论档案权力、权利及其中介
霍宇宇
摘 要：本文试图探讨档案制度中的权力与权利因素，认为国家权力通过控制档案制度的产生、变迁和实施，主要限制了私人档案所有权和公民利用权利的实现，文章最后在认识权力、权利与档案制度三者间关系的基础上，得出公民权利实现有赖于权力控制、制度设置和公民参与的启示。
关键词：档案制度；权力；权利
Abstract： This article tries to discuss the factors of power and rights in the archives system. The point is that the state power mainly restricts the realization of the ownership of private archives and the realization of the use rights of citizens through the control of the production， change and implementation of the archives system. Finally， on the basis of the understanding of the relations between the three parties of power， rights and archives system， the article draws a conclusion：The realization of civil rights depends on power control， system arrangement and citizen participation.
Key words： Archives System； Power； Rights
21世纪以来，关于档案与权力、权利的讨论越来越热，如，陆阳从权力主体（国家、公共、个人）的三个角度和档案客体（档案观念、档案实体）的两个层次分析权力对档案的建构[1]；陈建从档案工作流程的角度出发，分析了档案形成、管理和利用过程与权力的互相建构，并得出相应的启示与反思[2][3][4]；权利领域的研究内容则主要集中在知情权、档案利用、档案开放、政府信息公开等方面[5]。笔者注意到，档案制度在档案权力与权利这一项基本矛盾中充当着重要的中介角色。事实上，权力能够控制档案制度的产生与执行，档案权利的实现又有赖于档案制度的确认。因此笔者试图探讨档案制度中的权力与权利因素，从而认识三者间的关系，并在此基础上得出保障权利实现的启示。
按照道格拉斯·诺斯等新制度经济学家们的观点，社会的制度由正式制度（主要指法律）、非正式制度（习俗、习惯、道德准则等）和制度的实施机制构成，其中实施机制的表现形式就是制度安排[6]。关于档案制度的定义，目前学界还未形成统一的认识。陆阳认为：“所谓档案制度，就是在一定历史条件下形成的与档案事务相关的体系安排及特定成员在档案相关事务中所共同遵守的行为规则。档案制度既包括档案机构及其业务的安排，又包括具体业务过程中需要遵守的规则，如归档制度、鉴定制度、利用制度等。”靳元龙认为：“所谓档案制度，就是指政府机关，或人民团体的每一从业人员，依据法律的标准，在既定业务职掌范围内，必须遵循一个正确的作业秩序，建立一个完美的模式。”[7]基于以上认识，笔者认为档案制度是一个庞大的体系，其内容涵盖档案法规政策及各档案部门在具体档案工作中遵守的规则，包括机构组织制度、专门档案制度如人事档案制度、科技档案制度，档案管理过程中的收集制度、管理制度、利用制度等。对档案制度中权力与权利要素的探讨，下文将从国家权力对档案制度的控制和档案制度对公民权利的限制两方面展开。
1 国家权力对档案制度的控制
国家权力通过控制档案制度的产生、变迁和实施，贯彻其自上而下的意志，实现对档案相关的指导、规范和约束，从而保障国家主权及其政治、经济利益不受侵害。
1.1 国家权力控制档案制度的产生。根据马克思对于制度起源的观点，任何制度都是具有明确的优势集团控制弱势集团的根本作用的，在档案制度中，国家和政府出于行使和维护权力的需要，必须对其核心的管理工具，即承载信息的文书进行专人负责的集中控制，这就是早期的档案制度。[8]档案制度的产生，无论是出于对档案保护还是利用，均来自国家权力的意志。如国家权力由中央到地方进行纵向配置，衍生出了档案机构的组织制度；为有效保障各级各类档案的完整和安全，便于社会各方面的利用，催生了各档案机构建立相应的管理制度。中国古代黄册制度设立的主要目的是准确掌握全国户籍情况，加强对地方的管理，稳定社会秩序。《档案法》于1987年产生，规定了各组织和个人的权利义务，代表着国家权力在社会主义现代化建设过程中对档案工作的控制。《档案馆工作通则》中第一条即提到：“根据中共中央、国务院有关工作的决定和指示，为加强我国档案馆事业的建设，特制订本通则。”《各级国家档案馆开放档案办法》的制定，是为了贯彻国家权力开放档案方案的意志。新时代下《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》等政策的颁布，则完全适应了国家权力深化档案改革创新的要求。
1.2 国家权力控制档案制度的变迁。制度变迁可以从三个层面来理解，包括对现有或原有制度的改进、新制度对旧制度的替代、创新原先没有任何基础的新制度。制度变迁的方式主要有微观个体发动的诱致性变迁和政府进行的强制性变迁。国家权力主导的档案制度变迁属后者，比个人或集团推动的制度变迁更高效，因为国家权力在组织成本、实施成本、监督成本上都具有一定的优势，具有着规模性、强制性和时效性的特征。[9]
我国《档案法》自1988年实施后，尽管学界对其法律关系主客体及内容多有讨论，提出了不少修改的空间，但由于法律需要国家权力的认可，2017年《档案法》才得以修改完善。《各级国家档案馆开放档案办法》对《档案馆开放檔案暂行办法》的替代，是出于国家权力对旧制度不适应国家发展的考量。上海市档案局牵头，在上海自贸试验区保税区管理局开展的电子文件归档和电子档案“单套制”管理相关课题，通过了国家档案局的鉴定验收，并被列为“上海自贸试验区三年总结百个制度创新案例”[10]。另外，国家权力在国际间进行档案制度交流学习时，能克服个人和团体可能面临的信息不对等和交易成本约束，从而学习发达国家的制度优越性，推动我国的档案制度创新。例如20世纪50年代，通过与苏联交流学习，我国档案工作基本原则、管理方法、机构设置得以确立，一系列档案法规制度得以制定和颁布，从而有效推动了我国档案事业的发展[11]。
1.3 国家权力控制档案制度的实施。国家权力以其强制性和权威性的特征，在档案制度生成后又影响着其实施。档案制度由国家权力机关或授权机关遵循一定的程序制定，其实施的实质，是将体现在档案制度中的国家意志贯彻转化为档案工作人员和公民行为。制度实施包括遵守和执行两个方面。
我国档案行政机构和档案馆作为政府组织序列的一部分，遵循着机构组织制度，辅助政府调节和管理档案事务，是为了维护国家权力自上而下的统治。档案管理全过程中，国家权力的控制意图也随处可见。根据《各级各类档案馆收集档案范围的规定》，综合档案馆收集的档案主要为政府机关产生的档案，忽视了社会大众的部分，从而构建了官方的档案叙事系统，使国家权力的地位愈加巩固。我国档案鉴定主体尽管按规定由行政部门和档案部门共同承担，但是在具体初次鉴定过程中，行政部门的意见占据重要位置。即使档案工作者掌握了全部的鉴定权力，在既定档案观念的引导下，他们也仍然不自觉地将体现主流价值观的官方叙事作为最重要的组成部分纳入档案体系[12]。在档案利用过程中，《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》中规定了建国前历史档案、期满30年的解密档案和未定密级的档案的限制使用，要求在档案开放利用工作中，档案工作人员必须对这部分档案控制使用，以维护党和国家的政治、经济利益。总之，档案制度的实施主体必然会以谨小慎微的态度，辅助国家权力的统治。
2 档案制度对公民权利的限制
档案制度的产生意味着公民權利的确认，权利主要依靠法律保障，然而我国档案法律缺少对公民权利的明确规定，更多地突出了公民应履行的档案义务，主要被用来维护优势集团和阶级的利益。档案作为信息资源的一种，参考周毅对信息资源管理流程中公众类型的划分[13]，与档案权利相关的公众角色主要包括档案处理者、档案持有者和档案用户。我国档案法律主要限制了档案持有者的所有权和档案用户的利用权，且缺少对相应权利的救济措施。
2.1 私人档案所有权的限制。私人档案是指所有权归私人所有的、由私人或私人机构和组织在个人生活或社会活动中形成的以及依法获得的各种形式和载体的档案材料[14]。私人档案来源于非政务活动，内容涉及社会生活的方方面面，对私人档案所有权进行保护能有效拓宽档案的外延。私人档案所有权的权利内容包括所有权人对自己所拥有的档案依法享有占有、使用、收益、处分的权利。所有权作为一项民事权利，主要受民法保护，而档案法律执法的重点主要在国有档案的保护方面，法律条目对私人档案部分的规定较少。根据《档案法》规定：“对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施；必要时，可以收购或者征购。”“严禁卖给、赠送给外国人或者外国组织。”“禁止私自携运出境。”《档案法》第二十二条规定，私人档案的公布利用，需要以不损害国家安全和利益为前提。由此可见，国家档案行政管理部门出于保证档案对国家和社会的利用价值或防止泄密的目的，对私人档案的保管、处分进行了限制。而对造成私人档案的损毁、丢失等行为的法律责任，我国档案法律却缺乏相应规定。
2.2 档案用户利用权的限制。档案用户的利用权利在档案法律上至今还未有明确的文本规定。罗军认为，公民的档案利用权实现涉及三个方面，包括利用档案的自由性、公平性和效能性，自由性意味着公民能以自己选择的方式自由查询他想了解的档案，公平性意味着所有利用者都能得到平等的对待，效能性则意味着满足公民档案利用要实现的自身利益[15]。从利用主体看，对外国人或组织利用档案时遵循的特殊规定阻碍着档案利用权公平性的实现。从利用客体看，根据《档案法》规定，档案利用范围仅包括国家档案馆保管的档案。而国家档案馆内的档案一般要形成满30年后才可对社会开放，这意味着公民利用档案有30年的封闭期。对于馆内未开放档案和在原单位保存的档案，需要依据国家档案行政部门和档案保管部门的“有关规定”。在一定意义上，用户利用的档案仅包括国家档案馆藏的已开放档案，大大限制了档案可利用的范围。从利用方式看，我国公民利用档案时必须持单位的正式介绍信，注明利用者身份和利用目的，这些繁琐的手续限制着公民对档案的利用。此外，《档案法》所称档案的利用，是指对档案的阅览、复制和摘录，根据《各级国家档案馆开放档案办法》第十一条，“利用者摘抄、复制的档案，如不违反国家有关规定，可以在研究著述中引用，但不得擅自以任何形式公布”。利用与传播是密不可分的，但是档案制度却限制了公众对档案的传播。
3 档案制度中权力与权利不对称引发的思考
国家权力通过档案制度对公民的档案权利进行限制，归根结底体现了国家与社会公民之间存在着不对等的关系。受传统的社会观念、儒家文化的价值取向，我国公民权利意识一直比较淡薄，对自己应有的权利缺少认识，也没有敏锐的维权意识，“国家利益高于个人利益”的观念在我国被广泛接受。因此国家行政机关为了顺利行使职权，保障公共利益，能够通过档案制度对公民的档案权利进行限制。
事实上，国家权力对档案制度有所限制，反过来档案制度对国家权力的责任义务也有所约束。而在人民民主的国家，国家权力的产生，最初来自于公民权利的让渡。公民权利的实现，对于国家权力的统治有着重要的意义。托克维尔曾说过：“永远记住一个国家当它的每个居民都是软弱的个人的时候，不会长久强大下去。”[16]国家权力对档案制度的设置，原本是为了实现公共利益和公民利益的双重保障。只是如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力。”国家权力在行使过程中难免向自身利益倾斜。国家权力、公民权利与档案制度三者之间存在着互相制衡的关系。因此要保障公民档案应有权利向实有权利转换时，不仅可以从控制国家权力的源头出发，可以通过档案制度的设置得以实现，更有赖于公众自身权利意识的觉醒。具体来说，民主法治的国家为保障公民档案权利，可以通过权力控制、制度设置和公民参与等多条路径实现。
首先，权力控制包括自控和外控。权力自控可以通过权力分散和权力互控实现。过分集中的权力是一种垄断化的很难控制的力量，必须对国家权力分散、分工，使各权力之间互相监督、互相制约，互相促进。权力外控需要党派、社会群体、人民公众和舆论的多重监督，从而国家權力能够更好地体现广泛人民群体的意志，保障公民的合法权利。其次，在制度设置中，应以明确的条目规定国家档案行政机关的责任义务，关注公众需求，将主要责任定位于“服务社会公众”上，把“利用权利”“私人档案所有权”等写入档案法律条款中，并设置相应的救济制度，使公民权利从应有向法定转换。最后，公民需明确权利的实现不仅有赖于国家制度保障，还需要公民自身权利意识的提高。公民应主动了解自身享有的合法权益，通过积极参与档案建设、利用、监督等途径，使国家权力与公民权利二者趋向平衡。
参考文献：
[1]陆阳.权力的档案与档案的权力[J].档案学通讯，2008（05）：19-22.
[2]陈建.论权力与档案形成的相互建构[J].档案管理，2017（05）：4-6.
[3]陈建.论权力与档案管理的相互建构[J].档案管理，2017（02）：8-10.
[4]陈建.论权力与档案利用的相互建构[J].档案管理，2017（06）：4-7.
[5]张曼琴.基于词频的档案与公民权利研究热点分析[J].办公自动化，2017，22（22）：59-60.
[6]蒋永福，黄丽霞.信息自由、信息权利与公共图书馆制度[J].图书情报知识，2005（01）：20-23.
[7]靳元龙.档案学[M].台湾，1986：17.
[8]陆阳.论社会控制视角下的档案制度[J].档案学通讯，2015（04）：9-13.
[9]朱启才.权力、制度与经济增长[M]，北京：经济科学出版社，2004：113.
[10]中国新闻网.2017年上海市档案工作会议 全市通办民生档案将达20种.[EB/OL].[2018-6-5].http：//www.sh.chinanews.com/kjws/2017-03-09/19741.shtml.
[11]滕春娥.回顾历史 守望家园——论苏联档案学对中国档案学发展的影响[J].档案管理，2015（02）：70-72.
[12]陆阳.论社会控制视角下的档案制度[J].档案学通讯，2015（04）：9-13.
[13]周毅.信息资源管理流程中公众的信息权利探析[J].中国图书馆学报， 2009，35（01）：86-91.
[14]张世林.我国私人档案所有权法律研究[J].档案学通讯，2013（03）：57-60.
[15]罗军.档案馆公共服务与公民利用档案权利[J].档案学研究，2015（01）：72-75.
[16]托克维尔.论美国的民主[M].北京：商务印书馆，1988：880.
（作者单位：上海大学图书情报档案系 来稿日期：2018-07-12）
