晚清地方自治述论

    李玉曼++刘华帆++张伟

    【摘要】伴随着西方地方自治思潮的传入，地方自治作为晚清政府预备立宪中的一项重要内容得以在中国推行。晚清地方自治从广泛意义上来说自鸦片战争后至维新运动就已经开始萌发，但是作为清政府统筹规划下的地方自治则是在1909年预备立宪方案中，对地方行政体制改革所做的具体规定。

    【关键词】晚清；地方自治

    地方自治这一概念是伴随着民族国家的形成而形成的。笔者认为，地方自治简单说来就是指由本地方居民通过民主选举，组织自治机构对国家庞杂的地方事务进行管理，而不是由中央权力体系下的国家机构进行管理。

    一、晚清地方自治的兴起

    晚清地方自治兴起于19世纪40年代，一方面是晚清政府保住其统治地位，不得不接受地方自治。另一方面，是新兴资产阶级这一社会力量为了救时改制而提出进行政治变革。维新变法后，一些具有地方自治意义的自治团体诸如湖南南学会、上海城厢内外总工程局等就开始兴起，开启了地方自治的实践。

    （一）湖南南学会。在维新人士梁启超、谭嗣同等人的努力下，南学会在1898年2月成立。南学会在成立之初就明确了成立的目的，“先为此会以讲习之，以为他日之基；且将因此而推诸于南部各省，则他日虽遇分割，而南中国犹可以不亡，此会之所以名为南学会也”。从南学会的设置来看，它已经不是一般意义上的学术团体，而是一个不仅可以培养地方绅民参政议政能力，而且又兼具地方议事会功能的机构。

    （二）上海城厢内外总工程局。日俄战争期间，上海的地方士绅为了能更好的服务地方商业发展，积极呼吁成立地方自治机构。1905年11月11日，上海城厢内外总工程局（以下简称总工程局）正式成立，①总工程局内设议事会和参事会两个机构。除此之外，总工程局还下设户政、工政、警政三科，负责各类社会事务和社会治安的管理。所以总工程局事实上已经部分拥有了地方行政机构的职能。

    二、清政府预备立宪下的地方自治

    清政府于1906年9月1日宣布实行宪政，地方自治是作为清政府预备立宪的重要内容。

    （一）开办地方自治研究所。1909年5月5日，清政府颁布了《自治研究所章程》，谕令各省于省城及府厅州县分别设立自治研究所。自治研究所的设置主要是为了“讲习自治章程，造就自治职员”。章程规定，各省省城及各府州厅分别设立自治研究所，各府州厅自治研究所应等到省城第一届学员毕业后，组织成立相应的地方自治研究所。清政府筹办的地方自治研究所主要对学员进行了诸如宪法纲要、各自治地方的选举章程等的培训，主要是为了使学员理解清政府的地方自治章程，从而为清朝推行地方自治提供一批通晓政策，可以指导地方自治的官员。

    （二）筹建各级地方自治机构。1909年1月清政府颁布了《城镇乡地方自治章程》，饬令各地城镇乡选举议事会、董事会，建立自治公所。各省在清政府地方自治章程的规定下，开始筹建本省的各级地方自治机构。各省都在积极地筹建各级地方自治机构，选举议事会、董事会。伴随着各省地方自治机构筹建工作的完成，逐渐建立起了一套从省级到地方的自治机构，为地方自治的开展提供了机构上的保障。

    三、晚清地方自治的历史作用

    晚清地方自治宣传了民主、爱国观念，解放了人民的思想，提高了人民参与政治生活的热情；客观上促进了新兴资产阶级力量的壮大，推动了我国政治制度变革；并且地方自治作为预备立宪之基，开启了我国宪政建设探索的实践。

    （一）为我国宪政建设提供了理论和经验上的支持。地方自治运动开启了我国宪政政体的实践，当时的清廷认为没有地方自治，宪政就无从谈起。受地方自治分权思想的影响，清政府于1908年颁布了《钦定宪法大纲》，规定了“君主立宪政体，凡立法、行政、司法皆归总揽，而已议院协赞立法，以政府辅弼行政，以法院遵司法”②首先在中央权力分配层面上对皇权进行限制和分权的原则，撼动了我国封建社会以来皇权独大的局面，体现着我国的社会治理逐步由传统的人治走向法治，为我国宪政建设提供了理论和经验上的支持。

    （二）解放了人民的思想，提高了人民的参政意识。鸦片战争后，中国被迫告别闭关锁国，开始睁眼看世界。也是从这一时期开始，一部分开明之士引入西方地方自治的思想，宣传了地方自治的思想，解放了人民的思想，使越来越多的人开始关心政治。特别是在清政府预备立宪下的地方自治实践开展以后，通过法律的形式确定地方自治的章程，效仿西方的分权制度，并过投票选举产生地方自治机构成员，这些都蕴含着诸如民主、分权的先进思想，对于开启民智，提高人民的政治参与意识具有重要的作用。

    （三）有助于资产阶级力量的壮大，推动我国的政治发展进程。地方自治的开展与资产阶级的成长壮大是相辅相成的，一方面晚清地方自治的开展离不开新兴资产阶级的宣传与参与，另一方面地方自治的实践也为资产阶级的成长壮大提供了可能性。首先，地方自治为近代资本主义的发展赢得了相对宽松稳定的发展环境。其次，清政府相继成立了一些地方自治机构，这些地方自治机构的成员大都是在地方上具有财产上的优势的地方资产阶级充任，形成了一股有组织的强大的资产阶级政治力量，推动我国政治的发展。

    注释

    ①该章程载《东方杂志》第3年第1期。

    ②姜栋：《清末宪政改的形而上与形而下——从清末地方自治运动谈起》，《法学家》，2006年第1版。

    参考文献

    [1]马小泉.国家与社会：清末地方自治与宪政改革[M].河南：河南大学出版社，2001.

    [2]冯勇.晚清二十年[M].北京：人民文学出版社，2011.

    [3]张翠萍.清末地方自治与民主政治[J].科教文汇，2007（8）.

    [4]吴永明.清末明初的地方自治述论[J].历史研究，2001（3）.