至2015年上海市的失独家庭人数便已经达到了19937人，失独人员平均年龄为61.5岁，随着时间的推移，这些是独父母已经步入老年，为了解决“失独家庭”的物质生活、精神生活以及其他方面的困难，上海市政府出台了一系列的扶助政策，主要包括经济补助、养老扶助、生活扶助和医疗扶助，解决了“失独家庭”的大部分需求。
在补助标准方面，独生子女伤残家庭特别扶助标准从每人每月400元；独生子女死亡家庭特别扶助标准从每人每月500元。随着人民生活水平的提高，补助金的标准也在逐步提高，确保失独家庭基本的生活保障。
在养老扶助方面，存在着“三个优先”：一是照护服务，对于上海市60周岁以上且需要生活照护的失独老人进行登记评估，并且进行分级，根据不同的等级给予每月不同单位的居家养老生活照护服务；二是优先安排，对于想要入托社区日间照料中心的失独老人给予优先安排；三是优先入驻，对于失独家庭想要进入社会养老机构，采取优先入驻政策。
在生活扶助方面，除了每月的扶助金之外，还提供了助餐、免费家政的服务，同时通过“生育关怀，情暖夕阳”服务，通过久久关爱为老服务平台（962899）免费安装救援关爱一键通话机一台，提供“紧急救助”电话服务；70周岁以上独生子女死亡家庭增加“信息查询”“牵线搭桥”“关爱服务”三类电话服务。除此之外还提供“银发无忧”的保险保障服务，对于60岁以上的失独老人赠送意外伤害综合保险。
在医疗扶助方面，上海市政府对于失独老人提供了医疗救助，同时对于75周岁以上的失独老人提供了居家医疗护理；同时失独老人还可以与社区的家庭医生签约，享受依靠医疗保健服务。
（三）苏州市与上海市与苏州市的政策分析对比
通過上述比较，发现苏州市与上海市在扶助方面存在着许多相似性，但是同时各有侧重，苏州市的扶助政策更为多种多样的经济补贴，例如，公交出行、园林风景消费；上海市更侧重于发挥政府之外的其他主体，帮助失独家庭改善日常生活。
两市的扶助政策的差异与两市的实际情况相连，皆受人口数量、社会环境、经济发展情况的影响，也在实际的实践中探索出自身的独特帮扶政策，但是在政策落地中，同样存在问题。
三、“失独家庭”扶助政策存在问题
（一）主要扶助为扶助金，其他的扶助措施落实不到位
通过对于苏州市和上海市的扶助政策对比分析，可以发现，最为重要的扶助措施便是每月的扶助金，失独家庭除了每月领取到失独救助金之外，很难享受其他服务；同时，每月的扶助金相较于日益增长的物价水平也明显不够，没法切实保障老人的基本生活。政府在提供扶助资金的同时，也要结合实际情况，为失独家庭提供相应的医疗服务、养老服务等，综合考虑失独家庭各方面的诉求。同时，要加强相应的监管措施，建立有效的反馈机制，保障各项扶助措施切实落实到位。
（二）扶助对象存在严格限制
上海市的扶助对象首先要求其是上海户籍，换言之，如果不是上海户籍，即便长久居住上海也不能获得相应的扶助，但是在现实生活中，很多家庭一方是上海户口，另一方不是，那不能够领取补助金，苏州市也存在着同样的问题。这种通过户籍的限制，一使得部分符合条件的家庭获得了补助。另一些不符合条件的家庭却无法获得，无形扩大了彼此之间距离，不利于社会的稳定。
同时，对于扶助对象的条件限制也存在一些问题，对于那未满足年龄条件但是却是无法生育子女的家庭，并没有纳入扶助对象范围之中，这些条件限制在实际中可能会导致一部分失独家庭无法切实获得政府救助，只能陷入独生子女失去后“人财两空”的绝望境地中。
（三）重视物质扶助，相对轻视精神扶助
通过上述苏州市与上海市相关的扶助政策以及结合其他城市的相关政策可以发现，政府的大多数扶助政策是物质扶助，相对轻视精神方面的扶助。部分失独的父母已经超过适合生育的年龄，且不再具备生育的可能，受“养儿防老”观念的影响，失去独生子女对于他们来说可能是一个致命的打击，很容易一蹶不振，无法走出失独的阴影。如何化解失独父母内心的痛苦，使其重新振作回归社会，也是政府需要给予关注的一个问题。
（四）政府发挥主要功能，没有带动其他社会群体以及组织参与扶助
在整个扶助体系中，政府发挥着主要作用，但是政府距离失独家庭的现实生活存在着一定的距离，无法时时刻刻关注其动向与需求，这时便需要其他社会组织、团体以及各社区的协助，并召集相关的志愿者参与到对失独家庭的扶助活动中，形成一个以政府为主导、多元参与的失独家庭社会救济网络，满足失独者物质和精神方面的各项诉求。
四、“失独家庭”扶助政策改善建议
（一）多种措施共同落地，措施结果实时监管
除了提供扶助金外，政府还应当结合当地经济发展状况、失独家庭的实际情况提供更多方面的扶助措施，相关的医疗服务和养老服务也不可或缺，加强社会保障体系，将尚未纳入社会保障的失独家庭尽快纳入社会保障体系，给予经济困难的失独家庭更多的保障措施，实现真正的“老有所依”。
此外，加强对措施结果的实施监督。用被服务者对服务提供者进行直接监督的方式是目前最有效的监督方式，符合合理解决公共服务社会化的道路[6]。
建立一套以失独家庭为主的政策反馈机制，发挥失独者在其中的主导作用，以失独者的感受、评价为政策落实的重要考量标准，保障政策的落实切实反映失独者的诉求，从而不断完善政府的扶助政策。
（二）因地制宜，吸纳更多扶助对象
以上述上海市和苏州市的户籍限制为例，往往会使一部分失独家庭丧失受扶助的资格，在此情况下，失独者不仅失去了独生子女，还无法得到应有的帮助，这于他们的处境而言无疑是雪上加霜，可能更易导致失独者对社会的仇视心理，也不利于社会的稳定。因此，在扶助政策的落实中，应当因地制宜，将更多应帮扶的对象纳入帮扶范围，使政府的政策方针充分保障人民的诉求。
（三）物质帮扶与精神帮扶并重
对失独家庭的帮扶更应注重精神层面，政府应当发挥主导作用，通过开展一系列类似“连心家园”的社会爱心帮扶活动，鼓励社会组织、志愿者等参与到对失独家庭的帮扶中来。目前，很多“连心家园”重视为失独空巢家庭提供专业的心理疏导和治疗，也采取定期电话慰问，“连心家园”主要通过结对的方式，扩展失独空巢老人的人际联系缺失，为老人带去社会支持。同时通过开展各类文艺和出游等集体活动，促进失独空巢家的社会交往，帮助失独空巢家庭恢复社会心理状态[7]。通过种种形式的精神帮扶，帮助失独者早日淡化失独的痛苦，回归正常的社会生活。
（四）政府积极主导，倡导多元参与
在失独家庭的救助中，政府充当救助的主要角色，明确政府在其中的的两个主要职能：一是财政的投入（补贴、保险、购买社会服务、医疗等方面的补贴）；二是发挥积极的政策引导功能（积极的政策引导以及健康的舆论导向）。在明确政府权责之后，积极倡导多元主体参与，通过政府购买服务，鼓励社会机构进行竞争；鼓励社会组织介入，明确各类社会组织的定位，将其进行合理分类（社工组织志愿者组织以及慈善组织等）；除此之外，政府可以通过公开奖励以及政府招标的方式，吸引更多的社会盈利主体参与，发挥多主体功能，协同合作，构建关怀网络。除此之外，政府还要发挥积极的政策引功能，确定主流的价值取向，卫视独家庭营造更为良好的生存生活环境。
随着中国社会步入老年化，人们的视线更多的投入了老年人的生活问题，失独家庭作为这群银发浪潮中的特殊群体，需要给予更多的关注与帮扶。失独家庭作为计划生育国策主要影响者，在历史上发挥巨大作用的同时也给自身带来巨大的风险，帮扶政策不仅要落地，更需要与时俱进，结合当前社会生活水平，真正发挥其功能，帮助“失独家庭”不再“孤独”。
参考文献：
[1]王廣州，郭志刚，郭震威.对伤残死亡独生子女母亲人数的初步测算[J].中国人口科学，2008（1）：66-68.
[2]陈柏涵、失独之痛，何以所依？[J].中国社会工作，2013（2）：56-58.
[3]谢勇才，黄万丁，王茂福.失独群体的社会救助制度探析一基于可持续生计视角[J].社会保障研究，2013（01）：72-79.
[4]穆光宗.失独父母的自我拯救和社会拯救[J].中国农业大学学报（社会科学版），2015（03）：117-121.
[5]人口计生委财政部.人口计生委财政部关于印发《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》的通知 国人口发〔2007〕78号[R/OL].（2007-08-31）[2020-04-09].http：//wjw.jiangsu.gov.cn/art/2007/8/31/art_48811_4450967.html.
[6]许佳. 失独家庭帮扶现状、问题及对策研究[D].苏州：苏州大学，2014.
[7]杨晴. 失独空巢家庭的社会支持体系研究[D].苏州：苏州大学，2013.
