从打车软件看我国出租车管制困境
马嘉营
摘要：本文以打车软件为切入点，从经济学角度阐述了出租车行业政府管制的必要性。结合我国实际分两个时期对出租车行业管制存在的问题进行分析，针对我国出租车管制改革不见成效的现状，以路径依赖为理论依据，剖析当前改革困境的原因。
关键词：打车软件；出租车管制困境；路径依赖
1出租车管制的必要性分析
1.1市场失灵
1.1.1外部性与数量管制。出租车服务具有交通拥挤和环境污染两方面的负外部性。根据公共经济理论，解决负外部性的最好方法就是将外部边际成本计加到私人边际成本之上，即根据交通状况向出租车司机收取额外费用，同时根据污染程度收取税收，使市场达到最高效率。然而由于技术障碍和收取成本过高的原因，政府通常直接采取数量管制的方法。
1.1.2信息不对称与价格管制。信息不对称是指市场本身不能生产充足的信息并有效配置，不同经济主体拥有不同质量的信息。这主要指服务质量信息的不对称，乘客通常以便利为准则，不能根据出租车的服务质量等信息择优选择。
1.1.3规模经济与准入和退出管制。早期国外学者认为出租车行业管制的必要性在于其规模经济，如果不加以管制，就可能导致过度竞争、服务价格上涨、服务质量下降，破坏市场规律。随着理论和实践的发展，这种说法遭到了批判。
1.2寻租
寻租的重要来源之一就是政府的公共权力，利益集团通常游说政府使对自己有利的管制政策通过，政府的自由裁量权为寻租提供了可能性。在中国，政府的权力更是不容忽视，出租车市场从头至尾都需要寻求政府的庇护。
2我国出租车管制的现状及困境
2.1打车软件出现以前
2.1.1出租车行业的管制模式不科学
我国出租车管制模式并不统一，自2015年开始执行的《巡游出租汽车经营服务管理规定》中提出鼓励出租汽车实行规模化、集约化、公司化经营。学者MathewD.McCubbins认为，加强管制在给企业带来丰厚利润的同时，也为政治家和政府官员离任后提供了去处，由此形成稳定的“铁三角”联盟，这在中国具有一定的适用性。政府倾向的公司化运营模式运作如下：地方政府将有限的出租车牌照运营权无偿、有期限地发给出租车公司，出租车公司再有偿地（交承包费，俗称“份子錢”）发给出租车司机。而交钱后出租车公司也只提供基本保险和管理，出车期间发生的任何意外成本均由司机承担，如油价却成倍上涨导致成本上涨等出租车公司并不管理。另外，属于管制重点的出租车经营权的取得方式以及是否可以在二级市场进行转让法律法规没有做出相关规定。
2.1.2出租车行业的数量管制过于死板
可获得的牌照是有限的，缺乏对社会需求反映的灵敏，导致出租车数量增长赶不上人口增长以及人民生活水平提高带来的追加需求。在我国，主要城市和省份的人口自然增长率为正且较为稳定，但是其出租汽车数量常年不变（牌照发放数不变）。例如，北京市出租车数量在2009年猛翻一番后3年内几乎没有增加，2013年、2014年的实际增加数量均为600辆，增长率不到1%。
2.1.3出租车行业的价格管制滞后
《切实加强出租汽车行业管理有关问题的通知》、《进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》等一系列文件都要求根据市场供求、成本变化等因素，对出租车的运价水平和计价结构适时调整。《关于推进价格机制改革的若干意见》中更是提出要健全出租汽车运价形成机制，用租价调整出租车市场供求关系，将租价与燃料价格相挂钩。尽管如此，在现实中出租车价格水平与结构变化相当少，国内物价出现了显著增长之后，有的城市的出租车价格还维持在若干年之前的水平上。
2.2打车软件出现以后
2014年7月，国家交通运输部正式印发了《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》，将当下出租车电召服务中亟待解决的问题进行了规定，如通过打车软件发出的召车信息只推送至空车等。
2.2.1质量管制不到位
质量管制不到位并不是指其服务质量低，而是没有统一规范，存在很多隐患。2015年开始施行的《巡游出租汽车经营服务管理规定》中要求大力发展电召及预约出租车服务，对于其服务流程、平台建设以及服务保障只有原则性规定，比如只允许预约而不能在路上巡游揽客等，而对其服务质量并未规定。首先，司机在行车驾驶中打电话联系乘客分散了开车注意力，带来了乘客的安全隐患。其次，大多小孩和中老年人不会使用打车软件，导致其在路边打车更困难。最后，由于打车软件高度依赖互联网及手机软件技术，存在一系列诸如非出租车司机借助网络基础非法获得经营权、暴露个人私密信息等问题。
2.2.2价格管制空缺
当前对网络预约车的租价及其变动没有法律规定。网络预约车租价常低于巡游出租车价格且无起步价，挤压了巡游出租车的市场份额，成为多次出租车停运抗议的重要原因。政府对巡游出租车有严格的价格管制，其制定及变更都需多方听证，除去节假日等特殊情况下的自愿加价，乘客可以向有关部门投诉租价的不合法变动。而打车软件则具有自动加价功能。例如，Uber在用车高峰期会转入加价模式，当然乘客可以选择不叫车。从经济学角度来说，这种加价类似于价格歧视，就效率而言，将有限的出租车服务配置给更需要的人群（因为他们愿意支付更高的价格意味同一服务对他们而言效用更高）带来社会总福利会提高；就公平程度而言，这导致消费者福利的严重损失，不愿意接收高价的乘客不得不花费时间、精力等成本挑选其他车辆甚至放弃出租车出行。
3我国出租车管制改革的困境——路径依赖的角度
在制度变迁中通常将路径依赖同物理学中的“惯性”类比，指的是一个经济体一旦做出某种制度选择，不论是由于报酬递增还是自我强化，这种制度会沿着既定的轨道推进，很难做出改变。道格拉斯·诺斯在《经济史中的结构与变迁》中提出，制度变迁受四种形式的报酬递增制约：一是重建成本，一项制度的建立健全需要人力物力财力等各方位的投入，并且随其推进后期追加成本会下降，即存在规模效应。二是学习效应，通过学习和掌握新制度规则，如果有助于降低变迁成本或提高预期收益，则会促进新制度的产生和被人们接受，反之亦然。三是制度建立后形成的互利团体活动中的协调效应。四是随着以某一制度为基础的契约盛行，减少这项制度持久下去的不确定性的适应性预期。
纵观我国出租车行业的管制历史，每一次小小的变革都是被动应变式。现如今情况相同，针对社会公众所诟病的“份子钱”等问题，政府、智囊团与学者都提出了很多方案与建议，然而切实实行起来难度却很大。根据路径依赖理论，一种制度一旦建立，就会形成相应的既得利益团体，他们有强烈的欲望要求维持和巩固当前制度，即使这种制度无效率或低效率、损害社会公众利益。在当下的出租车管制制度中，就存在出租车公司这一既得利益者，他们向政府取得出租车牌照经营权，然后转卖给出租车司机，并向其征收高额的费用以弥补公司运营成本，没有动力去打理企业、提高效率。可以看到，上述提到的对“份子钱”的改革政策中，主要涉及的是政府管理费，而“份子钱”真正的大头在于公司的管理和服务成本，改革如果不触及这一利益问题是不能取得根本性成效的。
出租车行业管制改革迫在眉睫，当前各城市的改革都是小打小闹并没有触及制度根本。任何制度的改革都需要科学合理的整体规划，任何的改革也都会改变现有的利益格局，改革进入深水区无非就是既得利益者在百般阻挠改革进程，但这仍然是垂死挣扎，社会历史前进的车轮只会按照社会发展规律滚滚向前，不会倒退。
