论新时期下的我国地方政府能力
刘桐源
【摘要】新时期下我国社会逐步出现多元化趋势，对地方政府能力构成巨大的挑战。地方政府能力不能充分满足社会发展的需要，导致一些地区的经济和社会建设出现了许多问题和矛盾。所以，要通过科学系统的途径来全面提升我国地方政府能力，适应经济与社会良性协调发展的需要。
【关键词】地方政府；政府能力；地区发展；公共利益
经过三十余年的改革开放，尤其是开始建设中国特色社会主义市场经济后，我国的经济与社会得到了长足的发展，政府驾驭经济建设的能力得到了充分的证明。随着中国社会逐渐进入转型期，新旧问题和矛盾交错存在，不断挑战着我国政府尤其是地方政府的能力，许多问题由基层而起，而基层政府却缺乏应对危机和解决问题的能力。作为政府中的“一线力量”——地方政府，如何在日趋复杂多元的环境中保证并发挥政府能力的有效性，就是新时期对我国地方政府提出的一个重要课题。
一、地方政府能力的内涵及评判标准
（一）地方政府能力的内涵
阿尔蒙德曾对政府能力下过一个定义：“政府能力是指建立政治行政领导部门和政府行政机构并使他们拥有制定政策和在社会中执行政策特别是维护公共秩序和维护合法性的能力。”从权力配置体系和作用机制来看，地方政府一方面要承接并执行好中央政府制定的政策，另一方面要因地制宜地制定针对本地区的政策，维护好本地区的公共利益。总的来说，地方政府能力包含两个向度：一是对上承接执行政策的能力；二是对下履行政府基本职能，增强政策合法性的能力。具体来说，地方政府能力包括：掌握本地区独特的区位条件的能力、对本地区发展制定和实施长远系统规划的能力、处理经济社会发展中出现的问题的能力、维护公共利益，组织和领导公共治理的能力、与中央政府和其他地方政府进行互动和配合的能力、推动社会全面发展的能力。
（二）评判地方政府能力的标准
促进地方政府能力的提高不仅在于促进政府自身建设，最根本的是要促进生产力发展，社会发展和人民生活水平的切实提高。所以，考察地方政府能力可以从以下三个方面着手：
1.颁布政策具有的合法性程度
公共政策是基于社会的需要而制定和颁布的，如果脱离了社会的真正需要，那么这个公共政策就会缺乏合法性。这种合法性包含两个变量：一是符合地区发展实际的程度；二是民众对政策的态度和政策对民众的影响。所以，地方政府在颁布政策时必须充分重视政策对社会的影响，否则就会出现“政策失效”而导致政府能力无法得到有效发挥。
2.对经济和社会发展的促进程度
评价地方政府能力的又一个重要因素就是地方政府在一定时期内对本地区经济和社会发展的贡献值，主要有经济发展水平、社会治安状况、公共服务水平、社会保障水平等指标。
3.人民物质财富和精神财富的满足程度
地方政府的一切工作的落脚点是本地区人民生活水平的提高和精神文化的丰富。在这里，“满足程度”是指实际与期望的接近程度，二者越接近，民众越满足，对地方政府的能力和成绩也就越肯定。
二、我国地方政府能力的现状分析
“改革开放以来，地方政府由上传下达的中转机构演化成国家经济管理的一个层次和组织地方经济活动的主体。”中央与地方关系的不断优化，极大地增强了地方政府的自主性，减轻了中央政府的负担。地方政府获得更大的职能权限，一方面更加有利于地方政府能力的充分发挥，但另一方面缺乏中央政府的许多帮助，对地方政府能力提出了新的挑战。从改革开放以来的实践结果来看，社会主义市场经济的建立与发展确实在很大程度上提升了地方政府能力，但随着改革逐渐地深入，地方政府能力在许多方面还不能够完全适应社会发展需要。
（一）改革开放以来我国地方政府能力提升的主要表现
1.驾驭市场经济的能力不断提升
在计划经济时代，我国的地方政府在履行经济建设职能的内容、手段和方法较为单一，多为协助中央政府下达和制定各行业、各部门的经济建设任务并对其进行监督，地方政府的活动多为既定式的，地方政府能力处于较低的水平。改革开放后，我国逐渐开始由过去的计划经济向商品经济或市场经济过渡，政府职能在市场经济背景下得到了新的诠释，地方政府与中央政府的关系有了新的变化，地方政府在经济发展过程中承担的责任越来越重。例如，在20世纪80年代末，我国部分经济领域出现了秩序混乱的局面，这一方面由于中央政府的决策失误——错误地实行“物价改革”，另一方面由于地方政府对市场的研判力不足和监管不力，片面地对一些企业和行业进行“计划式”管理，忽视经济发展规律，导致通货膨胀的发生和加剧。随着社会主义市场经济体制的建立，地方政府在我国宏观经济调控体系中充当越来越重要的角色，通过执行中央调控政策、市场监管、调整产业分布状况等手段，不断强化自身驾驭市场经济的能力，从而强化了我国经济抵御各类市场风险的能力，保证了经济的平稳快速发展。
2.能因地制宜地制定本地区发展规划和领导经济建设
我国地大物博，各地的区位条件各不相同，并且随着分权逐渐成为趋势，地方政府的自主性大为提高，地方政府对其辖区内的各种资源和条件的支配力也逐步增强，促使各地区因地制宜“特色化”发展。例如，山西近年来积极发展煤炭产业，江西景德镇发展陶瓷产业，湖南凤凰积极发展“古镇旅游”等，虽然各地区发展方向和道路不同，但是本地区经济与社会发展的支撑力量。
3.处理公共问题尤其是公共危机的能力不断加强
经济的快速增长会带来一些对人们广泛关注的和对社会有较大影响力的公共问题，如教育、医疗、交通、人口、环境等问题。为了更好地解决这些问题，中央政府和地方政府都在不断地探索更好地解决方案，从实践结果来看，一些地方政府的做法的确值得肯定。例如，陕西神木2008年开始实行的十二年免费教育和全民医疗政策。上海在近十年大力推进城市交通“立体化”建设，使得城市交通拥堵得到明显缓解，成为越来越多大城市学习的典范。
除了一般的公共问题，地方政府对公共危机处理能力也进一步加强。一是强化对自然灾害的预防和处理能力。当自然灾害发生，危害人民生命财产安全时，地方政府往往都会最先启动应急预案，调集救援力量，全力处置灾害。二是对群体性事件的妥善处理能力的加强。虽然近几年一些地方政府在处理群体性事件中由于工作方式出现失误而导致事态扩大并造成恶劣影响的事例很多，但也有一些好的案例值得研究和学习。总的来说，随着行政理念的转变和行政责任追究力度的不断加大，各地方政府对于处理群体性事件的方式也会更加趋于成熟，更加能获得来自群众的合法性。
（二）现阶段我国地方政府能力存在的主要问题及其原因
1.对中央政府制定的政策的执行力不足
从近年来的实践来看，随着中央政府对于地方政府的逐步放权，一方面扩大了地方政府的自主性，另一方面却使中央政府的领导力逐步削弱，地方政府对于中央政府制定的某些政策的执行没有能力或根本“不感兴趣”。近些年，党中央、国务院多次对社会上热切关注的房地产调控、教育问题、“三农”问题等下发政策，但是各地方政府执行的效果和积极性往往大打折扣，正如民间所流传的一句话“政策出不了‘中南海”。之所以会出现地方政府对中央政府制定的政策的执行力不足，是基于以下几个原因：
第一，中央对地方的制约的力度不够。虽然我国在行政体制形态上属于典型的“中央集权制”，但是中央在某些领域缺乏对地方有效制约。当中央政府下达政策时，地方政府总会夹杂进入一些自己的考虑，而这种考虑往往会造成政策的贯彻落实偏离其预定轨道。行政问责制度的不完善，中央政府对地方政府消极态度的漠然使得一些地方政府官员淡化了在贯彻落实中央政策中的责任意识，中央政策本身的权威性也就不足以使地方政府对其予以积极地贯彻落实。近些年党中央、国务院多次颁布关于住房、医疗、教育等社会高度关注问题的政策，但由于中央政府没有在政策的执行过程中起到应有的监控作用，导致政策的效果偏离了期望的方向。
第二，一些政策本身不符合地区实际。“由于各个地区政治、经济、文化发展不平衡，集中制定的政策无法充分考虑各个地区的特殊情况，因而，在政策执行时就难免要出现执行难的问题。”对于这类问题的出现，能力强的地方政府会积极向上沟通，获得部分灵活处置和自由裁量的权力，对政策进行“改造”后贯彻施行；而能力弱的地方政府只能机械地执行或消极地应对。
2.过于重视利益集团而维护公共利益的能力缺失
在现阶段的我国各级政府的政绩考核中，GDP成为决定政绩大小的关键性因素，而大企业由于经济实力雄厚、创造产值能力强而成为提升地区GDP的生力军。这些大企业凭借雄厚的经济实力，对社会也具有较大的影响力，成为一个个利益集团。为了不断扩大企业规模，赚取更多经济效益，这些大企业迫切需要享受政府更多更优厚的政策，往往采取合法或非法的手段寻求与地方政府的合作；而地方政府为了发展经济，利用这些大企业无疑是“最好的选择”。地方政府为了扶持这些企业的进一步发展，总是通过损害公共利益来满足这些利益集团的利益需求。例如，一些地方政府在征地拆迁中不能妥善解决对居民的安置和补偿问题，特许私人利用共有的自然资源牟取暴利，不积极贯彻执行房地产调控政策，等等。
对于日趋增多的利益集团通过地方政府来侵害公共利益的事例，地方司法机关责任重大，司法途径是阻隔利益集团侵害公民利益的“最后一道”也是最强有力的屏障。但是由于受 财政制度、人事制度等的制约，地方司法机关常常受到地方党委和行政机关不正当的干预，使得许多公民利益侵犯案件通过途径但得不到妥善合理地解决，利益集团对地方政府行政行为的影响能力的不到有效限制。司法途径的不畅使得地方政府在处理利益集团与公共利益问题上的工作失误得不到及时有效的处理，地方政府维护公共利益的能力会逐步缺失。
3.不善于通过公共治理来提高政府能力
处于社会转型期的中国，一方面社会逐步出现多元利益主体，对利益表达和利益诉求的愿望越来越强烈，对政府提供公共服务的要求也越来越高；另一方面，地方政府控制和拥有丰富的社会资源和行政资源，但其行政效率低下，无法有效回应社会和满足社会多元利益主体的需求。公共治理倡导社会多元力量参与政治决策和提供公共服务，以弥补政府自身的缺陷，提升政府的行政能力。 但是，目前我国的公民参与程度还不高，对政府行政行为和社会的影响力还较小，一些地方政府对于基层公民参与现象还保持着较为谨慎的态度，从政府自身来说，有以下几点原因：
第一，行政理念跟不上时代步伐。“官本位”思想和精英主义观念对于地方政府官员影响深远，一方面地方政府官员通过政府的强大作用而凸显自身独特的身份地位，不愿意通过公民政治参与而使自身的身份地位的动摇；另一方面，地方政府官员没有认识到公民参与对提升政府能力的重要作用，反而认为公民自身素质和能力较为有限，对于政府行政起不到太大的作用。
第二，缺乏完善的法律法规对公民的政治参与予以保障。“在我国现有的法律规范中，原则性规定较多而具体性规定较少。” 对于公民政治参与的具体行为和程序、权利和责任等，既缺乏明确的指导又缺乏有效的规范，使得公共治理活动的开展显得“力不从心”。
第三，地方政府往往以“维稳”为借口，限制社会力量对政府行政行为施加影响。目前，“维稳”工作日益成为各级地方政府工作的重中之重，一切政府行为都要被扣上“是否有利于社会稳定”的帽子。公共治理就是发动社会多元力量来参与社会治理，所以许多地方政府官员错误地认识到发动社会力量就会形成巨大的不稳定因素，要坚决压制这种力量以维护所谓的“社会稳定”。
4.缺乏完善的政府能力评价体系
目前，我国各级政府系统内部尚缺乏对政府能力的明确定义和评价体系。对于现在正在施行的绩效评价，“无论是在评估主体，还是评估的内容上都存在着一些与地方政府能力建设不相适应的问题。”绩效评估更多的只是侧重描述某级政府在一定时期政绩的数量和重要性，而对这些政绩的质量和对社会、群众带来的切实的影响缺乏有效的评价。而地方政府能力评价体系就是要弥补现阶段绩效评价的不足，一是对政绩的效益和影响力进行量化评价，二是对某级地方政府的综合能力和发展潜力进行评价，考察政府的公共行政是否能满足经济和社会发展需要。
三、提升我国地方政府能力的科学化途径
对于提升我国地方政府能力，应遵循以下几个原则：一是合法性原则。提升地方政府能力就是要使政策的制定和实施符合社会实际需求，并得到群众的认可。二是满足需求原则。要把满足人民群众利益需求和经济与社会良性协调发展作为提升地方政府能力工作的出发点和落脚点。三是系统协调原则。提升政府能力不仅要从地方政府自身建设入手，还要调整和优化地方政府与中央政府、立法机关、司法机关和社会力量的关系。四是法治与公正原则。在提升政府能力的过程中通过贯彻法治化原则，提高政策输出的公平公正性。五是互动性原则。对上与中央政府积极沟通交流，提高上级政策的适应性，从而提高地方政府对政策的执行力；对下积极鼓励公民政治参与和公共治理，提高政府行政行为的有效性。六是评价性原则。地方政府能力并不总是抽象和宏观性的，是具体的和可评测的。总的来说，可以通过以下途径来提升我国地方政府能力。
（一）建立法治地方政府，提升地方政府依法行政的能力
“现代法治行政是进取的、有为的、发展的行政，是法治主义与灵活适应相统一的行政，是维护法律制度与推动社会进步相一致的行政，是运用法律原则为全体国民服务的行政。”所以，建立地方法治政府应贯穿政府行政的始终。
地方政府依法行政能力的增强，有利于增强地方政府行为的公共性、正当性和合法性，法律的保障和制约使得地方政府能力的发挥可以沿着法治的轨道而快速提升。
（二）进一步优化中央与地方的关系，提高中央政策的执行力
中央与地方的关系是制约和影响地方政府能力发挥的重要因素，良好合理的中央与地方关系不仅可以促进地方政府自觉积极地服从中央政府并与之开展积极的合作，还可以保障地方政府能力有更大的空间得以发挥。中央政府与地方政府间应该积极加强沟通与交流，中央政府在制定政策时应避免“闭门造车”，要充分考察各地区的不同实际，听取地方的有效建议，提高中央政策的适应性；地方政府对于中央政府的政策要制定切实有效、符合地区的具体方案积极贯彻落实，并不断地向中央政府提出建议和意见，反映政策在执行中出现的问题，提高中央政策的执行力。
（三）牢固树立地方政府公共利益维护者的角色
目前，各地区的利益集团对地方政府的价值取向影响不断加深，使得一些地方政府全心全意为利益集团服务而不是人民群众，公共利益经常受到地方政府和利益集团的侵害。地方政府作为地区内公共利益的直接维护者，应该摒弃利益集团导向，回归公众导向。要加强法治政府和服务政府的建设，通过法治途径规定政府的行政行为必须以提供公共服务和维护公共利益为导向，承担相应的行政责任，并积极接受上级政府和司法机关的监督与制约，提高对利益集团不良影响的抵御能力。
（四）建立有限的地方政府，提升政府能力的有效性
政府的能力是有容量的，当地方政府处理的事务过多时，会造成问题的解决效果不尽人意，政府能力反而被降低。对于解决当前社会问题与矛盾，片面地扩大政府职能不仅不会有助于问题的解决，还会带来新的问题与矛盾，建立有限的地方政府，提高既定职能的履行效能，是提升政府能力的有效途径。
（五）推动公共治理，弥补政府能力的缺失
面对我国社会日益繁多的社会问题和矛盾，地方政府的能力是有限的，所以社会力量要连同地方政府来共同开展社会公共治理，有效弥补政府能力的不足。
第一，地方政府要进一步扩大公民的政治参与。地方立法机关要结合上位法的精神和本地区实际，通过设立地方法规对公民政治参与的原则、程序、责任和权限等进行详细具体的规定，切实保障公民的政治权利行使。地方行政机关要积极地依法组织实施公民参与政府决策，满足公民的利益表达和利益诉求，并对公民参与的效果进行系统性的评估，不断积累经验，探索符合本地区公民政治参与的模式。地方政府还要积极教育和引导公民的政治参与态度，激发政治参与热情，培养公民意识。
第二，地方政府要积极鼓励有资格的民间力量提供公共服务。目前我国随着城市化水平的不断提高，政府的公共服务水平却没有显著提高，导致入学难、乘车难等问题的出现，单靠政府力量收效甚微。所以，要鼓励有资格的民间资本来共同提供这些公共服务，解决公共问题，弥补政府能力的缺失。
第三，地方政府要在公共治理的过程中重新审视自我，促进自身建设水平的提高。公共治理是调动社会各要素参与政府决策和社会治理的过程，使得政府有过去的“封闭”走向“开放”，通过政府系统与社会力量系统的对比，政府自身的缺陷与问题就会被充分暴露出来。所以，地方政府要积极学习企业、公民、非营利性组织在参与政治过程和社会治理中的积极态度、管理方式、先进做法，用之于日常的政府管理中，不断更新行政理念，提升地方政府自身建设的水平。
（六）建立并完善地方政府能力评价体系
地方政府能力评价是衡量地方政府促进本地区经济和社会发展的能力的重要方式，是激励地方政府提高政府能力，满足社会需求的重要手段。评价的主体为上级政府及其专业机构，评价的客体为本级地方政府，评价的内容涵盖地方政府掌握本地区独特的区位条件的能力、对本地区发展制定和实施长远系统规划的能力、处理经济社会发展中出现的问题的能力、维护公共利益、组织和领导公共治理的能力、与中央政府和其他地方政府进行互动和配合的能力和推动社会全面发展的能力，等等。在实施地方政府能力评价的过程中要坚持依法、系统、科学、互动等原则，给地方政府能力一个客观的描述，从而有利于地方政府进一步弥补缺陷，发挥潜力，促进政府能力的全面提升和经济与社会又好又快地发展。
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