社会治理视角下档案公共服务体系：概念和关系分析
陈泳欣 聂二辉
摘 要：档案公共服务体系作为档案馆着力构建的面向公众的服务体系，是公共文化服务体系的重要组成部分，也是完善国家公共服务体系的必要步骤。从理论层面对公共服务体系、公共文化服务体系和档案公共服务体系做一个系统梳理，为突显档案公共服务体系的重要性和构建档案公共服务体系的必要性及社会价值奠定基础。在国家大力推进治理体系和治理能力现代化的背景下，牢固社会治理理论的核心思想，充分借鉴其优势优点，推动档案公共服务体系的发展。
关键词：档案公共服务；公共服务体系；社会治理
Abstract：The public service system of archives which faces the public is an important part of the public cultural service system， and it is also a necessary step to improve the national public service system. In order to highlight the importance and the necessity of the public service system， we sort out the public service system， the public cultural service system and the public service system of archives on the theoretic level. Learn from the core idea of social governance， and promote the development of archives public service system under the background of vigorously promoting the modernization of governance system and governance capacity.
Keywords：Archives public service； public service system； social governance
2014年5月中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，在政府行政上给予了档案公共服务极大关注和重视，从制度上引领档案公共服务的系统发展进程。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。”将治理理论融入到国家管理范畴中，带来一种崭新的视角。档案公共服务的发展呈现出档案馆独立支撑的现实，在满足公众需求上并未达到理想，甚至很多方面不尽如人意。从社会治理现代化出发来构建档案公共服务体系，能够为档案事业发展提供一种借鉴，更好地发挥档案作用和实现档案价值。为此，我们需要明晰档案公共服务体系的概念内涵、价值体现以及其与社会治理的密切关系。
1 社会治理
社会治理理论产生于20世纪80年代，曾在新公共管理运动中有着举足轻重的影响，是新公共管理学派的重要代表观点。20世纪末，西方学者赋予“治理”以新的含义，主张政府放权和向社会授权，实现多主体、多中心治理等政治和治理多元化，强调弱化政治权力，甚至去除政治权威，企望实现政府与社会多元共治、社会的多元自我治理。[1]西方对治理的阐述强调多方参与的协同合作思想，注重公民的社会地位和角色，尽管这是建立在自身的政治经济社会环境之下，但对我国社会管理模式依然有着深刻的影响和借鉴意义。对于我国传统一元主导、一元中心的管理模式，社会治理理论可以展开一个新的视角，推动社会管理向社会治理的发展。按照十八大报告，我国的社会治理是在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的总体格局下运行的中国特色社会主义社会管理。[2]这是我国政策文件上对社会治理的表述，也是在我国当前社会环境下催生的现实解读。在我国，社会治理是指在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动。[3]这是我国特色社会主义之下的社会治理理论，具有得天独厚的优势和发展前景。
在社会治理这一概念上我国学者并未形成统一的说辞，但从定义的核心要点来看是具备统一的重要内涵的。第一，社会治理强调主体多元，在面对公共服务事务时，多元主体的参与更为重要，比如社会组织、企业、公民等发挥自己的作用，体现自身角色，形成良好的社会运转体系；第二，社会治理注重协同合作，构建多元主体，并发挥各自的功能，需要相互之间持续性的顺畅沟通、协商等完成，这种方式能够促进多元中心的形成和穩定；第三，社会治理打造双向互动，在诸多公共服务领域，也包括档案公共服务，更多是单向的输出，缺乏有效互动反馈，社会治理需要且能够打造管理过程中的双向互动，从而完善社会治理现代化体系。
2 档案公共服务体系的概念分析
2.1 档案服务。自新中国成立以来，档案利用就逐步被提上了日程，只是在利用范围的大小方面存有不同的观点，但整体趋势是逐步面向公众的。档案服务的概念一直到20世纪80年代，都通常被理解为档案界所说的“利用工作”。[4]在整个这一发展阶段，档案服务都是档案学研究中的热点问题，但主要停留在档案工作中利用服务的功能发挥。在档案服务绝对与相对的统一中，只要有档案工作就要有档案服务，但档案服务也要受到所处社会环境的制约，需要处理好服务与限制的关系。[5]这可以说是公开与保密之争的另一种表现，直至今日也依然存有类似讨论，只是内容更加细化，形式更加多样，观点更加符合趋势发展。
档案服务的内涵具有明显的发展过程，也就是在特定时期所具有的历史形态。饶圆指出，根据服务对象和服务主体的不同，档案服务的历史形态可划分为“非社会化”形态、“半社会化”形态、“准社会化”形态以及“社会化”形态（萌芽）四个阶段。[6]由此可以更为简洁地归为档案服务经历了从内部服务到外部服务的发展过程，但事实上档案服务的准确内涵，即便是在当下，也应当理解为档案内部服务和外部服务的共存。进入21世纪后，档案服务的社会化形态，也就是外部服务更为明显，各级档案馆将其视为一个非常重要的发展目标。档案服务社会化的趋势某种程度上可以表述为档案公共服务体系的发展和完善，二者之间的内涵更为一致，也更具有替代意义。
档案服务的表征含义理应包括两种：内部服务和外部服务（这里的外部服务可以理解为公共服务），既有面向机构内部的，也存在面向公众的。但在现阶段的研究中，档案服务被赋予了专指公共服务的含义，成为某些情境下的一种共识，作为方便讨论的“挡箭牌”。就社会治理现代化的大背景而言，理清概念内涵和外延，尊重轨迹发展和演变，能够为理论深入研究奠定基础。档案服务不能也不应作为当下“档案公共服务”的替代，即便在某些共识的场合，也需要顺应历史发展潮流，将档案公共服务作为档案服务在现阶段内涵的取代。就如同档案信息资源共享必然包括内部共享和外部共享（社会共享）两部分，不能用某些情境下的共识来任意专指某一含义，否则不仅容易出现混乱，而且不利于理论的深入发展。总之，区分比不区分好，表述清晰比模棱两可更利于概念的发展。
档案服务作为早期所指的“利用工作”，不应当也不需要在现今继续发展其内涵，只要作为档案公共服务体系发展轨迹的最初起点，就足以体现其巨大价值了。如此，既能够清晰档案公共服务体系的发展脉络，又可以在当下理论研究中避免交叉使用混乱含义的情况，整体上能够推动档案公共服务体系理论研究的深化和发展。
2.2 档案馆公共服务。档案馆公共服务的研究可以追溯到20世纪90年代，这与当时提倡档案馆主动服务、走进群众的潮流有所关联，逐步形成了一系列档案馆公共服务的内容。尽管档案馆公共服务这一概念在现今使用得较多，并与档案公共服务有所交叉，但从历史发展的纵轴来看，深入解析档案馆公共服务的内涵，并区别档案公共服务，将其视作档案公共服务体系发展过程中的一环，具有重要的理论和现实意义。
档案馆公共服务尽管没有较为统一的概念，但从诸多学者的观点中可以搜寻到规律，如丁亚婧指出，档案馆公共服务是指档案馆为满足公众需求所提供的各种形式的文化产品，包括档案工作者脑力劳动和体力劳动的结晶。[7]罗军将档案馆公共服务定义为档案馆以满足公民需求、最大限度地保障公民权利为根本目的，主动地、公平地向社会公众提供档案信息服务的活动和过程。[8]在这两种具有代表性的概念中，档案馆都是作为服务主体的，围绕着档案馆出发提供各种形式的公共产品满足社会公众需求，体现了档案馆公共服务的核心主旨。对于档案公共服务而言，档案是最为核心的要义，服务主体不仅仅是档案馆，也包括档案室和档案中介机构等，服务客体也随之得以扩展，社会公众只是其中非常重要的一部分，但不是唯一部分。尽管在现阶段的理论研究语境中，档案馆公共服务与档案公共服务并未有较为明显的区分，多数情况下二者互相指代，但这种现状容易使得初涉者迷茫、研究者混乱、未来发展不清，不能为后续理论的深入研究打下坚实基础。
档案馆公共服务强调的是档案馆提供的面向社会公众的服务，档案公共服务围绕的是档案，由多个服务主体满足利用者需求的过程，二者在服务主体和客体上存有本质上的差异。从历史发展的纵轴来看，档案服务越来越强调档案馆对社会公众的服务，逐步过渡到档案馆公共服务的内涵上，可谓是事物进阶的一种必然和趋势。将现阶段出现交叉使用现象的档案馆公共服务这一术语，放置到它应当存在的历史时期，不仅能够梳理好前后发展的逻辑关系，也能够避免现阶段的混乱现象，继续推动档案公共服务体系理论研究的发展。
2.3 档案馆公共服务体系。档案馆公共服务体系与档案馆公共服务的区别在于“体系”二字，从系统论的角度看，体系强调各个部分联系组合而成的整体，力图发挥整体效应，从而发挥“体系”一词所蕴含的价值。档案馆公共服务体系是在档案馆公共服务的基础上，即以档案馆为服务主体，最大限度地满足公众需求、保障公民权利、实现公共利益的全流程，是一个档案馆公共服务网络。在档案馆公共服务体系的发展过程中，国家档案局有较为详细的阐释，某种程度上这一政策性的提法更为恰当地诠释了档案馆公共服务体系的内涵。国家档案局提出“三个体系”——档案资源体系、档案利用体系和档案安全体系，三者是档案事业发展的核心与基础，是相互联系的有机整体。[9]事实上档案馆构建三个体系的过程就是档案馆公共服务体系的发展过程，从实际工作上看，构建主体依然是档案馆，它也是契合档案馆公共服务体系的核心元素。
进入21世纪，档案馆公共性建设一直处于热点讨论和重点实践的区域，不仅具有自上而下的宏观政策引导，也有广州、上海、深圳等一线城市的率先尝试。总体而言，以档案馆为中心构建档案馆公共服务体系，不仅卓有成效，同时取得了巨大社会影响力。档案馆公共服务体系顺应时代潮流和发展规律，从理论和实践上交出了较为满意的答卷，有效推动了档案事业的发展，并为档案强国目标的实现奠定基础。
無论是档案馆公共服务，还是档案馆公共服务体系，都不可避免地面临一个问题——以档案馆为服务主体。这在相当一段时间内，在多数档案同仁看来它并非一个问题，而是围绕的重心、推进的力量、发展的功臣，但随着社会治理现代化的发展，将其视作问题比目标更重要。我国社会管理模式将从原有由党和政府作为单一主体进行社会管理转变为多元治理主体共同参与社会事务与社会问题解决的社会治理模式。[10]档案馆公共服务体系的构建以档案馆为核心，形成了事实上的单一主体，有所违背社会治理现代化的发展趋势。档案馆公共服务体系虽然有其自身优越性，也在过去和现在发挥了极大作用，但就未来走向而言，建设多元主体分工协作、共同参与的社会治理体系才能更好地推动档案事业的发展和档案强国目标的实现。
档案馆公共服务体系充分体现了档案公共服务不具备的优越性，但在历史的不断发展进步中，又有较为明显的劣势，在理论上无法形成更为清晰的引导。每一个事物发展都有特定时期的局限性，档案馆公共服务体系就逐步暴露了这一问题，在未来，“档案公共服务体系”这一概念更具有契合现实所需和满足理论发展的优势。
2.4 档案公共服务体系。2015年1月中办、国办发布《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》和《国家基本公共文化服务指导标准》，全面设计了公共文化服务体系在现阶段的布局，作为公共文化服务体系重要组成部分的档案公共服务体系进入了发展的新阶段，是历史发展的必然。在社会治理现代化能力不能增强的背景下，档案公共服务体系区别档案馆公共服务体系并被赋予具有时代特色的内涵就具有了重要的理论意义。
在现有的研究中，档案公共服务体系主要是指以党和政府为主导，以提供有保障和基本的档案服务和档案公共产品为主要任务，以全体社会成员分享档案工作成果为目标的一系列制度安排。[11]尽管这一概念并未形成统一，但学者的观点也都是围绕着档案馆进行延展，与档案馆公共服务体系的内涵基本保持一致，学界对档案公共服务体系和档案馆公共服务体系并未有明显的区分，某些场合下出现交叉使用的现象。从社会治理体系的角度出发进行审视，区分二者内涵并赋予档案公共服务体系时代特征具有非常重大的理论意义。现有对档案公共服务体系的定义并不完备，从更为契合的角度理解，档案公共服务体系围绕的重心应该是档案本身，档案馆只是作为发挥档案作用和价值的一方，但并非唯一一方。原有以档案馆为核心的一元主体管理模式应随着社会治理现代化的发展，转变为以档案为核心的多元主体治理模式，充分体现现代档案工作的公共性，促进档案强国目标的实现。
档案公共服务成为档案工作的重要任务，并走向快速发展时期。[12]档案公共服务的内容不断扩展，在形成体系的过程中对档案馆的要求有所提高，但同时也需要社会公民和社会组织的参与，并越来越强调他们的作用。在我国现有的社会管理模式中，诸多社会事务无法获得利益相关的公民及组织的积极参与，一些决策和措施也无法满足他们的诉求，不能令社会公众满意。在社会治理现代化的情境下，构建多元主体分工协作、共同参与的社会治理体系，能够发挥社会组织和公民个人的能力，促进社会事务的发展。档案公共服务体系在这样的背景下理应构建完善的社会治理体系，形成档案馆、社会组织、公众等多元主体共同发挥档案作用和实现档案价值的一系列制度安排。
3 社会治理与档案公共服务体系的关系分析
3.1 社会治理与档案公共服务体系具有内在一致性。不同事物尽管外在表现形式不一，但如果内部具有较为相通的内容可以称为二者具有内在一致性。从内涵上讲，社会治理和档案公共服务体系是具有内在一致性的，只是所相通的内容社会治理更为宽泛一些，档案公共服务体系较为细化和有针对性。社会治理作为现阶段社会管理的进一步发展，强调多元主体的协同合作来完成公共事务的管理，这是从宏观角度出发进行的概述；而档案公共服务体系在本文中同样突出的是多元主体围绕着档案构建的服务体系，是微观视角的具体阐释。由此，社会治理与档案公共服务体系具有内在一致性，从社会治理的视角出发来审视有别于交叉使用中的档案馆公共服务体系或档案公共服务体系的“档案公共服务体系”是非常必要的。
社会治理与档案公共服务体系的内在一致性主要指两个方面：社会治理是档案公共服务体系的内在要求和社会治理是档案公共服务体系的重要理念及方式。社会治理具有宏观指导意义，概念内涵更为宽泛，没有特意的指代，但具备不同学科、不同领域深入借鉴的潜力。档案公共服务体系相对而言作为一项具体公共事务，需要且能够借鉴社会治理，从而打造一套更契合实践所需、促进档案学理论发展的服务体系。档案公共服務体系在构建过程中需要以档案为核心，将档案馆、社会组织、公众等打造为多元主体，通过协同合作推动档案馆公共服务的发展和完善。在这个服务体系构建过程中，会应用社会治理的核心思想，体现社会治理理论的精髓。由此出发，档案公共服务体系构建的内在要求就是遵循社会治理理论，实践社会治理的核心思想。社会治理既是档案公共服务体系构建过程中的重要理念，也是主要方式，它承担着指导意义，起着引领方向的作用。社会治理在公共事务管理过程中的应用强调多元主体的协同合作，这是一个重要内容，是借鉴到其他学科体系的核心思想。在档案公共服务体系构建中，社会治理就是其重要理念，为它的形成和发展指明方向，并作为运作方式，指导实践，推动档案事业的发展和档案强国目标的实现。
3.2 社会治理与档案公共服务体系互相融合。社会治理作为宏观视角上的论述与微观实践下的档案公共服务体系相互融合，相互发展，最主要地体现在社会治理是档案公共服务体系构建的理论支撑和档案公共服务体系是社会治理的具体实践两个方面。
在进入21世纪后，档案馆越来越重视公共服务，围绕着用户需求不断完善服务体系，推动着档案事业的进一步发展。实践需要理论的指导，需要根据设定的方向前行，以此完成与理论的契合。在公共管理领域，社会治理已经被广泛应用，呈现出较为明显的特点和优势，值得引入到其他领域进行扩展。社会治理强调的是多元主体的协同合作，符合档案公共服务体系的内涵，能够有效推进档案公共服务体系的发展。社会治理作为较为成熟的理论体系，能够作为档案公共服务体系构建的理论支撑，为新时期档案公共服务的实践和发展指引方向。理论的意义在于指导实践，而实践反过来也可以完善理论。档案公共服务作为实践的一部分，能够为社会治理理论的进一步发展提供经验。档案公共服务体系的构建和完善能够切实体现社会治理的核心思想，在目标完成的时候就是社会治理应用成功的时候，是属于社会实践的一大组成部分的。
3.3 档案公共服务体系推进社会治理的现代化进程。社会治理在我国的发展需要各方面的合力推动，公共文化服务体系是较为重要的一部分，而档案公共服务体系作为公共文化服务体系的一部分，也是推动社会治理现代化进程的主要力量。档案公共服务体系重新定位了围绕核心，将以往的档案馆中心过渡到档案中心，并赋予了多元主体的价值和作用，包括社会组织、公民自身等，以共同推进的思想不断完善档案公共服务，推动档案事业的发展，也助力社会治理的现代化进程。
档案事业的发展需要社会各界的共同努力，而非档案馆的一己之力。从社会治理的角度来看，档案馆承担着主要责任，但并非唯一责任，相当一部分责任还需要社会组织、社会公众等合力承担，他们的主动性也需要不断调动和加强。在这样的理念之下构建和完善档案公共服务体系，实际上就是在运用社会治理的核心思想，以此促进社会治理本身的发展，加快我国社会治理的现代化进程。
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（作者单位：陈泳欣：中山大学政治与公共事务管理学院；聂二辉：中山大学资讯管理学院 来稿日期：2018-10-20）
