其他法律法规涉及的档案法律关系分析
陈忠海 王晓通
摘 要：在档案专门法律法规之外的其他法律法规中，涉及的档案法律关系最重要的主体和内容就是管理者的档案义务与利用者的档案权利之间的统一，档案法律关系的客体是档案行为。不涉及档案法律关系的规定又包括“其他行为规定”和“非行为性规定”两种。档案行为的规定在数量上所占比例较少，在形式上有多种规定方式，在结构上档案行为的授权性规定过少。
关键词：法律法规；法律关系；档案行为
Abstract：In the laws and regulations other than the special laws and regulations of archives， the most important subject and content concerning the legal relationship of archives is the unity between the administrators obligations and the rights of the users on the archives； The object of the file legal relationship is archival behavior. The provisions that do not involve the legal relationship of archives include the “other provisions” and “non-behaviour provisions”. The number of archives regulations is small， and there are also many forms of provision in terms of form but less authorized provisions of archival behavior in terms of structure.
Keywords：Laws and regulations； Legal relations； Archival behavior
2014年10月，中國共产党第十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，吹响了全面推进依法治国的号角。同年，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》对依法行政、依法治档提出了明确要求，特别强调各级档案行政管理部门的行政执法主体地位与职能只能加强不能削弱。依法治国和依法治档，法治政府建设和依法管理档案事业已经被提到新的前所未有的高度。依法治档所依之“法”就是档案法体系或档案法律体系所提供的一切规范，即档案法律规范。通俗地说，也就是与档案、档案工作有关的一切法律、法规和规章。[1]由于档案学界对档案专门法律法规内容的研究较多，成果丰富，因此，本文仅对《档案法》《档案法实施办法》《村级档案管理办法》等专门法律法规之外的法律法规（以下简称其他法律法规）涉及的档案法律关系进行分析，以期为完善我国档案法律体系的内容提供参考。
1 数据检索说明
本文通过“北大法宝”法律检索系统，日期截止到2018年4月27日，经统计和数据清洗后得到现行档案专门法律1部、专门行政法规3部、专门部门规章83部；其他法律法规共1501部，包括法律44部、行政法规94部、部门规章1363部。
法律实质上是国家制定或认可并由国家强制力保证其实施的调整社会关系中权利义务的行为规范。法律的内在属性主要体现在法律关系三要素中，而法律关系就是法律规范所调整的法律化的社会关系，由法律关系主体、法律关系内容和法律关系客体三要素构成。本文对其他法律法规涉及档案法律关系中的主体、内容和客体三个要素进行研究。
2 其他法律法规涉及的档案法律关系主体和内容
档案法律关系主体，就是依法享有档案权利和承担档案义务的当事人，主体的多少各不相同，在大体上都属于相对应的双方。档案法律关系的内容是各种档案权利和档案义务。档案法律关系的主体和内容之间具有密不可分的联系。
2.1 档案义务。其他法律法规中，各类档案管理者是档案法律关系中最主要的义务主体。管理者自身对档案形式上占有的权利是与归档、保管、移交、公开公布和提供利用档案的义务相统一的。相比其他法律关系主体，档案义务主体十分广泛，存在于政、农、林、牧、副、渔、商、矿、建设、医疗、学校、科技等几乎所有领域中管理人、事、物的社会关系之中。由于档案涉及各个领域，因此，档案的义务主体不仅包括国家机关，还有国有、非国有企业以及社会组织等。
2.2 档案权利。其他法律法规中，档案权利主要是指利用档案的权利，档案利用权利主体既可以是管理者和监督者，如《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》第四十条规定“劳动者有权查阅、复印其本人职业健康监护档案”；[2]《工伤保险辅助器具配置管理办法》第二十一条规定“协议机构应当建立工伤职工配置服务档案，并至少保存至服务期限结束之日起两年。经办机构可以对配置服务档案进行抽查，并作为结算配置费用的依据之一”；[3]《中华人民共和国国家情报法》第十六条规定“国家情报工作机构工作人员依法执行任务时，按照国家有关规定，经过批准，出示相应证件，可以进入限制进入的有关区域、场所，可以向有关机关、组织和个人了解、询问有关情况，可以查阅或者调取有关的档案、资料、物品”。也可以是被管理者及其相关人员，如《用人单位职业健康监护监督管理办法》“第二十条 安全生产行政执法人员、劳动者或者其近亲属、劳动者委托的代理人有权查阅、复印劳动者的职业健康监护档案”。[4]
3 其他法律法规涉及的档案法律关系客体
因为法律关系的客体具有更多的不确定性和多样性，且直接影响着法律的质量和作用，因此是法律关系研究中的最重要的要素。法律关系的客体是承载一定利益的外在法律形式，一般指权利和义务指向的人身、物或者行为等。由于档案的特殊性质和功能，与档案相关的利益或者说权利义务主要体现在档案行为上，因此档案法律关系的客体就是档案行为。档案行为是指能够影响档案权利和义务主体之间法律关系的行为。
3.1 档案行为规定的比例。其他法律法规对档案行为的规定有归档、保管、移交、公开公布、利用五个方面。在法学上，法律行为分为合法行为和违法行为两种，因此，档案行为还应包括不得事项中的违法行为。档案行为始于档案权利终于档案义务，不存在档案权利和义务之外的档案行为。因此，建立档案和健全档案工作制度不是档案行为，一方面，档案的形成不以人为规定为前提；另一方面建立档案是以行政权利相对应的，而档案权利和义务产生于“建立档案”之后。另外，记入或归入相关档案的（包括诚信档案）行为，并不依赖各种档案权利义务，与处罚和处分类似，属于行政行为而非档案行为。除了“其他行为规定”之外，还有一些仅提到档案馆或仅提到将档案作为“工具”的“非行为规定”，这些规定调整的是其他法律关系而非档案法律关系。
据笔者统计，其他法律法规对档案行为有规定的法律22部，占总量44部的50.0%；对档案行为有规定的行政法规22部，占总量94部的23.4%；对档案行为有规定的部门规章616部，占总量1363部的45.1%。三者总共660部，占总量1501部的43.9%。法律、行政法规和部门规章各自对档案行为规定的比例差别较大，其中，法律对档案行为的规定较多，而行政法规大多只是笼统地提到档案。总体上看，其他法律法规对档案行为的规定相对较少，呈现出与档案工作的职能和现实地位相对应的“广”而“浅”的特征。
3.2 档案行为规定的形式。对收集和归档行为大多只做粗略的规定。如《化工地质队探矿工程管理规定》第二十五条规定“应做好技术档案的归档工作。在工程竣工后，由机长（井队长、坑长）或探矿组长负责收集齐全，送交大队探矿部门保存”。[5]
对档案保管期限和档案销毁规定的形式较多。有不明确规定保管期限和销毁办法的。如《会计法》规定“会计档案的保管期限和销毁办法，由国务院财政部门会同有关部门制定”。[6]有规定保存对象和短期保存年限的。如《集邮市场管理办法》第十五条规定“集中交易市场开办者应当建立和公开消费者投诉受理有效渠道和方式，接受消费者投诉，并调解处理集邮票品交易纠纷。消费纠纷处理档案保存期限应当不少于一年”。[7]《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》规定“建立完整的鉴定数据库，保管鉴定工作档案50年”。[8]有规定保存对象和长期或永久保存的。如《放射性固体废物贮存和处置许可管理办法》第二十条规定“处置许可证持证单位应当如实完整地记录所处置放射性固体废物的来源、数量、特征、处置位置等与处置活动有关的信息。放射性固体废物处置档案记录应当永久保存”。[9]有规定作为限定前提条件的。如《工伤保险辅助器具配置管理办法》第二十一条规定“协议机构应当建立工伤职工配置服务档案，并至少保存至服务期限结束之日起两年。经办机构可以对配置服务档案进行抽查，并作为结算配置费用的依据之一”。[10]有规定以人的年龄为設定期限的。如《放射性同位素与射线装置安全和防护管理办法》第二十三条规定“个人剂量档案应当包括个人基本信息、工作岗位、剂量监测结果等材料。个人剂量档案应当保存至辐射工作人员年满七十五周岁，或者停止辐射工作三十年”。[11]还有规定重要档案应延长保管期限的。如《中国企业境外商务投诉服务暂行办法》第二十五条规定“投诉服务中心受理服务请求的相关材料应按期分类编号，装订归档，专人保管，录入投诉服务中心服务请求电子处理系统。未经相关领导批准，不得外借和查阅。存档期限一般为三年，对于重要的档案应适当延长存档期限”。[12]
对档案移交明确的规定。如《铁路建设工程质量监督管理规定》第十八条规定“建设单位应当严格按照国家有关档案管理规定，组织、协调勘察设计、施工、监理等单位收集、整理和归档工程质量技术资料，组织编制项目竣工文件，并按规定做好项目档案移交”。[13]还如，《公路工程竣（交）工验收办法》第三十条规定，“对通过验收的工程，由项目法人按照国家规定，分别向档案管理部门和公路管理机构、接管养护单位办理有关档案资料和资产移交手续”。[14]
对档案利用大多有具体的规定。有规定依据的，如《环境行政处罚办法》第七十条“案卷归档后，任何单位、个人不得修改、增加、抽取案卷材料。案卷保管及查阅按档案管理有关规定执行”。[15]有规定批准主体的，如《拘留所条例实施办法》规定“查阅被拘留人管理档案应当经拘留所所长批准”。[16]有规定批准手续的。如《国内邮政汇兑稽核办法》八十三条规定“公安、国家安全、检察机关、人民法院依据法律规定需要调阅汇兑业务档案时，必须凭相关邮电局所在地的县以上（含县级）公安机关、国家安全机关、检察机关、人民法院出具的书面证明，并写明所查档案的具体节目、调阅时间，向相关县或者县级以上的邮政主管部门办理调阅和交接手续”。[17]
对档案的开放和公布，一般规定除涉及机密之外，都要公布。如《农药管理条例》规定“县级以上地方人民政府农业主管部门应当建立农药生产、经营诚信档案并予以公布；发现违法生产、经营农药的行为涉嫌犯罪的，应当依法移送公安机关查处”。[18]
对违法行为规定的具体内容丰富。有禁止对档案实体和内容破坏的。如《中华人民共和国公司登记管理条例》规定“任何单位和个人不得修改、涂抹、标注、损毁公司登记档案资料”。[19]有对违犯规定给予行政处分的。如《民用航空气象人员执照管理规则》第四十八条规定“航空气象服务机构未按本规则规定管理持照人技术档案的，由地区管理局责令限期改正，情节严重的，处以警告”。[20]有对违犯规定处以罚款的。如《使用有毒物品作业场所劳动保护条例 》第六十八条规定“用人单位违反本条例的规定，有下列行为之一的，由卫生行政部门给予警告，责令限期改正，处2万元以上5万元以下的罚款”。[21]有笼统说明违犯规定给予处分或追究刑事责任的。如《传统医学师承和确有专长人员医师资格考核考试办法》第三十三条规定“卫生行政部门、中医药管理部门工作人员违反本办法有关规定，出具假证明，提供假档案，在考核中弄虚作假、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。[22]
3.3 档案行为规定的结构。其他法律法规对档案行为规定的结构，体现了法律法规制定的主要意图和对各种行为管理力度的大小。不同档案行为规定次数的多少，可以体现档案行为在法律法规中的重要程度的差异性和立法者的意志倾向的共同性。各种档案行为所分别对应的法律法规数量统计，如表1所示。相对而言，法律对保管和利用的规定较多，法规对归档和移交的规定较多，部门规章对归档、保管、利用和公开公布的规定较多。法律、行政法规和部门规章之间在不同行为的规定上能够互相协调、补充。但从整体上看，对违法行为的规定属于禁止性规定，法律中出现违法行为的规定有11处，法规中出现违法行为规定有13处，而部门规章中违法行为规定仅有52处，占比最低。法律和法规中违法行为的禁止性规定比规章多。其他法律法规对档案权利的规定内容较少，除违法行为之外，档案权利的规定在法律中出现5次，占法律全部行为规定的31.2%；在行政法规中出现5次，占行政法规全部行为规定的16.7%；在部门规章中出现86次，占部门规章全部行为规定的13.3%。法律、行政法规和部门规章在权利方面的规定相加，占三者除违法行为规定之外的全部行为规定的13.9%。从总体上看，义务性规定和禁止性规定远多于授权性规定。
4 结论
从整体上看，在其他法律法规中档案管理者是最主要的义务主体，而利用者是最主要的权利主体；其他法律法规涉及档案规定的内容畸轻畸重，对非档案行为的规定多于对档案行为的规定；档案义务性规定和禁止性规定远远多于对档案权利的授权性规定。新修订的《中华人民共和国档案法》即将出台，随后档案专门法规规章的修订会被提上工作日程，其他法律法规的修订也会陆续展开。因此，在修订其他法律法规时，一是建议根据其涉及的档案法律关系内容进行有针对性的调整，对于各类档案法律关系的主体和内容的规定应该更加完善，形成权利义务上的相互统一或权责一致。二是建议对于涉及档案规定的法律法规应补充必要的档案行为规定，加强针对不同种类档案的规范化管理。三是建议对档案行为规定的形式应与上位法和其他专门法的规定保持一致，尽可能减少形式上的随意性对知法守法的不良影响。四是建议以“比例原则”为导向，平衡禁止性规定和其他规定的结构关系，增加必要的授权性规定以保证人们在实现档案利用权利时有法可依。五是建议增强其他法律法规与专门法律法规涉及相同档案行为规定之间的有机协调和不同档案行为规定之间的互补合作关系，避免重复性和矛盾性的规定，进而保障和促进档案法律体系整体建设的均衡性和协调性。
本文为2017年度国家社会科学基金重点项目《法律规制视域下中国档案工作规范体系建设研究》（项目编号：17ATQ012）的阶段成果。
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（作者单位：郑州大学信息管理学院 来稿日期：2018-06-12）
