全面提升依法行政水平研究
中共石家庄市委党校课题组
近年来，石家庄市实施优化发展环境战略，在提高行政效能方面多措并举，取得了长足进步，公务员依法行政的意识和能力普遍提高，行政审批制度改革进一步推进，行政效能大幅度提升。近期课题组深入到石家庄市法制办、赞皇县、元氏县等部门调研，与行政执法部门同志进行了广泛座谈。本文总结梳理了该市近年来依法行政制度建设的探索与实践，针对当前面临的突出问题提出相关对策。
一、石家庄市依法行政制度建设的探索与实践
（一）建立了领导学法和执法人员培训制度。一是建立了领导干部学法制度。市政府领导在政府常务会前集中统一学习政策和法律法规；不定期邀请法律专家学者为领导干部讲授依法行政知识专题讲座。二是市法制办定期对全市执法人员进行行政执法专项培训。如，2013年市法制办以行政执法资格年检为契机，组织了对市直各部门8663名行政执法人员的法律知识考试。
（二）实施了依法行政评议考核制度。2004年8月14日发布实施了《石家庄市行政执法机关依法行政评议考核实施办法》，明确了评议考核的范围及原则，评议考核的内容和计分标准，评议考核的方法及程序。每年度确定具体时间进行考核评议，由市政府对考核前10名的优秀单位给予精神和物质奖励，对后5名的单位给予通报批评。
（三）实施了重大处罚备案等刚性制度。根据《行政处罚法》和《河北省行政执法和行政执法监督规定》，2009年9月出台《石家庄市重大行政处罚备案规定（试行）》，明确了重大行政处罚的范围、备案的机关、程序，进一步加强了重大行政处罚备案制度的落实。目前，该市已建立相对集中处罚权、行政处罚自由裁量权、重大行政处罚备案、严格执行行政执法责任制；建立了进入企业检查（评比）的审核备案、“首违不罚”、“说理式执法”等钢性制度。
（四）加强了行政执法标准化建设。如该市细化了自由裁量权，压缩了实体法的“弹性空间”。组织执法部门，特别是重点领域、关键岗位和基层站所，进一步梳理执法依据、规范执法程序、细化处罚标准。2013年进一步落实自由裁量基准制度，印发了《关于健全和完善行政处罚自由裁量基准制度的通知》，各执法部门结合执法标准化建设，修订完善了本部门自由裁量基准制度的有关内容。
（五）推进了行政决策民主化建设。一是针对重大决策、重大行政行为和涉及相对人重大利益的立法行为，采取集体研究方式和主动听取社会公众和法制机构意见建议，体现了领导集体依法办事和依法决策理念。二是重视发挥法律顾问的作用并日益规范化。据调查，市公安局、市规划局、农业局、房管局、辛集市、鹿泉市、藁城市等单位规定，在开展各项涉及公众利益的工作之前都必须充分征求法律顾问的意见和建议。
（六）完善了行政执法监督机制建设。一是市政府印发了《关于加强执法监督检查提高执法水平的八项措施》，由市监察局、市法制办牵头，成立了“行政执法监督检查办公室”，进一步完善了执法资格管理、执法标准化建设、执法全程录像、执法评议考核和执法责任追究等制度规范。二是借助信息化手段，依托市政府电子政务网络，建立了覆盖市政府各执法部门和所有行政执法人员的行政执法监督信息平台。三是认真组织开展案卷评查工作。由市法制办牵头，组织对全市已办结的一般程序的行政处罚案卷进行了抽查，对行政处罚中法律适用不当、处罚程序不完善和文书制作不规范等问题进行了通报。
二、石家庄市依法行政制度建设面临的主要问题
（一）领导干部依法行政意识尚需加强。据调查，目前该市一些领导干部抓日常中心工作时，较多地注重业务性工作和职能范围内的工作，未真正将政府依法行政工作列为长期的基础性工作来抓。一些部门正是由于领导干部法律意识欠缺，行政执法出了问题。如干涉具体的行政执法行为、集体决策意识薄弱、集体研究机制落实不好、学法走形式，并且对行政执法工作的重视程度不够。个别地区和部门尚没有把行政执法工作作为推进依法行政的核心和关键来抓，认识不高、思路不清、措施不力、效果不好的情况还在一定范围内存在。
（二）基层执法人员法律素质有待提高。从该市行政评议考核结果看，有很大一部分问题是由于基层执法人员法律素质不高、法制观念不强所致。旧的执法观念的影响仍然存在，“权大于法”和“人情执法”仍然有市场，不作为、慢作为和乱作为，吃拿卡要报现象仍然存在。一些单位在管理基层执法人员上没有形成良性的机制制度，偏松偏软，对于执法过程中存在的问题不敢较真，影响了政府形象。
（三）基层行政执法行为尚需规范。一是个别部门不具备行政主体资格。如对“治超”的处罚主体是交通局，但一些地方对“治超”的处罚以运管站的名义实施。二是一些案卷不规范。作出行政处罚的依据必须是现行有效的法律、法规、规章；法律、法规、规章的名称应使用全称，并准确引用到条、款、项、目；行政处罚的种类和幅度要符合法律、法规、规章的规定。在该市法制办执法监督中一些案卷没有体现或不符合法律法规规定。还有一些机关对否定性行政许可行为不予立卷，导致行政许可申请人在主张权利救济时，直接面临举证不能的风险，严重侵害了行政许可申请人的合法权益。三是违反法定程序的现象还在一定程度上存在。行政许可公示内容要件缺失；对“一站式”提供行政许可服务的法定义务履行不力，名不副实；听证程序大部分缺失等等，这些执行不规范问题，在一些单位存在较多。
（四）基层法制机构及队伍建设有待加强。一些基层法制机构建设突出问题是力量薄弱，特别是一些县（市）区的法制机构在编制和人员设置上依然没有得到根本解决。一些执法部门和个别县（市）区，多年来一直没有配备法制工作机构，有的地方法制部门法制工作人员不足，导致其身兼数职、疲于应付日常工作，无法正常开展法制工作。有的地方法制部门经费短缺，职责不明确，一些相应的权力没有赋予政府法制部门。
三、推进石家庄市依法行政制度建设的几点对策
（一）完善基层领导学法制度，提升依法行政领导能力。领导干部学法不仅仅是了解和掌握法律的内容，更重要的是要树立依法治国、依法行政、执政为民的观念，并把这种观念贯彻到基层工作的所有方面。针对基层违法行政问题突出现象当前重点，一是各县（市）、区法制办要争取领导的支持，积极谋划组织好各县（市）、区级领导干部各法律专题的学习。二是市法制办要督导县（市）、区政府开展法律专题讲座，把领导干部学法情况作为年度依法行政考核的重点内容，推动领导干部学法用法。
（二）坚持集中培训制度化，提高行政执法培训实效。该市一些单位和人员对行政执法培训尚存在模糊认识，培训中出现了考试走形式等一些错误的做法。政府法制部门要明确培训的性质。行政执法培训是一项法定培训，也是一项资格培训，这在国务院制定出台的《全面推进依法行政实施纲要》中有明确规定。因此，行政执法培训必须依法依规开展。政府法制部门要加强培训管理，确保培训质量。在培训组织、培训教材、培训师资、培训考试、培训时间等方面，要严格遵守各项规定，确保培训工作取得应有效果。
（三）强化机构及人员配置，完善法制机构组织建设。一是尽快健全县级政府法制机构。明确县级政府法制机构的职能定位、规格及职能范围，科学设置其内设机构。二是对从事政府法制工作的人员实行严格的准入制度，可以借鉴我国司法考试的成功做法，明确规定对从事政府法制工作的人员必须取得《法律职业资格证书》及具有大学法律专业本科以上学历和一定的行政管理能力等。
（四）加大行政执法监督力度，推动行政执法规范化。一是是政府法制部门要更好发挥政府“参谋”、“助手”作用，展开经常性行政执法检查，从县（市）级政府实际出发，把行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制和行政给付等当前社会关注的热点和焦点问题作为执法监督重点，加大监督力度。二是在完善监督方式。明查与暗访相结合、定期检查与不定期抽查相结合、自查与互查相结合、现场检查与调阅案卷相结合、检查执法主体与走访管理相对人相结合、法制部门开展执法检查与有关部门联合检查相结合。不仅要重视事后监督，更要强化事前、事中监督。
（五）加大过错责任追究力度，完善执法责任制。河北省及石家庄市在全国较早制订和实施了行政执法责任制，但监督手段还比较单一。一要把依法行政考核工作列入对各级政府及其部门责任目标考核范围。可把考核结果作为评定各级政府及其部门领导干部政绩的重要依据，以提高各级领导对法制工作的重视。二是对在违法行政中负有领导责任的领导干部要根据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和《公务员法》给予问责和处分。三是对普通执法人员的违法行政行为加大查处力度，坚决做到那有权必有责、用权受监督、违法需担责、侵权要赔偿。
（六）提高规范性文件质量，推进依法行政法制建设。一要对目前全市的一些文件及时进行梳理，提高立法水平，及时淘汰不符合上位法要求的规范性文件。二是健全全市现有的各项行政法律制度，如，修改和完善行政执法责任制、自由裁量权制度、责任追究制度、依法行政评议考核制度、重大处罚案件备案制度、案卷评查制度等，并使上述制度的贯彻和落实成为日常执法行为中的常态机制。
（该文为2013年度石家庄市哲学社会科学规划课题，立项编号为ZH1307。课题负责人：孙晋康；成员：申玉兰、郝文忠、刘丽敏、郑颖、张杰英。作者单位：中共石家庄市委党校）■
