自贸区背景下海南海洋牧场若干法律问题探析
关键词 海洋牧场 海南 法律问题 政策
基金项目：海南省哲学社会科学2019年规划课题“海洋牧场管理制度立法研究”JD19-08。
作者简介：戴为卿，三亚学院法学与社会学学院教师，三亚学院应用法学研究所副研究员，研究方向：国际法、海商法。
中图分类号：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.148一、 海南省海洋牧场发展现状
（一）海洋牧场概述
根据我国农业部2017年发布并实施的《中华人民共和国水产行业标准》中海洋牧场分类标准的规定，海洋牧场是基于海洋生态系统原理，在特定海域，通过人工鱼礁、增殖流放等措施，构建或修复海洋生物繁殖、生长、索饵或避敌所需的场所，增殖养护渔业资源，改善海域生态环境，实现渔业资源可持续利用的渔业模式。
（二）海洋牧场分类
《海洋牧场分类标准》将海洋牧场为以保护和修复生态环境、养护渔业资源或珍稀濒危物种为主要目的的养护型海洋牧场;以增殖渔业资源和产出渔获物为主要目的的增殖性海洋牧场和以休闲垂钓和渔业观光等为主要目的的休闲型海洋牧场。
（三）海南省海洋牧场建设现状
根据农业部组织编制的《国家级海洋牧场示范区建设规划（2017-2025年）》统计，截至2016年，我国在黄渤海区已建成148个海洋牧场、东海区建成23个海洋牧场、南海区建成74个海洋牧场。根据《海南省海洋牧场建设规划》，海南省海洋牧场的重点建设区域主要在陵水示范区，三亚区域和海口区域。
当前海南省制定的《海南省现代化海洋牧场建设规划（2019- 2030年）》已经通过专家评审，《规划》以习近平总书记关于海南建设现代化海洋牧场、建设美好新海南的要求为指导，充分发挥海南地理资源、海洋生态系统的特色，以渔业资源养护、休闲渔业发展、渔村绿色发展为切入点，在海洋生物资源与生态环境调查的基础上，对海南省现代化海洋牧場建设进行布局，规划适合海南热带典型海洋牧场发展，促进海洋产业结构的优化。规划区域包括：海南岛近岸海域、三沙群岛海域;在海南岛近岸海域及三沙群岛海域，选址布局海洋牧场共46个（养护型20个、休闲型26个）、31128公顷（养护型13593公顷、休闲型17535公顷）。
2018年，陵水黎族自治县海洋与渔业局和三亚南海水产研究所相继组织编制了2018-2025年的阶段性海洋牧场示范区建设规划，就加大海洋牧场建设，发展国家级海洋牧场示范区建设的初步工作进行相关部署，计划于2025年以前在海南省建成人工鱼礁、人工珊瑚礁等养护型海洋牧场和休闲型海洋牧场共计46个，并在其中开展海洋生物养殖和特色休闲渔业项目。根据2020年农业农村部公布的第五批24个国家级海洋牧场示范区名单显示，三亚蜈支洲岛海域海洋牧场当选海南首个国家级海洋牧场示范区。二、海南省海洋牧场现存法律问题
海南省在建设自贸区的过程中得到了中央层面和地方层面的大力支持，其中也有不少针对海洋牧场建设方面的扶持政策方针，实施中也起到了一定的效果，但在总体上来说只是一个基本框架，内容还很不完备，仍然不能有效地缓解海洋牧场建设的面临的法律问题，主要表现在以下几个方面：
（一）建设、经营和监管责任主体不明确
随着近几年来海南省大力发展海洋牧场建设，海洋牧场的建设已初具规模，随之带来的问题也开始显露出来。海洋牧场建设、经营和监管责任主体的不明确，导致责任承担出现推诿;海洋牧场产权不清晰，缺乏确权制度，海洋牧场管理混乱等都是海南省海洋牧场建设亟待解决的法律问题。
（二）海域使用权的相关问题
海南省海洋牧场建设由于起步晚、底子薄、海域使用政策限制等原因，发展过程较为缓慢。其中，海洋牧场征收海域使用金的标准过高，对企业来说用海成本高，初期投入太大，容易导致企业为了降低建设成本而忽视海洋牧场在海洋生态修复和渔业资源养护方面的重要功能，这将会严重影响海南省海洋牧场建设的进程。此外，海域批准使用年限过短，申请所需文件繁杂等都在一定程度上打击了企业建设海洋牧场的积极性。
（三）管理体制不健全
由于海南省海洋牧场建设基础研究薄弱，集中力量加大海洋牧场建设却轻视对其进行相应的管理，管理体制的不健全都极其容易导致海洋牧场后续的监测和管理监督不到位的情况发生，这也在一定程度上制约了海洋牧场综合效益的发挥。三、完善海南省海洋牧场建设的法律建议
（一）借鉴国内外先进的法律制度经验
1. 日韩成熟法律制度
海南省海洋牧场建设起步较晚，我国相邻的日本、韩国的海洋牧场建设比较成熟，并有较为完善的法律体系进行制度上的保障。在完善海南省海洋牧场建设的法律措施上可以积极借鉴日本和韩国的先进法律制度。日本积极促进以海洋生态系统为基础的海洋资源开发包括合理的管理捕鱼、强化面向世界渔业资源保存的措施，加强海洋环境保护、保全、恢复的环境影响评价体系、强化海洋生态系统及生物多样性保护，制定了系统的法律体系，涵盖水产资源的开发与保护、渔场开发和渔业生产组合、渔业灾害赔偿和渔船损坏赔偿等有关渔业的诸多方面。制定的法律文件有：《沿岸渔场整修开发法》《渔港渔场整备法》《水产基本法》《200海里渔业水域暂行法》等。韩国相关法律制度包括《韩国海洋牧场事业的长期发展计划》《人工鱼礁设置及管理规定》《海洋牧场事业运营管理规定》《水产资源管理法》《养殖渔业育成法》《渔场管理法》《水产业法》《海洋污染防治法》《海岸带管理法》《海洋污染防治法》《海洋环境管理法》等。
2.国内海洋大省的先进制度
目前我国沿海省市已经出台的海洋牧场相关的规定主要有《广东省人工鱼礁管理规定》《河北省人工鱼礁建设管理规定（试行）》《山东省人工鱼礁管理办法》《山东省海洋牧场建设规范》《山东省海洋牧场平台试点管理暂行办法》和第一部关于海洋牧场的单项法规《连云港市海洋牧场管理条例》。通过对国内海洋大省已经出台的海洋牧场相关规定进行梳理，积极做好与相关部门的沟通协调，加强政策创设，在遵守我国《海域使用管理法》的相关规定范围内，着力解决海域使用金过高和使用年限短等制约海洋牧场发展的关键问题，可以就海洋牧场的建设情况制定等级标准，对国家级海洋牧场示范区免缴海域使用金，对促进生态资源养护和环境保护的海洋牧场减免海域使用金来鼓励当地海洋牧场在建设过程中注重环境保护，并激励海洋牧场的发展。
（二）加强环境保护，坚持生态优先
海南省有优越的自然地理条件、多样化的海洋生物资源、巨大的旅游发展潜力，因此，在建设现代化海洋牧场的过程中，应该从长远利益着手，制定加强环境保护、生态优先、可持续发展的建设目标。在新建、扩建和改建海洋牧场时，渔业主管部门要进行渔业环境检测，协同相关检测部门对其进行环境影响评价。经过环境影响评价之后，确保对海洋生态环境的影响降到最低之后，核发养殖使用证。还应按照我国《海洋环境保护法》的相关规定积极防治海洋牧场建设项目对海洋环境的污染损害。必要时，可以设立一个专门的管理机构同海南省相关环保、海事、旅游、交通等职能部门进行密切的配合，积极做好海岸带生态环境保护的管理工作。
（三）健全配套政策制度
当前应该整合我国和海南省现有的渔业支持政策，着重对海洋牧场建设相关的项目予以资金扶持，大力支持国家级海洋牧场示范区的建设，简化海洋牧场的审批手续，减免海域使用费用，增加海域使用年限;在营业税、海域使用金、生态补偿金等推出相应优惠政策;根据海洋牧场的性质结合海南各市县信贷机构开展不同層次的信贷优惠措施，对海洋牧场建设项目在审批贷款或者贷款利率上给予一定的优惠利好，对不同海洋牧场经营主体分类设立专项资金、税收、贷款等手段扶持，重点扶持具有较好生态效益和经济效益的海洋牧场;当海洋牧场购买环境保护类保险时应予以优惠。完善海洋牧场的管理体制，利用海南在自贸区建设中引进的互联网企业，结合大数据平台的发展对有条件的海洋牧场进行定点监测，尤其是对海洋环境、生物活动等进行定点监测和分析，以期实现灾害风险防控评估，综合提高海洋牧场建设和管理水平。
（四）大力推广本地先进经验制度
三亚蜈支洲岛海域海洋牧场成功当选国家级海洋牧场示范区，经过十年的努力成为海南省首个国家级海洋牧场示范区。海南省可以将蜈支洲岛海洋牧场的先进经验进行梳理，形成一批可复制、可推广的经验在省内大力开展学习和交流，尤其是在省内三亚区域、陵水区域和海口区域已初具规模化的海洋牧场大力推广，使海南省各个发展中的海洋牧场能结合自身特色实现最优化发展。四、结语
海南正在迎来自贸区建设的难得契机，海洋既要发挥基础性、资源性作用，更要借力自贸区的政策东风，推动海洋经济发展迈上新台阶。海南要充分抓住以自贸区建设为核心的新一轮对外开放时机，充分借助国家实施“一带一路”、海洋强国等战略机遇，进一步加强海洋牧场的建设，制定和出台海洋牧场产业政策和法规，结合海南省自身优势条件，使“蓝色”产业成为经济发展的强势产业，促进中国特色社会主义自贸港的建设。
注释：
海南电视新闻网.海南省现代化海洋牧场建设规划[EB/OL].http：//www.hnwtv.com/shzh/158409.html. 2019-11-05.
三亚蜈支洲岛海域海洋牧场实现我省零突破[N].海南日报，2020-01-16.
